基于EFQM的政府預(yù)算績效管理模型研究

韓小燕，呂堯太

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071)

0 引言

黨的十九大報告中指出：“要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，深化稅收制度改革，健全地方財稅體系。”這表明國家對績效管理提出了新的要求。預(yù)算績效管理是政府全面績效管理的重要組成部分，在實施全面績效管理的要求下，預(yù)算績效管理應(yīng)該以提高財政資源配置效率為目的，將績效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，實現(xiàn)財政可持續(xù)運行。但是，目前我國預(yù)算績效管理仍然處于探索階段，還缺乏相應(yīng)的質(zhì)量控制手段。

馬國賢認為預(yù)算績效管理是一種以績效指標和事業(yè)成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環(huán)節(jié)的政府理財模式，它既非一般的績效預(yù)算，也非一般的預(yù)算改革，而是制度創(chuàng)新，是服務(wù)型政府的核心制度之一[1]。岳洪江、張紹光在總結(jié)政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)特點及難點的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了系統(tǒng)性和重要性相融合的質(zhì)量控制節(jié)點體系，為完善政府預(yù)算績效管理提供了理論基礎(chǔ)[2]。我國政府預(yù)算績效管理和政府規(guī)劃存在很大的聯(lián)系，因此白景明通過分析二者之間的內(nèi)在聯(lián)系和外在表現(xiàn)，提出了完善政府規(guī)劃和政府預(yù)算績效管理的對策[3]。宋鳳軒等針對我國績效責(zé)任不明確問題，提出了應(yīng)盡快建立起包括問責(zé)范圍、問責(zé)主體、資金投入方向、項目運行結(jié)果等方面的預(yù)算績效問責(zé)制度[4]。綜合分析相關(guān)文獻可知，目前對預(yù)算績效管理的研究多數(shù)集中在組織實施系統(tǒng)、相關(guān)配套法律、信息化建設(shè)等外部環(huán)境以及預(yù)算績效監(jiān)督體系、預(yù)算評估體系等內(nèi)部管理上，呈現(xiàn)出單向性、片面性的特點。所以，為了實現(xiàn)預(yù)算績效管理的目標，需要對預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)做深入研究，引入質(zhì)量控制理念，控制預(yù)算績效管理過程中每個環(huán)節(jié)的運作質(zhì)量，消除引起預(yù)算績效管理目標降低的各類因素，使整個預(yù)算績效管理過程得到優(yōu)化。

本文試將質(zhì)量管理模型(EFQM模型)引入政府預(yù)算績效管理過程中，從過程和結(jié)果兩個方面加強政府預(yù)算績效管理的自我評價和診斷，對預(yù)算績效管理系統(tǒng)的優(yōu)勢和需要改進之處進行測量，明確欲獲得高質(zhì)量的預(yù)算績效應(yīng)該重點關(guān)注哪些問題，并在此基礎(chǔ)上建立持續(xù)的高質(zhì)量的預(yù)算績效管理體系。

1 政府預(yù)算績效管理的動態(tài)過程

以結(jié)果為導(dǎo)向是預(yù)算績效管理的重要特性，這就要求在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中，既要注重為民服務(wù)的理念，又要關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，通過可行的具體方法和有效的運行機制，促使政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，力求預(yù)算績效管理成為嵌入到整個公共部門的一種約束機制，向社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)[5]。預(yù)算績效管理是由多個環(huán)節(jié)組成的不斷循環(huán)的過程，在這個動態(tài)循環(huán)中，主要包括兩大部分：績效管理和預(yù)算管理。這兩者之間聯(lián)系緊密、相互滲透、相互促進。績效管理是由績效目標管理、績效監(jiān)督管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合體系[6]；預(yù)算管理則包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核三個環(huán)節(jié)。預(yù)算管理是績效管理的基礎(chǔ)，績效管理是預(yù)算管理的導(dǎo)向，預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)與績效管理的四大具體過程相對應(yīng)，其中最為重要的是績效評價結(jié)果運用到預(yù)算編制中，使得預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，最終達到提高財政資源配置效率和使用效果的目的。政府預(yù)算績效管理的動態(tài)過程如圖1所示。

圖1 政府預(yù)算績效管理的動態(tài)過程

1.1 預(yù)算編制和績效目標相融合

績效目標是安排財政資金的重要依據(jù)，財政資金需要根據(jù)各預(yù)算單位為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的多少(即目標)，再結(jié)合財力可能，并按照一定的衡量標準來統(tǒng)籌安排[7]。在實踐中，預(yù)算編制和績效目標是需要結(jié)合在一起完成的，比如財政部門同時將下一年度的預(yù)算編制要求和績效目標管理工作下達給預(yù)算部門，然后預(yù)算部門組織相關(guān)專家對績效目標的合理性、相關(guān)性、完整性進行審核，以保證制定的績效目標的有效性。

1.2 預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)督相融合

預(yù)算執(zhí)行指的是預(yù)算單位根據(jù)部門要求把預(yù)算計劃變成現(xiàn)實的過程。而績效監(jiān)督是指在政府績效目標引導(dǎo)下，通過對政府績效的進展和效果進行持續(xù)的監(jiān)測和控制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正績效目標實現(xiàn)過程中的各種偏差，以確保各級政府績效目標順利實現(xiàn)[8]。將績效監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行過程進行有效融合，以保證績效監(jiān)督信息反饋到預(yù)算執(zhí)行過程中，不僅監(jiān)督資金使用的安全性、規(guī)范性，而且監(jiān)督績效目標實現(xiàn)、項目進展等情況，進而形成一個預(yù)算績效運行糾偏機制。

1.3 預(yù)算考核和績效評價相融合

預(yù)算考核是指通過某種考核標準對預(yù)算資金的使用情況進行核實。績效評價則分為預(yù)算實施過程績效評價和預(yù)算實施結(jié)果績效評價。預(yù)算考核和績效評價相融合，將績效理念引入到預(yù)算考核中，可確保預(yù)算考核的效果，提高預(yù)算單位行為的規(guī)范性。此外，預(yù)算實施結(jié)果績效評價信息公開，會引導(dǎo)更多公民參與監(jiān)督，可以促進預(yù)算考核的真實有效性。

1.4 績效評價結(jié)果和預(yù)算安排銜接

預(yù)算財政支出的績效評價是為了提高財政支出的使用效率。國家稅務(wù)總局建立的績效評價結(jié)果與預(yù)算安排銜接機制，是將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算安排的重要依據(jù)[9]。這樣，財政部門根據(jù)反饋的預(yù)算績效評價結(jié)果，對達不到績效目標或評價結(jié)果較差的項目，會相應(yīng)核減或取消項目預(yù)算，以提高下一年度預(yù)算部門績效目標設(shè)定的合理性和可行性。

2 政府預(yù)算績效管理模型和評價要素

2.1 EFQM模型

歐洲質(zhì)量管理基金會(European Foundation for Quality Management，EFQM)建立的EFQM業(yè)務(wù)卓越模型(簡稱EFQM模型)為組織提供了一個用于自我業(yè)務(wù)評價和改進的工具，是一個非硬性規(guī)定的全面質(zhì)量管理架構(gòu)[10]。它包括9大原則，分別為領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略和策劃、人力、合作關(guān)系和資源、過程、顧客結(jié)果、員工結(jié)果、社會結(jié)果、主要績效指標。其中前5個原則屬于動力(Enablers)原則，后4個原則屬于結(jié)果(Results)原則。動力原則指導(dǎo)為達到目標應(yīng)該怎么做，結(jié)果原則指導(dǎo)組織達到具體目標。EFQM模型中包括的9大原則也是9個評估標準，可以細分為32個子標準，評估人員可以運用RADAR計分矩陣按0～100%的比例(原模型比例標準)對32個標準進行評分。

EFQM模型具有靈活性特點，它適用于任何規(guī)模和類型的組織，在歐洲被廣泛地應(yīng)用于公共部門的績效評估。首先，該模型有相對確定的可比較的控制指標體系，具有普遍的應(yīng)用價值，可作為政府運作過程質(zhì)量控制的分析框架；其次，它是一個非規(guī)定的框架，9個標準的權(quán)重可以依據(jù)組織自身的特點設(shè)定。因此，本文根據(jù)政府預(yù)算績效管理的特點，對EFQM模型中的9大原則進行修改，建立基于EFQM模型的政府預(yù)算績效管理模型(如圖2所示)。

圖2 基于EFQM建立的政府預(yù)算績效管理模型

根據(jù)EFQM模型的劃分原則，依然將預(yù)算績效管理過程分為動力和結(jié)果兩部分，動力部分包含“領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)”“參與主體”“管理工作”“基礎(chǔ)條件”“流程管理”5個要素。在預(yù)算績效管理過程中通過對動力要素的啟動，提高預(yù)算績效管理的質(zhì)量。雖然動力要素不能立刻對結(jié)果產(chǎn)生影響，但從整個動態(tài)過程來看，影響效果顯著，所以需要通過動力部分的要素評價控制預(yù)算績效管理質(zhì)量。

第一，在預(yù)算績效管理的整個過程中的動力部分，“領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)”占據(jù)主導(dǎo)地位。只有領(lǐng)導(dǎo)帶頭樹立績效意識，明確自己的崗位權(quán)責(zé)，才能為預(yù)算績效管理開好頭。第二，各級預(yù)算績效管理人員、公民和第三方評價人員是預(yù)算績效充分發(fā)揮作用的主體，他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平直接影響預(yù)算績效管理質(zhì)量[11]，所以參與主體對于優(yōu)化預(yù)算績效管理極為重要。第三，預(yù)算績效管理的每一個階段都是預(yù)算績效管理過程的核心，決定了預(yù)算績效管理質(zhì)量的高低[12]，因此，績效目標、績效監(jiān)督、績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用都將成為預(yù)算績效評估的關(guān)鍵因素。第四，預(yù)算績效管理涉及面廣、政策性強、技術(shù)含量高，需要一系列基礎(chǔ)條件支撐，如績效信息、法律法規(guī)、第三方機構(gòu)等。只有保證基礎(chǔ)輔助資源的真實有效性，才能保證預(yù)算績效管理的高效。第五，在質(zhì)量管理過程和控制上，最關(guān)鍵的是整個組織運作的中間環(huán)節(jié)[13]，從績效目標設(shè)定程序開始，到預(yù)算執(zhí)行過程中的定期報告、績效監(jiān)督過程中的問題反饋，最后到預(yù)算評價方案的制定，只有完成每一個環(huán)節(jié)的有效評估，才能確保整個預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)的完美銜接。

結(jié)果部分有“執(zhí)行效果”“公民滿意”“社會價值”“績效結(jié)果及應(yīng)用”4個要素。預(yù)算績效管理是預(yù)算管理改革的發(fā)展方向，是追求預(yù)算資金支出更加務(wù)實、節(jié)儉、高效的有效途徑。第一，預(yù)算績效管理的原則是以結(jié)果為導(dǎo)向的，財政資金支出追求結(jié)果，預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果影響預(yù)算績效的高低。第二，公共財政具有公共屬性，其目的是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，社會公眾是財政資金支出效果最直接的體驗者。所以，社會公眾對預(yù)算支出的滿意度是預(yù)算績效評價的關(guān)鍵因素。第三，我國進行預(yù)算績效評價的項目大多數(shù)為民生項目，這些項目實施的目的是為了改善民生，產(chǎn)生更多的社會價值。因此，需要從社會價值的角度關(guān)注預(yù)算績效管理。第四，在有限的財力資源條件下如何更為合理、有效的分配資金，是預(yù)算績效管理主要解決的問題。財政部門根據(jù)預(yù)算部門的業(yè)績和成效來分配預(yù)算資源，預(yù)算績效好的部門容易得到預(yù)算，這就需要通過對預(yù)算績效的考核來衡量各部門工作任務(wù)的完成情況和領(lǐng)導(dǎo)班子的業(yè)績指標，從而強化績效管理。

2.2 預(yù)算績效管理評估要素

為了更好地優(yōu)化我國預(yù)算績效管理的過程，結(jié)合EFQM模型的運作模式、預(yù)算績效管理系統(tǒng)中的影響因素、預(yù)算績效管理流程等多個方面，在9個評估標準的基礎(chǔ)上，將預(yù)算績效影響因素進一步細化、歸類，建立了32個評估子標準(如表1所示)。各預(yù)算部門可根據(jù)自身特點，采取德爾菲技術(shù)對32個指標分配分值和權(quán)重，并將此作為績效評價的標準。完善的評價標準體系，既可以保證預(yù)算績效評價的科學(xué)合理性，也可以完成預(yù)算績效管理過程中動力和結(jié)果部分的促進和反饋，從而對預(yù)算績效管理過程進行改進和創(chuàng)新。

表1 基于EFQM模型構(gòu)建的政府預(yù)算績效評估標準

3 政府預(yù)算績效管理過程的優(yōu)化途徑

將基于EFQM模型修改的9大原則和32個子標準結(jié)合起來，對預(yù)算績效管理過程進行質(zhì)量管理，實現(xiàn)預(yù)算績效管理過程的優(yōu)化。

3.1 健全預(yù)算績效管理過程優(yōu)化的組織體系

在EFQM模型中，“領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)”因素占據(jù)核心地位，對整個模式的運作起著舉足輕重的作用。提高我國預(yù)算績效管理的質(zhì)量，需要構(gòu)建以人大為主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實施的預(yù)算績效管理組織體系，明確各方工作職責(zé)，規(guī)范工作程序，發(fā)揮人大在預(yù)算績效管理體系中的主體作用以及社會公眾、專家學(xué)者和民間組織的監(jiān)督作用。在此組織體系中，人大常委會掌握管理權(quán)，人大財經(jīng)委(預(yù)算工委)、財政及主管部門掌握組織權(quán)，實施權(quán)交給第三方掌握[14]。

首先，《組織法》中規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告。”同時《預(yù)算法》修正案為人民代表大會開展預(yù)算績效監(jiān)督提供了法律支持，此外還規(guī)定人民代表大會可對同級政府“執(zhí)行年度預(yù)算、改進預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議”。代表人大履行職權(quán)的常委會機關(guān)掌握財政績效管理決策權(quán)，包括提出績效管理訴求、明確其價值導(dǎo)向、確立宏觀原則、規(guī)范管理過程與決定結(jié)果應(yīng)用等[14]。

其次，我國《預(yù)算法》明確指出，財政部門對人民代表大會批準后的財政資金進行撥付和監(jiān)督，并由特定主管部門落實資金的使用和對結(jié)果負責(zé)。從績效管理層面來看，財政部門和主管部門都是預(yù)算績效管理的主體，財政部門負責(zé)預(yù)算監(jiān)督績效，主管部門負責(zé)預(yù)算管理績效，預(yù)算績效信息由政府部門掌握。因此，政府部門應(yīng)及時公開預(yù)算績效信息，人大也需要和政府部門建立有效的聯(lián)系和信息反饋機制，以獲得預(yù)算績效管理所需要的全部資金信息和績效信息。

再次，隨著預(yù)算績效管理專業(yè)性的不斷強化，應(yīng)該由第三方獨立機構(gòu)行使評價權(quán)利。可以尋求同高校、科研機構(gòu)、專業(yè)型民間組織、會計師事務(wù)所等有能力承接預(yù)算績效管理評價業(yè)務(wù)的第三方機構(gòu)合作。組織方要根據(jù)不同機構(gòu)的自身特點設(shè)置嚴格的選聘和委任機制，對所選機構(gòu)進行定時監(jiān)控。

3.2 完善預(yù)算績效管理過程優(yōu)化的運行體系

3.2.1 績效目標的制定

第一，政府應(yīng)健全相關(guān)的法律法規(guī)，使預(yù)算績效管理走上規(guī)范化、制度化道路。第二，預(yù)算部門要根據(jù)國家中期發(fā)展戰(zhàn)略制定預(yù)算績效目標，在預(yù)算基層實施部門挑選具有專業(yè)知識和責(zé)任心的工作人員對預(yù)算績效目標的可行性進行調(diào)研，之后根據(jù)反饋結(jié)果進行績效目標編制的修正和調(diào)整，從而制定出準確的目標。第三，財政部門也要選擇有專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗的工作人員對預(yù)算目標進行批復(fù)，將預(yù)算部門分散的項目目標歸納提煉成預(yù)算部門的整體績效目標。第四，引入第三方評估價機構(gòu)對預(yù)算績效目標進行考量，幫助財政部門對預(yù)算績效目標的合理性給予正確判斷。

3.2.2 預(yù)算執(zhí)行工作的落實

預(yù)算執(zhí)行工作是實現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)，它包括對實施方法、績效目標、資金使用跟進及責(zé)任的具體落實等[15]。只有預(yù)算執(zhí)行過程質(zhì)量得到控制，才能更好地實現(xiàn)預(yù)算績效管理的價值。執(zhí)行過程需要從整體出發(fā)，全面考慮整個環(huán)節(jié)的各個要素，使執(zhí)行過程始終處在受控狀態(tài)。第一，預(yù)算執(zhí)行人員要更新觀念，將績效理念應(yīng)用到預(yù)算執(zhí)行過程中。第二，建立績效管理信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)績效信息全國聯(lián)網(wǎng)，確保預(yù)算績效信息的透明度，為多方監(jiān)督主體提供便利。第三，建立明確的責(zé)任追究制度，嚴厲查處違法違紀行為，并及時糾正運行中出現(xiàn)的問題，保證預(yù)算執(zhí)行的順利進行。第四，預(yù)算執(zhí)行單位要根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況定期向財政部門報告。

3.2.3 績效評價的開展

通過質(zhì)量控制系統(tǒng)的運行，對執(zhí)行情況給予有效評估。第一，要增強預(yù)算執(zhí)行單位人員對預(yù)算績效評價的認識，積極主動配合評價專家的工作。第二，根據(jù)各行業(yè)的特性和共性，盡快制定一套完善的評價指標體系，以便對該行業(yè)的所有業(yè)務(wù)進行評價。第三，各級人民代表大會要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，領(lǐng)導(dǎo)社會公眾參與，通過媒體將預(yù)算部門的業(yè)務(wù)和評價結(jié)果公開，由此激發(fā)預(yù)算部門工作的積極性，對預(yù)算的決策發(fā)揮導(dǎo)向作用。第四，通過政府購買服務(wù)的方式，公開招標，委托由專業(yè)人士組成的第三方評價機構(gòu)開展評估，確保評價結(jié)果的客觀性。

3.2.4 績效評價結(jié)果的應(yīng)用

預(yù)算績效管理中的關(guān)鍵一環(huán)是評價結(jié)果的應(yīng)用，因評價結(jié)果可以促進預(yù)算績效管理工作落到實處，取得實效。首先，建立績效評價結(jié)果反饋制度，在評價完成后，將評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給被評價部門或單位，作為被評價部門或單位改進預(yù)算管理、提高公共服務(wù)水平的依據(jù)。其次，發(fā)揮績效評價結(jié)果對預(yù)算編制的引導(dǎo)和約束作用，建立評價結(jié)果和預(yù)算編制緊密結(jié)合的激勵約束機制，根據(jù)考評結(jié)果，指導(dǎo)下一年度的預(yù)算安排和資金分配。最后，建立績效問責(zé)機制，遵循“誰用款，誰負責(zé)”的理念，對各級預(yù)算單位進行問責(zé)，提高預(yù)算績效管理的威懾力。

4 結(jié)語

預(yù)算績效管理是預(yù)算管理體制改革的正確方向，也是提高公共財政配置效率的有效途徑。而政府預(yù)算績效管理的成效如何，能否發(fā)揮所期望的作用，取決于是否加強和貫徹政府預(yù)算績效管理的質(zhì)量控制。本文在對預(yù)算績效管理動態(tài)過程分析的基礎(chǔ)上，基于EFQM模型中的9個標準及32個子標準，研究了政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制的優(yōu)化途徑。此研究可作為政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制的參考指南，對政府預(yù)算績效管理質(zhì)量進行全面的控制，進一步實現(xiàn)提升政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的目的。同時，“實踐是檢驗真理的唯一標準”，科學(xué)、合理的政府預(yù)算績效管理優(yōu)化體系，需要在實踐中反復(fù)修訂和完善。