基層信訪治理的“內卷化”困局及其應對

馬瑞珍

摘 要：當前基層信訪治理正呈現出“內卷化”困境，主要是由于信訪協同機制失靈、信訪個人訴訪不分、信訪治理手段軟弱無力、信訪制度終而不結等因素。因此，要進一步松動基層信訪部門的“屬地責任”和完善“信訪過濾”機制、“訴訪分流”機制、信訪的“終結機制”。

關鍵詞：信訪治理;內卷化;應對

一、研究緣起

90年代以來，隨著經濟社會改革的不斷深化，社會矛盾日益凸顯，導致信訪事件激增，信訪形式、種類也逐漸呈現出多樣化、復雜化等特點。多年來，中央政府與地方政府高度重視信訪問題，采取了一系列的手段和措施，信訪總量不斷攀升的勢頭得到遏制，但是，信訪的困局現狀卻并未得到根本性緩解，信訪問題正日益成為基層政府的的痛點和難點問題，特別在基層地區正陷入一種“越維穩越不穩”的信訪治理內卷化怪圈。

二、信訪治理的“內卷化”困境

“內卷化”，亦稱“過密化”，是指社會中某種運行模式達到一定形態以后，受內外部的限制條件，既沒有辦法穩定下來，也不能轉化為一種新的形態，只能不斷采取精細化、復雜化的組織結構或運行程序來應對的某種困境。20世紀50—60年代，美國著名學者格爾茨在研究爪哇水稻農業時提出“農業內卷化”概念，用以描述工業時代爪哇農業生產長期以來勞動生產率都未曾提高，只是不斷地重復簡單再生產，這種農業模式使得其農業發展難以實現向外向型農業模式的轉變。格爾茨關于“內卷化”的論述在人類學界和社會學界廣泛傳播，20世紀80年代，黃宗智、杜贊奇等學者將“內卷化”理論運用于中國鄉村社會和政權建設研究之中，引起較為廣泛和深遠的影響，“內卷化”一詞逐步成為描述社會文化發展遲緩現象的專用概念。信訪治理的內卷化困境主要是指隨著經濟社會的變革發展，信訪的人數和群體日益增多，信訪機構的數量和人員也隨之增加，信訪治理術也在不斷精細化，但是這并未帶來治理效率的顯著提升，反而在一定程度上出現“越維穩越不穩”的異常現象，呈現出較為明顯的“內卷化”特點。

信訪作為一種獨具中國特色的政治參與制度，其最初的設計初衷是突破官僚制的層級性與信息的不對稱性，使中央能夠及時獲得基層治理的信息，從而實現對地方黨委政府和黨員干部個人的有效管控。同時，信訪制度也是中國共產黨群眾路線的一種體現，各級黨委政府通過信訪這一渠道密切聯系群眾，傾聽群眾的呼聲，了解民情民意，解決群眾身邊的官僚主義、違法亂紀和貪污腐敗等迫切需要解決的問題，從而穩固國家政權。信訪制度在運行過程中也確實起到了促進公民政治參與、懲治基層貪腐和維護社會正義的作用。但是隨著經濟社會變遷帶來的各種矛盾沖突的不斷凸顯，現有的制度體系已經難以承受信訪之重。特別是在基層地區，傳統社會鄉紳體制的消解，而國家試圖建立的司法體制，由于是“舶來品”，以及成本較高、程序較繁等因素，基層群眾紛紛采用更廉價更直接的維權方式——信訪，這導致近年來基層信訪事件和數量成爆發式增長，上訪形式也愈加激烈，越級上訪、鬧訪、纏訪、無理上訪等日漸頻繁，社會穩定形勢不容樂觀。針對基層信訪態勢，中央政府也高度重視，在2005年出臺了《信訪條例》，對群眾來訪、政府接訪和處理信訪等作了一系列的規范，然而這并未在根本上解決當前信訪困境。在信訪“洪峰”的肆掠下，基層地區的信訪治理逐漸呈現出“內卷化”現狀：

（一）擴編擴權與信訪洪峰的落反差。近年來，信訪機構在制度輸入、經費保障和人力配置等方面，均獲得了各級黨委政府的大力支持，并且信訪機構的職能權限也在不斷增加，信訪機構由轉辦機構升級為直接查辦、督辦信訪案件，信訪擴權態勢明顯。在“大信訪”的語境下，信訪工作幾乎延伸到了所有的基層組織機構，在某些重要節點，甚至整個基層政府工作人員都會被動員起來參與信訪工作。然而，這并未顯著提升信訪案件辦理的效率，信訪案件的數量仍居高不下，目前全國的信訪總量尚無確切數據，一般認為每年不低于一千萬人（件）次。即使信訪機構一再擴編擴權，也未曾有效減少信訪數量，隨著國家維穩力度的持續加大，信訪治理陷入“洪峰”-“膨脹”-洪峰”的惡性循環。

（二）資源投入與治理效果的落差。信訪考核作為“一票否決項”，基層政府都高度重視，不斷投入各種資源以提升信訪治理的效率。雖然，這種外部資源輸入能夠在一定程度和范圍內提升治理能力，但是，大部分資源都未能實現有效整合，仍然沿用以往的老舊觀念，導致資源配置運行效率低下，從而影響到資源輸入的整體效果。基層信訪治理實質是一種簡約治理，要在較短的時間內集中處理大量的利益訴求，往往忽略了訴求所依據的大量事實和細節，試圖構建一種快捷的“結果正義”，然而，這種結果大多時候并不為群眾所接受，只好采用“利誘”的方式，即通過“花錢買穩定”方式讓訪民罷訴息訪。然而在資源不斷投入，信訪機構實力不斷強化的當下，基層信訪治理仍主要采用“利誘”的方式“擺平”大部分信訪人員，這給部分尋求積極利益的信訪人員“可乘之機”，導致維穩經費激增，基層政府不堪重負，陷入一種“以錢了難，越了越難”的困境。

（三）分級負責與屬地管理的偏差。信訪機制主要是采取分級負責與屬地管理相結合的治理原則，這本是明晰信訪治理的責任和權限，但在實踐中卻異化為上級信訪部門將信訪壓力轉移給基層政府的手段。“分級負責”要求不同層級的信訪機構分別承擔著不同范圍和不同級別的職權，各級信訪部門應當在本級別職權范圍內妥善處理信訪事宜。然而上級信訪機構在接到信訪時，往往直接按照“屬地管理”原則轉移到基層信訪部門，要求在規定時間內完結信訪，并納入年終考核。這造成多種不良后果：一是上級信訪部門有逐漸異化為“信訪信息傳達部門”的傾向，這導致大量的信訪案件涌向基層，使得基層成為矛盾的“聚焦點”。與此同時，由于基層信訪工作人手有限，不足以在短時間內完成信訪事宜，在規定期限內和考核壓力下，不少基層地區采取“和稀泥”方法或“應付式”手段暫時處理好信訪案件，然而隨著時間的發酵，原本的簡單的信訪案件可能逐漸復雜化和疑難化。

（四）責任無限與手段有限的抵牾。根據《信訪條例》和《考核評價辦法》，基層信訪部門的職責主要體現在信訪案件的接待、辦理與非正常上訪的管控等。與其他日常工作不同的是，信訪工作屬于“一票否決項”，基層信訪部門如果不能解決好轄區內的信訪案件，年終考核時上級將會全盤否定其他工作成果，這意味著基層信訪機構以有限的權力承擔無限的政治責任。然而在這壓力體制下，基層信訪機構和人員卻面臨著治理手段極其有限的“尷尬局面”。在處理信訪案件時，基層工作人員一般采取調解、勸說等常規手段。非正常手段的頻繁使用，也從側面說明了正常手段的有限和無效。

（五）壓力型體制與謀利型上訪的擴展。基層信訪治理是鑲嵌在壓力體制之內，中央為維護基層社會穩定，將基層信訪納入年度考核指標，從中央向地方層層下派信訪維穩任務。為了督促基層政府維護社會穩定，切實減少信訪壓力，各級政府在信訪問題上都采取較為嚴格的責任追究制度，層層量化考核指標，對“表現不佳”的信訪部門，不僅直接影響其政績考核，甚至還可能會被上級政府“約談”，在從政生涯中留下“污點”，這給基層信訪干部帶來巨大的心理壓力和不良的政治影響。但是這種壓力體制往往會被部分上訪戶所利用，演化為對抗基層信訪機構的武器，以頻繁越級上訪迫使基層政府在其他方面作出“利益讓步”，實現不當得利，這給其他正常上訪戶帶來負面影響，從而陷入謀利型上訪的惡性循環。

三、信訪“內卷化”困境原因探析

當前，信訪制度正逐步異化為國家剛性體制下的維穩工具，并在集權制度與壓力型體制下，基層信訪治理越來越偏離制度設計的初衷，呈現出一種“非制度化、非程式化、非規則化”等特征，對基層信訪的治理產生了極為不利的影響，主要有以下幾方面原因：

（一）信訪體制：協同失靈。信訪治理是一個宏觀而系統的工程，牽涉部門繁多，不僅有各級信訪部門，還有政府職能門和鄉鎮基層政府，一般來說，信訪案件的完結需要各級政府和相關部門的共同努力。然而在實際的治理過程中，信訪治理的協同機制“失靈”，往往呈現出的是基層信訪機構的“單打獨斗”。

（二）信訪個人：訴訪不分、濫用弱者武器。在基層信訪案件中，民事糾紛占相當大部分，民事糾紛的解決方式有調解、仲裁、訴訟等，信訪其實并不包括在內。然而在現實中，大多數群眾遇到糾紛時都會選擇運用信訪的方式去解決問題，“信訪不信法”成為基層一種較為普遍的現象。一方面，受傳統文化影響，群眾對官員一般都抱有敬重之情，寄望于出現“青天”幫助“完美”解決糾紛問題，從老百姓對基層官員的稱呼——“父母官”就能體現出一種樸素的清官情懷;另一方面，這也側面體現了基層地區法治建設的滯后，現有的司法糾紛解決機制調解能力不足，以及群眾印象中“司法腐敗、冤假錯案”等，導致大量矛盾糾紛難轉移到信訪途徑。并且，信訪方式是完全不同于通過司法途徑的，司法途徑強調的是一種規范性即對于不同的主體的普遍適用以及后果的可預期性。而信訪方式則更多地體現的是處理糾紛結果的差異性與特別性。正是這種處理結果的差異性激發了基層群眾的上訪熱情，這形成了一種“破窗效應”：“只要有人開始破壞窗戶，之后就會有很多人也破壞這扇已被破壞的窗子”。久而久之，基層群眾形成一種固定思維方式也就是通過信訪的方式處理糾紛會有意外的收獲。在“信訪不信法”式思維影響之下，更多的上訪者選擇將事情鬧大，期望獲得更高級別領導的關注或是通過社會輿論壓力獲得糾紛的高效和高質量解決。

（三）信訪治理手段：軟弱無力。當前，基層信訪的“內卷化”困境不僅體現在群眾正當利益訴求難以通過信訪實現方面，還體現所造成的社會不穩定方面，并且后者比前者所帶來的影響更加惡劣。然而對于一些“鬧訪”、“纏訪”和“謀利上訪者來說，這種依靠個人權威的治理方法難以奏效，為了緩解上級考核壓力以及維護地區穩定剛需，大部分基層政府都會采取“花錢買穩定”的方法。但是，對于一些謀利型上訪者而言，金錢只能滿足一時之需，隨著時間的發展可能會為獲取更多的金錢，采取更激進的行為。

（四）信訪制度：終而不結。當前基層群眾大部分的信訪訴求是合理的，然而仍然存在一定比例的無理信訪。雖然其比例不高，但是其負面影響卻波及深廣，并且往往使基層信訪部門處于兩難之中：一方面，強硬的態度可能會引發不穩定事件;另一方面，妥協可能會出現導致其他信訪群眾的效仿，將加大管控難度。而基層信訪機構采取所謂的“綜合處理”模式，由領導包案，情理法多管齊下，這一應對方法，雖可暫時抑訪，但遇到那種要求過高或是謀利型的上訪戶，則收效甚微;即使簽訂息訪協議書，也會經常出現不遵守協議重新上訪的現象。這一治理困境折射出的是，當前信訪終結機制的無力。究其原因，主要是信訪機制自身運作邏輯所致，正如于建嶸所言：信訪制度本質是收集和傳達老百姓民意的一種制度設計，但現在卻成了老百姓最后一種救濟方式，而且被視為優于其他行政救濟甚至國家司法救濟的最后一根救命稻草。也就是說，信訪機制是一種收集信息的渠道或是一種救濟方式，它不具有強制性和約束力，在糾紛矛盾真正化解前，即使案件終結也是一種形式或是程序的“終結”。當信訪人不滿意信訪回復時，信訪案件就不能真正終結。

四、信訪治理“內卷化”困境的應對之策探索

在一個利益分化和利益主體多元化的社會中，一個良好的制度并不是表現為沒有矛盾和沖突，而在于它能夠容納矛盾和沖突并具有解決糾紛的能力，信訪制度亦如此。當前的信訪制度在某些領域已經難以為繼，應當依據現實生活的需要與法治化的價值進行適度的改革。

首先，建立“信訪過濾”機制。當前信訪制度的“洪峰”問題，主要是信訪部門的“門檻”較低所致，無論是合理信訪或是不合理信訪，信訪部門都要接訪，并要在規定時間內完結信訪案件，這無疑加大了信訪渠道的承受壓力。在基層信訪部門人手有限的現實條件下，面對大量的信訪案件，信訪工作人員只能“疲于應付”。最后，完善信訪的“終結機制”。信訪程序終而不結是目前基層信訪治理中的一大難題，也是出現信訪洪峰的重要原因之一。信訪終結機制的完善，可引入司法確認機制，即基層信訪部門和司法部門聯合，對信訪案件的處理結果進行法律確認，如若信訪人不認同經過司法確認的信訪調解結果，可向法院提起訴訟，但是不再就同一信訪人的同一信訪事項啟動信訪審查程序。

五、小結

基層信訪治理“內卷化”困境是有多方面因素的積累所造成的，現階段亟須要進一步松動基層信訪部門的“屬地責任”和完善“信訪過濾”機制、“訴訪分流”機制、信訪的“終結機制”，爭取早日走出“內卷化”困局。