農村土地經營權信托法律問題研究

摘 要：中央提出的農地“三權分置”理論在客觀上促進了農村土地經營權信托的發展，新《農村土地承包法》的出臺為我國農村土地經營權信托的進一步發展提供了法律的保障。在農村土地經營權信托快速發展的過程中出現了土地經營權性質不明確、土地經營權信托登記制度缺失等立法方面的問題，以及政府過度干預，農用土地沒有正確合理使用，缺乏有效的監管制度的問題，針對這些問題，要完善相關立法，轉變政府在土地經營權信托中的作用，規范托受托人正確合理使用農用土地，建立有效的土地經營權信托監管制度，推動農村土地經營權信托長遠發展。

關鍵詞：農村土地經營權;三權分置;土地經營權信托

一、問題的提出

中央提出的“三權分置”理論的提出，推動了農村土地的流轉。自中央首次提出“三權分置”理論以來，中央又出臺政策文件又進一步明確所有權、承包權、經營權三權分置這一理論。2018年12月29日，全國人大常委會又通過了修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》（簡稱《農村土地承包法》），修改后的《農村土地承包法》對土地經營權也進行了規定。

在農村土地流轉的實踐中，土地信托是農村土地流轉的主要形式。當前，我國出現了“益陽模式”、“宿州模式”、“紹興模式”等不同的土地信托模式，這些土地信托的實踐模式推動了我國農村土地經營權信托的發展。但是，在這些土地信托的實踐中也出現一些相關法律不完善，政府過度干預土地信托，缺乏有效的監管制度等問題，如何解決好這些問題，值得進行探討。本文以湖南益陽市的“益陽模式”的土地經營權信托實踐為例，探索我國農村土地經營權信托的發展進程。通過查閱文獻和對湖南益陽市土地信托的實地調研，分析當前“益陽模式”農村土地經營權信托在發展的過程中存在的問題，根據土地信托實踐中出現的問題，提出一些建議對策。

二、農村土地經營權信托存在的法律問題

（一）相關立法不完善

當前我國有關土地的立法主要有《農村土地承包法》、《土地管理法》、《信托法》等法律法規。從湖南省益陽市的“益陽模式”土地信托實踐模式來看，有關土地信托的立法還有一些不完善的地方影響著農村土地信托的發展。首先，農村土地經營權的法律性質不明確。新《農村土地承包法》對土地經營權的法律性質沒有進行明確的規定，理論界對其也沒有統一的結論。有的學者認為土地經營權是屬于物權性質，有的學者認為土地經營權屬于債權性質，對此認識不一。其次，有關土地信托登記的規定缺失。《信托法》對于農村土地經營權的信托登記并沒有相關的規定，缺乏有效的農地信托登記不利于保護第三人的利益，不利于維護交易的安全。最后，對土地信托的受托人的權利和義務沒有明確的規定。《信托法》規定受托人享有報酬請求權、補償請求權等，對受托人的義務也只是作了概括性的規定。

（二）政府干預過度

湖南“益陽模式”的土地信托實踐中，政府扮演著很大的角色，在益陽市草尾鎮，由政府出資設立信托公司，同時有政府的工作人員擔任信托公司的職務，進行公司的業務工作。由政府設立信托公司與農戶進行土地信托使得有的農戶基于對政府的信任而將土地委托給信托公司管理，降低了土地信托的交易成本，推動土地信托的進行。但是政府出資設立信托公司也存在著一些問題，一方面，政府出資設立的信托公司的法人資格存在疑問。益陽市草尾鎮全資設立的信托公司不符合《信托公司管理辦法》規定設立信托公司的條件，同時該信托公司主要為政府與農戶進行信托服務，因此該信托公司在一定程度上是政府的服務機構[1]。另一方面，當地政府可能會為了財政收入的增加或者業績的考核可能會強制與農戶進行土地信托，與農戶發生矛盾，忽視農戶的利益需求以及知情權等相關的合法權益，農戶很難維護自己的合法權益。[2]因此，政府過度干預農村土地信托會阻礙農村土地信托的發展，損害農戶的合法權益。

（三）農用土地不能合理正確使用

根據《農村土地承包法》規定，承包的土地不得改變土地的性質及用途。在土地信托實踐中，由于農業種植是一種成本投入高，收益較低的產業，土地信托公司或者農用土地的實際經營者為取得利益最大化而在農用土地上建設生態園或觀光園等非農業性質的產業。除此之外，有的信托公司或實際土地的經營者會在土地上建設樓房或建設娛樂設施，這都嚴重改變了農用土地的用途，同時，這也在一定程度上損害了農戶的權益，因為在農用土地建設建筑改變了土地的用途，使其變為建設用地，減少了農戶擁有土地的數量。

（四）農村土地經營權信托缺乏有效監管

農村土地信托長遠的發展離不開良好的有效的監管體系。缺乏有效的監管導致土地信托的風險增加，阻礙了土地信托的發展。當前，在湖南“益陽模式”中，政府設立信托公司與農戶進行土地信托交易，在這種情況下，政府作為監管者監督自己的信托行為，就會出現形式上的監管，而沒有實質的監管。另外。作為信托行業協會有著對信托公司信托行為監管的義務，但是對于信托的規定大多是內部的抽象規定，不能真正起到監管的作用。[3]由于對土地信托缺乏有效的監管，就容易使得信托公司出現強制與農戶信托損害農戶權益、虛假信托騙取國家補貼等行為。

三、農村土地經營權信托的完善路徑

（一）完善相關立法

完善的立法是保障農村土地信托長遠發展的根本要求。完善相關的立法，一是要明確土地經營權的法律性質。根據土地經營權取得途徑的不同，建議將承包人的土地經營權確定為用益物權，第三人依法通過流轉取得他人的土地經營權確定為債權。[4]將承包人的土地經營權確定為用益物權是因為土地經營權來源于土地承包經營權，土地承包經營權在法律上定性為物權，土地經營權作為土地承包經營權的派生權利應屬于用益物權;將第三人取得的土地經營權確定為債權是因為，第三人通過流轉取得的土地經營權在本質上是第三人取得的該土地的承租權，所以應將第三人取得的土地經營權確定為債權。二是建立土地信托登記制度。通過修改《信托法》增加土地信托登記制度的規定，建議采用登記生效主義。[5]建立土地信托登記制度，實行登記生效主義不僅有利于保護第三人的知情權，降低土地信托的風險，也有利于減少信托公司濫用信托權利進行假信托，損害農戶的權益的行為。三是明確規定土地受托人的權利和義務。對于受托人的權利，除了法律規定其享有的權利外，受托人是否有將土地經營權抵押融資的權利，筆者認為，基于農業投入高，收益見效慢，受托人出現融資困難的情況，土地的受托人可以享有土地經營權抵押融資的權利，但設立抵押時受托人只能將合同約定期限內土地經營權進行抵押，超過合同約定享有土地經營權的抵押無效，抵押權人不能取得超過期限的土地經營權的抵押權。對于受托人的義務，《信托法》應對土地信托的受托人的義務進行特別的規定，土地信托的受托人除了要履行忠實勤勉義務，還要對受托人的分別管理義務要進行調整，具體如下：對于受托人自己的財產與信托財產，應分別管理。對于受托人受托經營不同農戶的土地時，可以統一集中管理，以實現效益最大化，同時，《信托法》還要對土地信托的受托人的管理義務進行細化，以便對受托人能更有效監督。[6]

（二）轉變政府在土地經營權信托中作用

轉變在土地經營權信托中作用，一是在政府主導的土地信托模式中，上級政府應明確規定不得將土地信托的流轉作為下級政府業業績的考核，應逐漸減少政府作為信托當事人直接參與土地信托，政府設立的信托公司可以應農戶和市場的需求逐漸轉變為土地信托中介機構，為農戶和信托公司提供市場信息。二是政府可扮演促進土地信托的角色，在土地信托的初級階段，對土地信托進行必要的扶持，為農戶宣傳、講解土地信托的好處，同時，對信托公司給予一定的財政支持和優惠政策，激發信托公司參與土地信托的積極性，更好的推動土地信托的發展。[7]

（三）規范受托人正確合理使用農用土地

在農村土地信托的實踐中，土地信托受托人改變土地用途是比較常見的現象，其原因主要是為了增加農產品的附加值，提高農產品的收益。規范土地信托人正確合理使用農用土地，一方面，增加對土地信托公司的財政補貼和優惠政策的支持，通過減少稅收，降低銀行貸款利率等方式減少信托公司投入成本，同時可以規定信托公司可以在不改變農用土地用途的情況下，發展經濟效益較高的產業。另一方面，政府要嚴格改變農用土地用途的審批程序，上級政府要加強對下級政府的監管，防止下級政府為了業績而放松審批程序，同時，對于擅自改變農用土地用途的土地經營者，要加大懲罰力度，規范受托人正確合理使用農用土地。

（四）建立有效的土地經營權信托監督制度

加強對農村土地經營權信托的監管，首先，設立專門的土地信托監管機構。這不僅可以避免政府濫用權力過度干預土地信托，還可以防止各個監管部門的相互推卸監管責任，出現監管混亂的情形。其次，加強信托行業協會的監管。制定行業協會準則，規范信托公司的行為，推動土地信托的有效進行。[8]最后，設立土地信托監察人制度。《信托法》中規定，公益信托應設立監察人制度。由于土地信托中，農戶處于弱勢的一方，所以為更有效對土地信托的監管，保護農戶的權益，可以引用公益信托中信托監察人的規定，在土地信托中設立土地信托監察人制度。[9]

參考文獻

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[2]王鵬鵬.“三權分置”下農地信托的反思與發展[J].農村經濟，2018（12）：12-17.

[3]龔鵬程 郭晨宇.“三權分置”下土地經營權信托法律問題研究[J].湖北農業科學，2019（08）：150-154.

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[8]尹曉波 朱永倩.“三權分置”背景下土地經營權信托法律問題研究[J].銅陵學院學報，2019（01）：69-73.

[9]林少偉.我國農村土地信托之困境檢視與出路探索[J].中國不動產法研究，2019（02）.

*項目基金：2020年吉首大學研究生科研創新項目《農村土地經營權信托法律問題研究——以湖南“益陽模式”為例》階段性成果。吉首大學研究生科研創新項目資助（編號：JGY202019）

作者簡介：趙孝賢，吉首大學法學與公共管理學院碩士研究生。