公路工程項目前期相關手續辦理淺談

艾興

摘 要：公路工程項目建設中，前期相關的手續辦理相關工作直接影響著工程建設以及后續相關工作開展。近些年來，隨著國家對公路工程建設投資加大，項目建設水平不斷提升。但在項目前期手續辦理中，仍存在諸多困境，不利于項目合法合規開工建設。公路工程項目前期手續辦理涉及內容及政府主管部門較多，流程較為繁雜，從工可編制開始、到施工圖批復、甚至開工建設后的很長時間內，部分前期相關手續依然無法辦結。因此，如何在規定的辦理時限內高質量的辦理完成項目前期手續，是公路工程項目建設管理人員應當重點關注的問題。

關鍵詞：公路工程;前期手續;辦理

中圖分類號：U415.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2020）08-0121-02

0引言

隨著我國公路設施建設不斷完善，公路工程項目建設水平不斷提升。公路工程項目在實際建設過程中，具有周期長、投資大、建設管控難度大等特點。項目建設前期準備階段是建設單位建設質量、進度、成本控制的關鍵階段，因此在項目前期工作中，需要提高前期手續辦理質量，為后期施工奠定堅實的基礎。對公路工程項目而言，項目前期相關手續的辦理，就是項目建設的開端，其直接影響著工程順利施工。因此，高質量、高時效的完成前期各項手續辦理，是實現高品質工程建設的重要保障。

1公路工程項目前期手續的辦理的重要作用

1.1確保項目正確決策

在公路工程項目建設中，高效、高質量辦理前期手續，是項目順利建設的基礎前提，也是項目合法合規建設的基礎保障。在我國社會主義市場經濟體制下，公路工程投資管理模式發生了根本性變化，公路工程項目市場投資主體、資金渠道、投資方式等已經逐步形成多樣化發展的新格局，企業逐步占據投資主體地位。因此，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的基本原則，在項目建設中，前期相關手續辦理工作的重要性進一步凸顯，對項目的順利推進發揮越來越重要作用。

1.2加快項目開工建設

公路工程建設一般在辦理完成相關手續、施工圖批復后才可以開工建設。因此，項目前期手續辦理工作直接關系項目開工建設時間，完成手續辦理，項目才能夠進入合法的工程實質建設環節，才能夠早日開工，縮短建設周期，提前產生對社會經濟發展的帶動效應。公路工程項目前期手續實際辦理過程中，涉及范圍廣泛，相關政府部門較多，報審程序復雜，辦理周期較長。因此，節約手續辦理時間、提高手續辦理質量，是公路工程項目推進建設進度、提早發揮建設效益的關鍵因素。

2公路工程項目前期手續的辦理內容

2.1立項工作

規模以上的固定資產建設項目，需要到本地城建部門等相關行政部門進行立項申報，則是立項工作，其是項目建設的基本程序。現階段，我國項目投資管理方式主要包括了核準制、備案制以及審批制。建設項目不同，所需要采取的立項申報方式也不相同，建設單位需要及時向項目部門進行咨詢，以確保本項目建設的申報程序與流程符合相關要求。同時，還需要聘請專業的工程咨詢單位進行項目申請報告的編制。

公路工程進行立項工作，主要采取的立項申報方式是核準制。從原則上來說，國家公路工程建設項目的審批是由國家發改委負責，省級公路工程項目的審批則是省發改委。公路工程立項包括了項目建議書及可行性報告兩個階段。其中，項目建議書的報批需要包括項目申請報告及建議書;可行性報告報批涉及材料內容較復雜，包括了專業工程咨詢單位編制的可行性研究報告、項目用地預審意見、項目規劃選址意見及項目社會穩定性評估等前置性手續，以及可行性報告的評咨詢審查意見。

2.2勘察設計工作

公路工程勘察設計工作一般包括項目初步設計與施工圖設計兩個階段，具體工作包括了有資質的設計單位編制的設計文件，辦理完成項目環境影響評價、水土保持方案、地質災害危險性評估、文物審查、壓覆礦產審查等前置性手續，完成設計文件的報批。在勘察設計文件報審工作中，需要確保完成相關前置性手續的辦理，以加快行業部門的審批進度。

2.3開工前相關工作

公路工程開工前需辦理項目使用林地許可意見、土地復墾方案、建設用地審查意見、施工許可證等相關手續。

公路工程項目從立項到完成開工前相關手續辦理所需要的時間往往較長，每個環節相對來說限制條件較多，上個階段相關手續的辦理進度、辦理質量是項目下階段工作能否順利開展的關鍵性因素[1]。因此，公路工程項目建設單位必須要重視并做好從立項到開工建設環節的各項工作。

3公路工程項目部分手續辦理關鍵點

3.1用地預審手續辦理

公路工程項目土地相關手續的辦理工作，具有基礎性與復雜性特征，也是前期相關手續辦理中辦理周期最長的工作，涉及項目用地預審及建設用地審查意見辦理。

公路工程項目在土地相關手續辦理中，一般都面臨著項目實際用地范圍與各階段用地手續審批范圍不一致的問題。比如用地預審，按照項目審批程序要求，項目用地預審意見必須在項目立項也就是工程可行性研究報告審批前辦理完成。預審用地范圍為工程可行性研究報告確定范圍，因為工程可行性研究報告設計深度無法達到勘察設計文件深度，這就導致好多項目用地預審批復面積和后續勘察設計文件用地范圍存在面積和位置的較大不一致性。再比如項目建設用地審查意見辦理的第一要件——項目勘測定界技術報告，按照項目建設基本程序，項目勘測定界工作一般在項目初步設計文件批復后開展，這就意味著項目勘測定界用地范圍和項目初步設計文件基本一致，但依然無法和后續施工圖設計文件占地范圍保持一致，也無法和工程可行性研究階段辦理的用地預審占地范圍一致，更有甚者，項目勘測定界面積超過項目用地預審文件批復面積，導致項目建設用地審查手續無法辦理，從而不得不重新辦理項目用地預審手續。

公路工程作為顯著的線性工程，實際線路的地況往往會非常復雜。工可、設計等各階段設計深度原因導致公路工程項目土地相關手續辦理復雜。因此，在公路工程項目相關土地手續實際辦理過程中，建設單位應超前預判，加大工可編制深度，在建設用地指標控制范圍內，盡量辦理和項目后續實際占地面積相符的用地預審意見。

3.2建設用地手續辦理

公路項目建設用地手續辦理極具復雜性。首先要完成建設用地勘測定界，而且勘測定界用地范圍要和實際占地基本一致，且占地面積要控制在之前已批復的項目用地預審面積之內。其次，項目涉及占用林地、占用草原的要辦理相應的行政許可意見，這些意見只有在項目初步設計批復后方可開展。再次，項目要完成土地復墾方案編制，為保證復墾方案中臨時用地范圍符合施工單位實際用地范圍，一般應在施工單位進場，確定臨時用地使用范圍后，項目建設管理法人委托具有相應資質的單位開展土地復墾方案報告書編制工作。過程中臨時用地占用基本農田的要省級行業部門出具審查意見，方案定稿后召開審查會，施工單位繳納土地復墾費后省級行業主管部門出具批復意見。

最后，項目進入建設用地申報環節，建設單位持上述申報材料在內的各項資料，向縣（區）自然資源局提出建設用地申請，縣（區）自然資源局編制“一書四方案”并上報市（州）自然資源局門審查，擬定的供地方案報市（州）人民政府批準。“一書四方案”經市（州）自然資源局審查通過，供地方案經市（州）人民政府批準后，市（州）自然資源局上報自然資源廳審查，擬定的供地方案報省政府批準。最終建設用地手續經自然資源廳審核上報自然資源部批復后，由縣（區）人民政府向項目建設管理法人頒發建設用地批準書。期間要落實失地農民養老保險、耕地占補平衡等政策性工作，手續辦理周期較長。

3.3工程施工許可手續辦理

公路工程項目前期手續辦理中，工程施工許可手續辦理發揮著關鍵性作用，需要建設單位按照國家有關規定向相關行政部門辦理，申請領取“施工許可證”。公路工程項目施工許可證建設單位符合各種施工條件、允許開工的批準文件，是建設單位進行工程施工的法律憑證。但是，施工許可證辦理有一項前置條件，就是建設項目已經辦理了項目建設用地審查意見。公路項目建設用地審查意見辦理所需要件多，審批環節多，辦理周期較長，實際情況是很多項目已建成通車，但還是沒有施工許可證。

4對現行土地相關手續辦理的思考

現行的用地政策，無法滿足線性工程建設的需要;工程建設的客觀規律，決定了線性工程難以在開工建設前完成建設用地審查報批工作，容易導致未批先建，造成程序違法。主要體現在：首先，現行先行用地政策無法滿足線性工程建設需要。現行的先行用地政策適用范圍較小，經批準的先行用地，需在1年內完成用地報批手續。而線性工程的特征是點多、面廣、線長，僅開工建設個別單體性控制工程，對整個項目的施工組織、進度計劃、質量控制等都存在較大影響，不能滿足工程建設需要。其次，建設項目工程可行性研究與用地預審之間存在矛盾。公路工程建設項目開工前工作可分為工程可行性研究、初步設計、施工圖設計三個階段，如初步設計、施工設計方案均嚴格遵循工程可行性研究路線及技術方案，缺少方案細化及對比論證環節，勢必對項目的施工運營安全性、實施難易度、成本控制產生不利影響。因此，公路工程項目在工程可行性研究及初步設計階段難以準確確定用地紅線范圍。再次，工程建設的客觀規律，決定線性工程難以在開工建設前完成用地報批工作。按以往經驗，由于審批流程多、協調難度大，公路工程項目在確定用地紅線范圍后至用地批復，一般需2～3年。目前公路工程項目建設，均存在未批先建情況。最后，公路工程項目建設用地審批，不能適應工程建設進度需要。如果項目在獲得用地批復后，再組織施工建設至項目建成，累計工期將是8～9年，如此長的工期顯然無法滿足經濟建設發展需求。部分已獲得用地批復并建成通車的公路工程項目，因線路調整導致實際用地范圍與批復用地紅線范圍不一致，需要變更調整用地或者補征用地。

針對線性工程普遍存在的違法用地實際，公路項目用地審批一是要擴大建設項目先行用地范圍，將公路工程建設項目整體納入先行用地范圍，在完成用地預審、簽訂征地協議等工作后，建設單位可申請先行用地[2]。二是下放建設項目先行用地審批權限，將項目建設先行用地審批權下放至省級自然資源主管部門。三是改革交通項目用地報批政策，將現行先批后建的用地政策，調整為項目竣工驗收前完成建設用地報批手續。

5結語

公路工程項目建設的順利實施，必然要求落實前期手續辦理各項工作。確保公路工程項目前期手續辦理的順利、完善，對項目建設最終目標的實現具有直接影響作用。同時，在項目前期手續辦理中，所涉及到的范圍廣泛，行政部門眾多，環節復雜，其中任何一道程序出現問題，則可能對工程整體進展造成影響。因此，在公路工程項目建設中，相關部門及單位應當合理籌劃前期手續辦理相關工作，加強對關鍵點的把控，確保前期手續辦理工作的順利實施，從而為項目建設后期順利開工，穩步推進提供保障，實現公路工程項目建設的社會效益與經濟效益。

參考文獻

[1] 吳吉林.淺析高速公路建設項目環境保護與水土保持管理[J].黑龍江交通科技，2019，42（7）：246-247.

[2] 王華.合法合規開展公路工程征地拆遷工作的對策建議[J].產業創新研究，2019（4）：111-112.