關于制定環渤海環境保護統一法律法規的設想

韓鴻鸞 王鴻亮 趙峰

摘要：海洋環境保護已經引起多方面的關注，比如環渤海地區的各省市都先后出臺了不同的政策。然而，海洋是一個整體，必須從整體進行考慮。其首要任務就是制定環渤海環境保護統一的法律法規。

關鍵詞：環渤海;制定;環境保護;統一;法律法規

環渤海地區處于東北亞經濟圈的中心地帶，向南，它聯系著長江三角洲、珠江三角洲、港澳臺地區和東南亞各國;向東，它溝通韓國和日本;向北，它聯結著蒙古國和俄羅斯遠東地區。這種獨特的地緣優勢，為環渤海區域經濟的發展、開展國內外多領域的經濟合作，提供了有利的環境和條件，成為海內外客商新的投資熱點地區。然而，其環境污染問題也顯得尤為突出，主要表現在以下幾點。

一、環境保護存在的問題

1.渤海海域的問題

（1）渤海水質污染

表1為中國海洋質量公報顯示的2002到2010的渤海水質情況。

從表中可以看出，2007年水質惡化最為嚴重的一年，08、09年略為好轉，2010年無論是第四類水質海域面積還是劣于第四類水質海域面積都有明顯的擴張，海水質量惡化趨勢有所抬頭。

（2）生態系統破壞

水體富營養化是影響水環境質量的主要因素，生物群落結構狀況變化亦呈現相同趨勢。大規模圍填海工程使天然濱海海濕地面積大幅減少，導致許多重要的經濟魚、蝦、蟹和貝類等海洋生物的產卵、育苗場所消失，海洋漁業資源遭受嚴重損害，長途遷徙的鳥類餌料數量減少，削弱了鳥類棲息地的功能，生物多樣性迅速下降。陸源污染和圍填海工程等是影響渤海灣生態系統健康的主要因素。

（3）破壞生物多樣性問題

環渤海地區的生態系統安全問題主要是指外來物種的入侵、生物多樣性降低、部分物種瀕臨滅絕、濕地減少等問題。根據調查，目前入侵山東的外來有害生物有104種，北京地區的外來入侵生物有動物11種、植物23種。環渤海地區生物多樣性的喪失問題，主要是由于直接驅動力和間接驅動造成的。

（4）海島生態遭到破壞

所謂海島的生態環境問題，是指海島生態系統發生物種、生物量和物質能量流動規模減少、結構簡單化、以及環境狀態朝著不利生物生存的方向的變化。如植被面積減少、水土流失、土地荒漠化、物種滅絕等。

2.陸上環境問題

（1）土地耕地資源不合理利用

目前環渤海地區耕地資源短缺、土地鹽漬化、水土流失嚴重的問題已經對當地農業發展產生了影響。環渤海平原區瀕臨渤海，缺水和土地鹽漬化成為該地區農業持續發展的主要限制因素。

（2）大氣污染問題

雖然近年來該區各種大氣污染物排放量都呈下降趨勢，但有的城市大氣污染仍很嚴重。資料顯示，遼寧是我國最重要的以重工業為特點的老工業基地，能源利用高度密集，廢氣排放量最大，其次是河北、山東、北京和天津。

（3）水污染

水安全問題是環渤海經濟發展所面臨的又一個重大難題。城市生活污水和未經過處理的工業廢水直接排入渤海的數量觸目驚心，這些污水使渤海成了“污水池”。而水資源緊張、地下水開采過量和海水入侵，將在環渤海地區多年平均降水量600mm左右，水資源總量偏少，而水質污染加重了水資源危機。此外，現有供水工程設施老化失修，新水源供水工程興建緩慢，工程供水能力日趨衰減，水資源的綜合利用缺乏有效管理、浪費嚴重，也將進一步導致水資源危機。

二、環渤海區域立法現狀

搜索中國法律知識資源總庫的資源與環境保護分庫，環渤海三省兩市人大與政府都制定了大量的法規、規章。表2為2001年1月1日至2011年6月1日這十年的省級地方法規、規章。

根據保護對象，各省市制定的法規規章內容涉及水域、大氣、噪音、放射性物質、固體廢棄物、排污、綜合法理等方面。表2不包括地方性文件，如果把地方政府文件加一起計算的話，數量是驚人的。比如山東省，近十年地方政府規章及文件達到173件，文件名稱多樣，有通知、批復、復函、通報、通知、決定等。它們對環境保護的某一方面或作指導或作回復，也是環境保護法律體系中的一部分。北京市地方政府規章及文件更是達到372件，居各省市之首。相比，該地區省級地方人大發出的文件數量要少得多。

考察各省市制定的法規規章，天津市特別注意危險廢物的管理，出臺了《危險廢物經營許可證管理辦法》、《放射性廢物管理辦法》、《危險廢物聯單實施細則》、《危險廢物污染環境防治辦法》以及《電磁輻射環境保護管理辦法》。

各級人大和政府積極發揮主觀能動性，針對生態、能源、環境保護制定了大量的法規規章，有些規定特別細致，比如北京市的《城市建筑物外立面保持整潔管理規定》，天津市的《城市生活垃圾袋裝管理辦法》等。

三、環渤海地區環境保護立法一體化的必要性

不可否認，這些規章發揮了很大的作用。然而，從環渤海地區的可持續發展看，環境保護和防治的工作任重道遠。因為沒有統一法制造成的不足，自然環境的公共性和特殊性，環渤海地區經濟發展的繼續一體化及其該區域目前的環境保護立法現狀，要求打破行政區域的分割，開展區域合作，聯合進行污染治理和環保工作。從環渤海地區整體發展出發，開展環境保護立法一體化工作，建立和實現環境保護一體化規劃，這也是實現區域可持續發展的必然選擇，實現生態文明的必然要求。

（民盟威海市高教支部韓鴻鸞）

2020年度山東省人文社會科學課題——山東省海洋強省戰略研究（課題編號：2020-NDJJ-24）