國家級綠色礦山試點單位成效分析與建議

孫映祥，戴曉陽，吳尚昆，侯華麗，柳曉娟

(1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149； 2.自然資源部礦產(chǎn)資源保護監(jiān)督司，北京 100812)

2011～2014年，原國土資源部分四批共確定了661家礦山企業(yè)開展國家級綠色礦山試點建設(shè)工作。 2019年，自然資源部在試點工作基礎(chǔ)上，組織開展年度綠色礦山遴選，經(jīng)自評估、第三方評估、省級遴選推薦后，將953家達到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求的礦山企業(yè)納入全國綠色礦山名錄，其中398家為原國家級綠色礦山試點單位，約占661家國家級綠色礦山試點單位的60.2%。以期在全國綠色礦山名錄建立初期，為進一步推進綠色礦山建設(shè)相關(guān)工作提供有益借鑒，本文對試點單位通過遴選情況進行了不同角度的分析，并對試點建設(shè)工作成效與作用進行了總結(jié)。

1 試點單位通過遴選情況分析

1.1 各省(區(qū)、市)試點單位通過情況

各省(區(qū)、市)的國家級綠色礦山試點單位，通過遴選比例達到85%的省份有海南、廣東、江西、遼寧、四川、湖南；60%～85%的省份有江蘇、內(nèi)蒙古、浙江、山西、山東、湖北、陜西、河南、廣西、青海、黑龍江；60%以下的省份有安徽、新疆、福建、西藏、甘肅、河北、云南、吉林、貴州、寧夏、重慶。各省(區(qū)、市)部分試點單位未通過遴選的原因主要為已停產(chǎn)、關(guān)閉或破產(chǎn)，近年來存在違法違規(guī)行為被行政處罰且整改不到位，被列入異常名錄或嚴(yán)重違法名單，礦區(qū)范圍與各類自然保護地重疊等。其中，因2019年度綠色礦山遴選，要求生產(chǎn)礦山剩余服務(wù)年限在5年以上，而北京市礦山企業(yè)都將于近年陸續(xù)政策性關(guān)閉，因此其被納入名錄礦山數(shù)為0(圖1)。

圖1 各省(區(qū)、市)國家級綠色礦山試點單位通過遴選情況Fig.1 Selection of national green mine pilot units in each provinces

1.2 不同區(qū)域試點單位通過情況

國家級綠色礦山試點單位按所在區(qū)域進行統(tǒng)計，中部地區(qū)通過遴選比例最高，為69.78%，其中只有安徽通過率不足60%；西部地區(qū)通過率最低，僅為52.75%，其中新疆、西藏、甘肅、云南、貴州、寧夏、重慶通過率不足60%；東北地區(qū)通過率為60.71%，其中吉林通過率較低；東部地區(qū)通過率為59.32%，其中福建、河北、北京通過率較低(表1)。

表1 不同區(qū)域試點單位通過情況Table 1 Passage of pilot units in different regions

西部地區(qū)是我國大江大河的發(fā)源地，森林、草地、濕地、冰川等生態(tài)資源集中，同時也是我國生態(tài)環(huán)境極度脆弱地區(qū)。近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進，西部地區(qū)大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，探索低碳轉(zhuǎn)型路徑，加大礦山整頓力度，淘汰落后產(chǎn)能，不符合生態(tài)環(huán)境保護要求的礦山企業(yè)被整合或關(guān)停。同時，因為綠色礦山建設(shè)需要投入一定的人力、物力、財力，而近年來礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)不景氣，對西部地區(qū)礦山企業(yè)影響較大，部分試點單位被迫關(guān)停，或積極性主動性降低，以致不再滿足依法辦礦、未受處罰等綠色礦山建設(shè)先決條件。

中部地區(qū)煤炭、有色金屬等礦產(chǎn)資源非常豐富，且開發(fā)利用程度較高，礦業(yè)經(jīng)濟相對發(fā)達，近年來，我國大力促進中部地區(qū)崛起，中部六省積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，全面優(yōu)化礦業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升礦業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度，通過大力推進礦產(chǎn)資源集約高效開發(fā)利用，不斷提高礦產(chǎn)資源精深加工水平和礦產(chǎn)資源綜合利用效率，推動礦山企業(yè)走綠色發(fā)展之路。

1.3 各行業(yè)試點單位通過情況

國家級綠色礦山試點單位按行業(yè)進行統(tǒng)計，油氣、化工、有色和黃金行業(yè)試點單位通過遴選的比例較高，煤炭、非金屬及其他行業(yè)的通過率較低，分別為50.68%、48.68%(表2)。

在我國城鎮(zhèn)化持續(xù)進程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到大力推進，以建筑原材料為主的非金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)利用程度不斷提高，同時也暴露出很多問題，如產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻低、開發(fā)利用方式粗放、產(chǎn)業(yè)集中度低、生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小產(chǎn)品單一、產(chǎn)品附加值低、資源浪費與污染嚴(yán)重等問題。近年來，隨著生態(tài)環(huán)境保護要求的日益嚴(yán)格、中國經(jīng)濟增長速度放緩和非金屬礦產(chǎn)資源需求結(jié)構(gòu)的變化，各地不斷加強對非金屬礦山特別是露天非金屬礦山的管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，強力規(guī)范整頓關(guān)閉已有部分非金屬礦山，加快非金屬礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高礦山規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化開采水平。

十八大以來，我國煤炭行業(yè)開始供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力推進煤炭企業(yè)兼并重組轉(zhuǎn)型升級，加快淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉退出大型煤炭基地外煤礦。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，煤炭礦山數(shù)量由2015年底的1.08萬個減少到2019年底的5 300個，有效促進了煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，規(guī)?；爱a(chǎn)業(yè)集中度都大幅提高。部分煤炭礦山試點單位在此過程中被整合關(guān)停。

1.4 不同規(guī)模試點單位通過情況

國家級綠色礦山試點單位中，大型礦山通過遴選比例最高，為67%；中型礦山、小型礦山分別為50.6%、60.0%。

表2 各行業(yè)試點單位通過情況Table 2 Passage of pilot units in various industries

表3 不同規(guī)模試點單位通過情況Table 3 Passage of pilot units of different scales

綠色礦山建設(shè)涉及礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新和數(shù)字化礦山、企業(yè)管理和企業(yè)形象等多個方面。小型礦山的礦區(qū)范圍小、生產(chǎn)規(guī)模小、員工人數(shù)少、產(chǎn)業(yè)鏈短、多以初級礦產(chǎn)品為終端產(chǎn)品，在開展綠色礦山建設(shè)時，重點考慮的多是對固體廢物合理處置，廢水、廢氣、廢渣達標(biāo)排放，噪聲和粉塵有效處理等環(huán)境保護方面；中型礦山具備一定的生產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)管理也相對規(guī)范，其開展綠色礦山建設(shè)時，主要側(cè)重在礦區(qū)環(huán)境、資源開采方式、節(jié)能減排、企業(yè)管理等方面。大型礦山開展綠色礦山建設(shè)，更注重將綠色發(fā)展理念貫穿開發(fā)利用全過程，謀求經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

國家級綠色礦山試點單位中，小型礦山試點單位所占比例不足10%，通過遴選的數(shù)量也較少，主要原因是：小型礦山受制于生產(chǎn)規(guī)?；虻V山企業(yè)管理者的積極性主動性不足，相對較難達到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)要求。中型礦山試點單位在參與全國綠色礦山名錄的遴選時，遴選依據(jù)主要是2018年自然資源部發(fā)布的金屬、煤炭、非金屬等9項綠色礦山建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，相比2010年原國土資源部關(guān)于國家級綠色礦山試點單位基本條件的要求更加細化，且有更加完善的評價指標(biāo)體系，存在短板的中型礦山在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求的前提下，較難通過遴選。

2 試點單位的成效與作用

2.1 樹立了大批先進典型模式

國家級綠色礦山試點單位確定后，經(jīng)各級管理部門大膽創(chuàng)新、規(guī)范管理，試點單位科學(xué)運營、積極建設(shè)，在資源綜合利用效率提高、礦山運營模式創(chuàng)新、現(xiàn)代化礦山建設(shè)、礦地和諧等方面形成了一批綠色發(fā)展典型模式，樹立了礦山企業(yè)良好形象，發(fā)揮了良好示范引領(lǐng)作用。如，山東能源新汶礦業(yè)集團有限責(zé)任公司積極探索研發(fā)應(yīng)用“以矸換煤”技術(shù)裝備，推進煤炭綠色開采，實現(xiàn)矸石不升井、矸石山搬下井，大幅提高煤炭開采回采率，減少地面塌陷，同時盤活億噸級“三下”壓煤資源；包頭鋼鐵(集團)有限責(zé)任公司白云鄂博鐵礦創(chuàng)新采選技術(shù)，最大限度實現(xiàn)共生的戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)鈮、鈧等元素的綜合利用，打造了全新資源產(chǎn)業(yè)鏈，同時為國家提供大量戰(zhàn)略資源；銅陵有色金屬集團股份有限公司冬瓜山銅礦創(chuàng)新礦山管理模式，實現(xiàn)千米深井開采及伴生硫、鐵資源高效回收利用，顯著增強礦產(chǎn)開發(fā)綜合經(jīng)濟效益；湖州新開元碎石有限公司形成“環(huán)?；_采、清潔化加工、無塵化運輸”的綠色生產(chǎn)模式[1]；撫順罕王傲牛礦業(yè)股份有限公司(鐵礦)通過數(shù)字化礦山建設(shè)，實現(xiàn)生產(chǎn)流程自動化、成本控制實時化的精細化管理，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，在礦產(chǎn)品價格走低的情況下，仍能保持一定的利潤；中國鋁業(yè)股份有限公司廣西分公司平果鋁土礦率先進行礦業(yè)用地改革試點，實行邊開礦邊復(fù)墾，及時還地于民，實現(xiàn)“采礦無痕、綠色礦山、協(xié)調(diào)發(fā)展”的良性循環(huán)[2]等。

2.2 探索了礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級新路徑

試點建設(shè)工作推進以來，試點單位在做好綠色開采、綜合利用、節(jié)能減排、礦地和諧等工作的同時，還著力延長產(chǎn)業(yè)鏈和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立了煤基產(chǎn)業(yè)、多金屬資源利用、磷化工產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。各地因地制宜，將資源高效利用、環(huán)境保護、節(jié)能減排、礦地和諧等作為重要任務(wù)，積極探索推進綠色礦山建設(shè)，推動礦業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級[3]。作為“兩山”理論發(fā)源地的浙江省，率先制定綠色礦山創(chuàng)建指南和管理辦法，明確采礦權(quán)人必須建設(shè)綠色礦山，做到應(yīng)建必建，創(chuàng)新綠色礦山建設(shè)激勵支持政策，提高礦山企業(yè)積極性主動性，全域推進綠色礦山建設(shè)[4]。福建、江西等省將綠色礦山作為建設(shè)生態(tài)省的重點任務(wù)。很多市縣也采取各種措施推進綠色礦山建設(shè)，如浙江湖州發(fā)布了我國首個地方綠色礦山建設(shè)規(guī)范；河北邯鄲專門制定了《邯鄲市綠色礦山建設(shè)總體規(guī)劃》，安徽銅陵出臺了《開展創(chuàng)建綠色礦山的實施意見》《綠色礦山創(chuàng)建工作實施方案》，積極探索礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展之路。

2.3 為全國綠色礦山名錄形成奠定了重要基礎(chǔ)

2010年原國土資源部在部署開展試點示范工作時提出的9項國家級綠色礦山基本條件，為2017年提出7個行業(yè)綠色礦山建設(shè)要求和2018年研制發(fā)布9個綠色礦山建設(shè)行業(yè)規(guī)范，提供了重要的管理理論基礎(chǔ)；試點工作及經(jīng)驗的推進與推廣，引起社會各界廣泛關(guān)注，綠色礦山建設(shè)隨后被作為重點任務(wù)寫入《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等重要文件，綠色礦山建設(shè)逐漸成為礦業(yè)領(lǐng)域落實生態(tài)文明建設(shè)要求的重要手段[5]。試點工作為礦山企業(yè)集團提供了豐富的、可借鑒典型經(jīng)驗，中國石油天然氣集團有限公司在總結(jié)所屬試點單位綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究制定了《油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建驗收標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建驗收量化評分表》，積極推進綠色礦山創(chuàng)建工作；山東黃金集團有限公司以所屬試點單位為樣板和標(biāo)桿，率先在行業(yè)內(nèi)提出“生態(tài)礦業(yè)”理念，研制《山東黃金集團有限公司企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》，全力推進所屬礦山開展綠色礦山建設(shè)。 同時，通過遴選的398家原試點單位，占納入名錄現(xiàn)有綠色礦山總數(shù)的41.8%，一定程度上充實了全國綠色礦山名錄。

試點單位建設(shè)雖然取得了一定的積極成效與作用，但同時也存在占全國礦山總數(shù)比例很小、帶動效應(yīng)及帶動范圍有限、配套激勵支持政策措施不足、通過遴選比例偏低等問題。

3 進一步推進綠色礦山建設(shè)的建議

3.1 不同類型礦山企業(yè)創(chuàng)建綠色礦山時工作要有所側(cè)重

礦山企業(yè)在對照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展建設(shè)時，要以依法辦礦為首要前提，依法依規(guī)生產(chǎn)運營，積極主動履行采礦權(quán)人義務(wù)，避免行政處罰，最大程度減少事故的發(fā)生。大型礦山可在企業(yè)內(nèi)部積極宣傳綠色發(fā)展理念，鼓勵支持員工開展工藝技術(shù)創(chuàng)新，切實提高企業(yè)綠色發(fā)展質(zhì)量和勞動生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本；中型礦山可對照所屬行業(yè)綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)要求，定期開展自評估，及時發(fā)現(xiàn)不足并制定改進計劃；小型及以下礦山，特別是非金屬礦山，可進一步提高綠色發(fā)展認(rèn)知水平，本著踐行綠色發(fā)展理念，推進生態(tài)文明建設(shè)的原則，為切實減少關(guān)閉后的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理成本、規(guī)避潛在的生態(tài)環(huán)境污染破壞法律法規(guī)成本，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)要求逐步有序開展建設(shè)工作；西部地區(qū)礦山企業(yè)，應(yīng)更加嚴(yán)格按照國家生態(tài)文明建設(shè)要求和地方綠色發(fā)展有關(guān)規(guī)定，制定礦山企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極開展科技創(chuàng)新，重視綠色礦山建設(shè)，避免被政策性整頓關(guān)停。此外，未通過遴選的原試點單位，可結(jié)合未通過遴選的原因，繼續(xù)創(chuàng)建，在滿足標(biāo)準(zhǔn)要求時申請納入全國綠色礦山名錄。

3.2 已納入名錄綠色礦山要持續(xù)推進綠色發(fā)展避免被除名

全國綠色礦山名錄中現(xiàn)有的953家綠色礦山，需要繼續(xù)規(guī)范企業(yè)管理，加強科技創(chuàng)新或引進先進適用技術(shù)裝備，提高資源綜合利用效率，逐漸降低生產(chǎn)運營成本，適當(dāng)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，同時，加強礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)勘查，加強深部與外圍找礦，擴大礦山后備儲量，避免因礦業(yè)不景氣或資源枯竭等原因而關(guān)停礦山。作為全國綠色礦山要以身作則，繼續(xù)嚴(yán)格依法辦礦，健全完善企業(yè)管理制度，及時履行采礦權(quán)人義務(wù)和企業(yè)社會責(zé)任，杜絕濫用全國綠色礦山稱號，塑造并維護礦山企業(yè)形象，定期對照標(biāo)準(zhǔn)要求開展自查，發(fā)現(xiàn)問題及時改進，主動接受自然資源主管部門抽查和社會各界的監(jiān)督，在發(fā)生重大事項時，及時向主管部門報告，避免在全國綠色礦山名錄動態(tài)管理過程中被淘汰。

3.3 管理部門對納入名錄的綠色礦山要加強激勵支持與監(jiān)督管理

建議各地自然資源主管部門及時總結(jié)綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗和典型做法，借助新媒體資源，加大宣傳力度，使社會各界了解、認(rèn)識、認(rèn)同綠色礦山，向社會彰

顯礦山企業(yè)正面形象，切實發(fā)揮現(xiàn)有綠色礦山的示范效應(yīng)，帶動更多礦山企業(yè)綠色發(fā)展，推動區(qū)域綠色發(fā)展。解決政策落地“最后一公里”問題，繼續(xù)創(chuàng)新激勵支持政策，如優(yōu)先滿足綠色礦山礦業(yè)發(fā)展用地需求；協(xié)調(diào)相關(guān)部門，在信貸融資等方面給予綠色礦山企業(yè)政策傾斜，在政策性臨時停產(chǎn)、限產(chǎn)時，適當(dāng)減少綠色礦山停產(chǎn)限產(chǎn)天數(shù)；建議有關(guān)部門在開展環(huán)保督察、安全生產(chǎn)巡查、礦山衛(wèi)片執(zhí)法等監(jiān)管工作時，不將綠色礦山作為重點檢查對象或免于檢查綠色礦山；鼓勵用礦單位優(yōu)先采購綠色礦山礦產(chǎn)品等。嚴(yán)格按照“雙隨機、一公開”原則開展抽查，并借助社會監(jiān)督力量，加大監(jiān)管力度，不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的及時報自然資源部除名，實現(xiàn)全國綠色礦山名錄的動態(tài)管理[6]。