小農戶與現代農業發展有機銜接的機制研究

徐 沈，陳定洋

(中共安徽省委黨校(安徽行政學院) a.經濟學教研部; b.工商管理教研部， 安徽 合肥 230022)

黨的十九大提出要堅持農業農村優先發展和實現小農戶與現代農業發展有機銜接。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》指出，當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式，明確強調要把小農戶引入現代農業發展軌道。一直以來，我國傳統農業生產以小農戶經營為主，小農戶是我國主要的農村市場主體。據農業農村部統計，截至2016年底，全國經營規模在50畝以下的農戶有近2.6億戶，占總數的97%左右。照此估算，預計到2020年，經營規模在50畝以下的農戶數量在全國仍將有2億多戶。一方面，小農戶占了農戶總數的絕大比重，且主要以傳統農業生產方式為主，依靠自身發展現代農業的先天條件不足；另一方面，推動現代農業發展要求小農戶能夠有效對接社會化大生產、大市場、大物流，而就目前的條件來看，小農戶如果沒有一定規模以上經營主體的帶動，僅依靠自身很難實現有效對接。為此，必須要重點解決小農戶與現代農業發展的有機銜接問題。有機銜接的關鍵在“有機”，重點在“銜接”，難點是小農戶的轉型發展，目標是基本實現農業現代化。本文將結合國內外小農戶發展的經濟理論與現代農業發展的相關理論，在已有研究的基礎上，闡述我國小農戶與現代農業發展有機銜接的內在機理；重點探討有機銜接的機制，包括小農戶與新型農業經營主體的銜接問題；新型農業經營主體與現代農業之間的銜接問題；并通過案例分析問題產生的主要原因，最后結合原因提出相應的對策。

一、小農戶和現代農業發展有機銜接的重要意義

中國經濟發展進入了新時代，因此促進小農戶與現代農業發展的有機銜接具有深刻的理論價值和時代價值。

一方面，理論價值集中體現在豐富和發展了已有的農業經濟理論成果。在歸納總結國內外已有研究成果的基礎上，運用規范研究和實證研究相結合的方法，力求合理地評判小農戶對接現代農業的優勢，為國內其他區域推動小農戶對接現代農業的銜接機制創新、更好地發揮政府作用提供現實參考。

另一方面，時代價值體現在助推農業現代化、實現鄉村全面振興的重大現實意義上。在全面加快城鎮化和農業高質量發展的征程中，眾多小農戶的轉型發展問題是短板，小農戶在新技術的運用、對接市場、抵御市場風險、質量安全風險等方面都面臨著諸多的困難。因此，該研究有利于認識和理解我國新型農業經營主體對小農戶的帶動效能，推動小農戶深度融入我國的現代農業發展，進而促進小農戶增收。

二、小農戶和現代農業發展有機銜接的相關研究

小農戶和現代農業發展有機銜接的相關研究成果重點涉及3個方面：一是小農戶經濟理論的范疇，突出小農戶明顯區別于小農和小規模經營的特點；二是回顧國內外關于現代農業發展的相關理論研究；三是總結國內關于小農戶如何與現代農業發展實現有機銜接的論述。

(一)小農戶經濟理論的范疇

小農戶的經濟學涵義在國外很早就有了，但是國外一些區域的小農戶是以家庭農場的形式出現，與規模較大的農場相比，家庭農場屬于小規模的農場，翻譯成英文就是“small farm”或“family farm”[1]。事實上，小農戶的確切提法是由我國提出的，自中華人民共和國成立以來，我國小農戶就一直存在并不斷地實現自身的發展。后來，家庭聯產承包責任制實行了土地的包產到戶，從土地的視角來看，小農戶就是指受人多地少等自然資源稟賦的制約，以家庭作為基本單位的包括生產和消費的農業微觀經濟主體，即由家庭聯產承包責任制產生的兩億多個承包農戶[2]。不僅如此，全面理解小農戶的內涵至少還需要從以下兩個方面來理解：

一方面，從區別于小農的概念來理解小農戶。小農戶與小農有著本質的區別，表現在對應的經濟范疇和生產方式的不同：其一，小農對應著小農經濟，是過去特定歷史條件下的產物，直屬于傳統農業的自然經濟，而小農戶對應著家庭經濟，是在相當長一段時期內存在并自我發展的物質產物，是由小農發展而來并向著現代農業發展轉型的必經階段，既是新型農業經營主體孕育和生成的母體，又是現代市場經濟的重要組成部分[3]；其二，小農對應著比較落后的生產方式，甚至是原始的人力、畜力耕作方式，農業的生產和銷售都是由自己完成，即由農戶自產自銷，而小農戶對應著相對活躍的生產方式，可以自由選擇是否由自身投入生產經營，還可以通過市場經濟的交換來獲得消費資料，小農戶之間采用機械化、合作化、組織化等的各種生產方式進行協作。

另一方面，從經營規模的大小來理解小農戶。通常情況下，以農戶對各自承包土地的面積大小來劃分不同農村市場主體的歸屬。一般以某個承包地面積作為劃分標準，小于這個承包地面積的市場主體稱之為小農戶，而大于這個承包地面積的市場主體稱之為大戶，即家庭農場等新型農業經營主體。與此類似，農業產量也可以作為衡量標準，如生豬養殖業，以農戶的年生豬出欄數量作為劃分標準，低于某一數量的稱之為小農戶，而大于該數量的為養殖大戶。

(二)現代農業發展的理論研究

現代農業發展相關研究的歷史較長，國內外都有大量的研究成果。西奧多·舒爾茨認為，現代農業是由傳統農業轉化而來的，科技水平遠超過傳統農業，而傳統農業是指國家正式進入工業化以前的農業[4]。我國早在1954年就提出農業現代化的建設目標，到了1965年把農業現代化作為“四個現代化”建設的目標之一。后來，在2006年12月發布的中央一號文件當中結合新農村建設，對現代農業的深刻內涵作出了比較全面的闡釋，這種解釋包含了兩層含義：第一層含義是推動現代農業發展的過程，即為推進農業現代化所必須經歷的過程；另一層含義是實現現代農業的具體目標，即實現農業現代化。

事實上，現代農業發展和推動實現農業現代化具備同樣的內涵，大多數學者認為現代農業都是相對于過去的傳統農業而言的，是對傳統農業的改造和提升，實現了質的飛躍。國內涉及現代農業發展的研究成果特別多，概括起來有以下4類：一是研究現代農業和現代農業發展的內涵，如有學者認為現代農業是指實現了農業投資收益率與其他產業投資收益率大致趨同的農業發展狀態，而現代農業發展的基本內容是新型農業經營體系的構建，以及在此基礎上形成的新產業、新業態和新模式[5-6]；二是從產業的角度研究現代農業的產業化發展，如有學者系統地分析了省域范圍內現代農業產業經濟發展[7]；三是圍繞推動現代農業發展，研究相應的制度建設，如有學者研究農地使用制度的創新問題和農業組織的制度創新[8-9]；四是從科技進步的角度研究現代農業發展，如有學者認為以生物技術和信息技術為標志的農業科技革命推動了近代農業進入現代農業發展時期，還有學者認為互聯網以及大數據的運用加快了現代農業發展的步伐[10-11]。

(三)小農戶和現代農業發展有機銜接的理論述評

改革開放以來，小農戶逐漸成為推動現代農業發展征程中的短板。學界普遍認為，如何實現小農戶和現代農業發展相接軌是事關全局的重大現實問題，對于助推農業現代化和鄉村全面振興具有十分重要的現實意義。目前來看，大家普遍認可小農戶是可以與現代農業發展有機銜接的，有機銜接的具體方式可以采取多元化協同配合，包括促進小農戶生產稟賦、法定權利與現代農業發展約束的互補共贏[12]。然而，如何實現二者的有機銜接是研究的難點，即小農戶和現代農業發展有機銜接的實現路徑。為此，學界展開了激烈而深入的探討。林毅夫認為“公司+農戶”的農業產業化組織方式能夠實現小農戶與大市場的有機銜接，解決了小農戶與大市場的矛盾，進而推動了科技進步和農民增收[13]。多數人認為，可以通過新型農業經營主體的帶動來實現有機銜接，而具體采取何種銜接方式仍然存在爭議，其中新型農業經營主體與小農戶的銜接方式起到關鍵作用。如有學者認為農戶家庭經營是適合農業經營的有效方式，即家庭農場；也有人認為農民專業合作社是非常適用的重要載體[14-15]。也有不少人認為，實現有機銜接的關鍵在于小農戶的現代化轉型，銜接問題的主要矛盾在于小農戶自身在農業生產中能否實現現代化，因此可以通過健全農業社會化服務體系來實現有機銜接，也可以采取農業生產托管，還可以依靠供銷合作社帶領小農戶構建“三位一體”綜合合作體系，促使小農戶成為推動鄉村振興的主體[16-19]。同時還需特別關注處理好小農戶與新型農業經營主體之間的關系，完善二者之間的利益聯結機制[20-21]。

盡管國內學者羅列了大量針對小農戶與現代農業發展有機銜接的途徑，但是總體看來，已有研究成果當中針對二者銜接機制的研究成果明顯不足，僅有少數學者研究銜接機制，如有學者認為要建立發展共享、責任共負、風險共擔的共生機制[22]。尤其在論及新型農業經營主體的銜接作用方面，更多強調新型農業經營主體和小農戶的銜接機制，缺乏對新型農業經營主體同現代農業發展之間銜接機制的具體研究。事實上，現代農業發展尤其需要建設新型農業經營體系，該體系決定了不同新型農業經營主體在現代農業發展中的差異化功能定位。此外，多數研究成果是運用理論的方法來展開分析，缺乏相應的實地調研支撐，即缺少案例分析的論證材料。

三、小農戶和現代農業發展有機銜接存在的問題及原因

通常認為，新型農業經營主體主要包括4種類型，依次是專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業。2018年3月8日，習近平總書記在參加河南代表團審議時強調，要突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體發展，支持小農戶和現代農業發展有機銜接。習近平總書記的重要講話突出了發展新型農業經營主體對于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的重要意義，承接已有研究成果，將新型農業經營主體作為二者有機銜接的紐帶，重點分析家庭農場和農民合作社這兩類新型農業經營主體在促進二者有機銜接方面所存在的銜接問題。本文將分3個小部分依次展開分析：一是研究小農戶與新型農業經營主體的銜接問題并分析原因，即二者之間的利益博弈，討論“利益共沾、風險共擔”的零和博弈；二是研究新型農業經營主體與現代農村金融體系之間的銜接問題，包括農村政策性金融機構、商業性金融機構以及農村信用社、村鎮銀行等形成的現代農村金融體系與新型農業經營主體的銜接問題并分析原因；三是研究新型農業經營主體與現代農業產業體系、現代農業生產體系、現代農業經營體系(即現代農業“三大體系”)之間的銜接問題并分析原因。

(一)小農戶和新型農業經營主體的銜接問題及其原因

基于若干中部省份的實地調研，本文發現農村絕大多數的經營戶是小農戶。根據國務院農普辦和國家統計局發布的《第三次全國農業普查公報》顯示：截至2016年底，全國農業經營戶的總數約為20 743萬戶，其中規模農業經營戶398萬戶，僅占全國總數的2%左右，有大約98%的農業經營戶是小農戶。已有的研究成果表明，小農戶可以從發展規模的視角來界定，把某個量化的種養規模作為區別小農戶與規模以上經營主體的劃分標準，低于這一量化標準的為小農戶，高于這一量化標準的不再是小農戶，而是規模以上經營主體，更大規模的為新型農業經營主體。小農戶的規模很小，在銷售渠道、品牌建設以及產業發展等方面不具備競爭優勢，而新型農業經營主體能夠有效彌補小農戶在這些方面的不足，因此小農戶通過土地流轉、服務外包、訂單農業等方式與新型農業經營主體進行交易聯結，對小農戶來說是有利可圖的。小農戶與新型農業經營主體的銜接問題主要表現在有些小農戶不愿意同新型農業經營主體發生交易聯結或交易聯結程度不緊密，如在土地流轉上不愿意把自家的承包地流轉給新型農業經營主體，而是選擇自己經營。一方面，部分地區存在著小農戶不愿意同農民合作社發生交易聯結的情況。小農戶是否愿意加入農民合作社，是小農戶和農民合作社之間相互銜接的前提，然而現實中不少農戶沒有加入農民合作社的意愿。根據對山西北部地區600多戶小農戶的抽樣調查顯示，僅有77家小農戶加入了農民合作社，占比為12.77%，大多數小農戶沒有加入農民合作社[23]。另一方面，已經加入農業企業或農民合作社的小農戶，存在著非農化的經濟行為。根據相關調研，小農戶的兼業化經營使得小農戶選擇外出就業，不少地方的小農戶家庭主要勞動力向城市轉移，不在農業企業或農民合作社工作。有的雖然已加入農民合作社，卻只享受農民合作社社員的待遇，多數時間不在農民合作社真正從事農業相關的工作。小農戶存在家庭成員外出務工，從事非農性質工作的現象，并且該現象比較普遍，使得大量的農村人口流進城市。以河南省為例，根據《河南農業農村發展報告(2018)》的相關分析，河南農村總戶籍人口有5 171萬，其中外出務工的農民高達2 876萬人，超過農村戶籍總人口的一半。

小農戶和新型農業經營主體之間之所以出現銜接問題，是因為當二者目標完全一致時，新型農業經營主體能夠帶動小農戶發展；當二者目標出現背離時，小農戶可能選擇不與新型農業經營主體發生某些經濟行為，而有的特殊類型的新型農業經營主體(如農業產業化龍頭企業)也可能在發展的過程中舍棄小農戶。這里把小農戶與新型農業經營主體產生銜接問題的原因，歸結為兩個方面：第一個方面是二者之間存在著利益博弈，推高交易成本。小農戶與新型農業經營主體之間的利益博弈一直是束縛農業產業化發展的重要因素之一，表現為交易成本的存在，交易成本包括簽約成本和違約成本，而交易成本過大會對農業產業化發展造成負面影響。利益博弈最為顯著的就是新型農業經營主體當中的農業企業，為闡明二者之間的利益博弈關系，這里列舉兩個指標，分別是市場價格和簽約價格。市場價格是農產品的實際銷售價格，簽約價格是企業與農戶之間在簽訂的協議中約定的農產品收購價格。受市場變化的影響，農產品的市場價格與之前的簽約價格發生偏移。在其他條件不變的情況下，當市場價格高出簽約價格時，可能會有部分農戶因嫌簽約價格過低而要求提高簽約價格，如果企業不答應，則這部分農戶可能會選擇退出協議(違約)；當市場價格低于簽約價格時，部分企業利潤大幅下降，則這部分企業可能會單方面要求降低簽約價格，簽約價格的降低將直接影響農戶的收入，農戶又不會答應，因此這部分企業可能會選擇退出協議(違約)。第二個方面是小農戶外出務工，存在機會主義行為。近年來，不少小農戶的青壯年家庭成員放棄與新型農業經營主體合作務農，而選擇進城務工，出現了小農戶兼業化經營的現象。其根本原因就在于小農戶因兼業化經營帶來的工資性收益高出單純從事務農所獲得的經營性收益，工資性收入正在日益成為小農戶家庭收入的主要來源之一。從近幾年來我國農村居民人均可支配收入的結構上看，工資性收入從2013年的3 653元增加到2018年的5 996元，增長了64.1%，明顯快于經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入；工資性收入在人均可支配收入中所占的比重由原先低于經營凈收入轉變到高出經營凈收入，成為人均可支配收入當中比重最大的收入類型(見表1)。

表1 2013—2018年全國農村居民人均可支配收入的4種類型收入 元

(二)新型農業經營主體和現代農村金融體系的銜接問題及原因

新時代建設現代化經濟體系離不開農業的現代化，而農業的現代化又需要構建完備的現代農村金融體系，優化金融供給質量[24]。當前，如何促進新型農業經營主體的發展事關鄉村振興的全面實現，構建適應新型農業經營主體需求的現代農村金融體系是關鍵核心要素，并成為有效解決新型農業經營主體與現代農村金融體系之間有機銜接問題的重要途徑之一。2019年2月，習近平總書記在主持中共中央政治局集體學習時強調，要深化金融供給側結構性改革，增強金融服務實體經濟能力，改進小微企業和“三農”金融服務。新型農業經營主體的融資難、融資貴的問題作為“三農”問題當中的重要難題，已經成為阻礙新型農業經營主體與現代農村金融體系之間有機銜接的突出問題，亟待通過深化農村地區的金融供給側結構性改革來逐步解決。新型農業經營主體為什么融資難、融資貴，實際上跟現代農村金融體系有沒有真正建立起來有著重要關聯，根本原因不僅在于農村金融體系，還在于新型農業經營主體本身的特點。

近年來，我國農村金融機構的數量正在逐年增加，不少農村金融機構的營業點設立在基層地區，很大程度上滿足了當地的金融需求。然而，隨著新型農業經營主體的蓬勃發展和數量快速攀升，對融資的需求的數量和種類都在逐年增加，現有的農村金融產品和服務不僅在供給總量上不能滿足需求，而且在供給結構上也不能完全匹配需求，即農村地區的金融產品和服務存在著供給側結構性的矛盾。這一矛盾直接導致了新型農業經營主體與現代農村金融體系的有機銜接出現困難，其原因集中體現在以下3個方面：

第一，新型農業經營主體資金需求量大、生產周期長，傳統農村金融產品和服務的供給總量不足。通常情況下，新型農業經營主體的資金需求量較大，包括購買農業生產資料等，每家平均每年的資金需求都在100萬以上。同時，受自然資源、氣候狀況等因素影響，農業的生產周期一般都較長，只有經過一段較長時期的生產經營，資金才能收回。這些特點都達不到銀行等金融機構的放貸標準，同商業金融機構類似，農村金融機構也有趨利避害的性質。因此，大多數農村金融機構都不愿意將貸款發放給實力較弱的新型農業經營主體。

第二，新型農業經營主體缺乏有效的抵押物作為擔保，能抵押的僅限于自身的農業生產資料、農產品和流轉過來的土地經營權，即使從金融機構獲得了小額貸款也解決不了生產資金的大問題，融資瓶頸很難突破[25]。與發達國家相比，我國家庭農場、農民合作社等經營主體自身發展基礎相對薄弱，應對自然風險和市場風險的能力較弱，因此普遍缺乏足夠的資金支持。即便土地經營權可以作為有效抵押物，然而操作起來卻比較困難，表現在評估難、轉手難、快速變現難，這給金融機構帶來很大的信用風險，直接導致了很多金融機構的放貸積極性不高。截至2017年6月，安徽省新型農業經營主體因抵押質押獲取的貸款余額僅有289億元，不到其貸款余額總量的一半。

第三，現有農村金融供給比較單一，難以滿足新型農業經營主體對金融服務和金融產品的多元化需求。現有正規性農村金融機構的覆蓋范圍較小，而專門針對新型農業經營主體等農村市場主體提供金融產品和服務的金融機構供給不足，不少農村市場主體從地下錢莊等非正規性金融機構尋求金融支持，多元化的金融服務有所欠缺。以安徽省為例，安徽省新型農業經營主體的貸款資金主要來源于國有大型商業銀行和一些中小農村金融機構，占各類金融機構貸款總額的絕大比重(約80%)，而從政策性銀行、股份制銀行等一些城市金融機構獲取貸款支持的比重非常小，可以說全省新型農業經營主體的貸款渠道相對單一。

(三)新型農業經營主體和現代農業“三大體系”的銜接問題及原因

現代農業發展的內涵十分豐富，不僅僅局限于支撐現代農業發展的“三大體系”，即現代農業的產業體系、生產體系和經營體系，就我國具體農情來看，建設現代農業“三大體系”是推動實現農村產業興旺的必要環節。習近平總書記在視察安徽省小崗村時指出，要以構建現代農業“三大體系”為抓手，加快現代化進程。由此可見，現代農業“三大體系”是加快農業現代化的重要實踐路徑。促進新型農業經營主體和現代農業發展有機銜接，必須要把促進新型農業經營主體與現代農業“三大體系”的有機銜接置于突出的位置。在現代農業“三大體系”當中，現代農業經營體系是新型農業經營主體、新型職業農民和社會化服務體系的有機組合，通過大力發展新型農業經營主體，能夠有效推動形成農戶家庭、農民合作社、村集體、企業等多方主體協同的適度規模經營方式[26]。新型農業經營主體的發展不僅有利于帶動農民的職業化趨勢，而且有利于拉動對社會化服務體系的有效需求。因此，新型農業經營主體是現代農業“三大體系”當中現代農業經營體系的核心要素，是建設現代農業經營體系的重要組成部分。建設現代農業產業體系和生產體系是對新型農業經營主體的宏觀要求：現代農業產業體系要求新型農業經營主體重視配合國家的農業產業政策，按照深化農業供給側結構性改革的要求，在微觀層面上協助農業產業結構的調整，做大做強自身的產業鏈，促進農業一二三產業融合發展；而現代農業生產體系則要求新型農業經營主體注重農業科技創新和普及使用，提高農業的科技化水平，大力發展循環農業和綠色經濟，著力提升農產品的供給質量。

近年來，我國各類新型農業經營主體在數量上迅速增長，以農民合作社為例，據國家統計局公開資料顯示，2018年底全國依法登記的農民合作社達到了217萬家，是2012年底登記數量的3倍多。但是，新型農業經營主體總體不強，在發揮農村市場的“主力軍”的作用方面發揮得還不夠。同發展現代農業的各項要求相比，我國新型農業經營主體在總體上還存在不小的差距，主要體現為新型農業經營主體與現代農業“三大體系”的銜接問題(見表2)。具體來說，在新型農業經營主體與現代農業產業體系的銜接問題上，主要表現為新型農業經營主體尚未完全符合現代農業產業體系的高標準產業化，設施農業的機械化水平與發達國家差距甚遠；在新型農業經營主體與現代農業生產體系的銜接問題上，主要表現為新型農業經營主體尚未完全實現現代化的農業生產方式，農藥、化肥等農業生產資料的粗放型投入方式尚未完全轉變；在新型農業經營主體與現代農業經營體系的銜接問題上，主要表現為新型農業經營主體沒有發揮好與新型職業農民、社會化服務體系之間的聯動效應，沒有很好地促進農民朝著職業化方向發展、經營朝著規模化方向發展、服務朝著社會化方向發展。

表2 新型農業經營主體與現代農業“三大體系”的銜接問題與突出表現

這3類銜接問題產生的原因有3個方面：第一，新型農業經營主體的一二三產業融合程度不夠，產業的盈利空間有限。長期以來，我國農戶分散經營，具有典型的生產經營組織化程度低的特點。農村一二三產業的融合發展需要農村地區的市場主體來承擔，新型農業經營主體就是重要的依托平臺。然而，產業融合發展的重點問題就在于農業第二產業和第三產業的轉型升級不夠，尤其是農產品加工業的深化程度不夠。據不完全資料顯示，國外四大糧食企業(1)四大跨國糧食企業依次是ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)、路易達孚(Louis Dreyfus)。以低價收購我國約70%的停產糧油公司，并參股多家國內的壓榨企業，經過他們的所謂產品深加工，再以高價格出售給本國消費者，賺取高額的利潤。以大豆為例，國內市場基本被國外的糧油企業占據，同發達國家相比，正因為我國農產品深加工的水平不夠，處于產業鏈的低端，發達國家占據了產業鏈的中高端，而且產業鏈較長，從產業鏈的每個環節當中都能獲取相應的利潤。為縮小差距，國內農產品深加工業的工程建設亟待加強。第二，新型農業經營主體的農業科技創新不夠，國內不同區域之間的科技投入不平衡。以農業產業化龍頭企業為例，據農民日報社今年發布的農業產業化龍頭企業調研顯示，2017年全國省級以上龍頭企業當中約有70%的企業，其科技研發收入占全年銷售收入的比重不到1%，僅有30%的企業超過1%。在企業研發投入金額上，2017年全國企業研發投入均值為0.42億元，僅有18%的企業高于平均值，大多數企業仍處于平均值以下。在區域分布上，國內不同區域的科研投入呈現出不平衡的現象，2017年東部、中部和西部地區的農業產業化龍頭企業科研投入總比例為55∶28∶17，西部地區的科技投入還需進一步加強。第三，因土地的大片區流轉較難，導致部分新型農業經營主體很難達到適度發展的規模。調研發現，不少農戶擔心土地流轉出去后會失去對土地享有的權利，對自己承包地的法律保障權利存在顧慮，有的農戶寧可土地閑置也不愿把經營權流轉給新型農業經營主體；在有的農村，土地流轉存在著不小的糾紛，導致有的農戶流轉意愿不強。種種跡象表明，土地流轉推行的力度或效果不佳，新型農業經營主體的經營規模就難以擴大，規模經濟的紅利就很難全部釋放。同發達國家相比，如美國大部分的農地向大規模的農場集中，而我國新型農業經營主體的發展規模明顯偏小，尚未達到適度的規模，導致農業的機械化智能化作業范圍受限，沒有產生規模經濟效應[27]。以家庭農場為例，據聯合國糧食及農業組織統計資料表明，我國家庭農場的平均面積僅為14.6公頃，而加拿大約為300公頃，美國約為180公頃，分別約為我國的21倍和12倍。

四、小農戶和現代農業發展有機銜接的典型案例分析

針對上述存在的三大類銜接問題，選取3個典型案例，試圖從中尋求小農戶與現代農業發展有機銜接的有效機制，進而解決二者銜接不暢的問題。

(一)關于構建利益聯結的案例分析

引入內蒙古地區的經驗做法，旨在闡明如何構建利益聯結以促進小農戶與農業企業有效銜接。近年來，內蒙古堅持農牧業農村牧區優先發展，實施農牧業標準化行動和品牌提升行動，推動農牧業由增產向提質轉變。全區鼓勵新型經營主體帶動小農戶按標生產，制定推廣了兩百多項農牧業綠色生產標準和技術規范，農牧業標準化生產規模不斷擴大，農業企業相應地采取了多種組織形式，包括“企業基地+小農戶”“中介機構+小農戶”“服務機構+小農戶”等。為強化新時期農業企業與小農戶之間的利益聯結，內蒙古地區采取的方法主要有5類：一是收購型聯結。農業企業與小農戶之間不簽訂合同，農業企業按照市場價格收購農產品，小農戶與農業企業的交易是自由買賣。二是合同型聯結。農業企業以年度合同約定的價格對小農戶的農產品進行收購。三是服務型聯結。由農業企業為小農戶提供農業的產前、產中、產后服務，特別是技術服務。四是返利型聯結。由農業企業拿出一部分在農產品加工和流通環節中產生的產業鏈收益分享給小農戶。五是股份合作型聯結。農業企業允許小農戶以土地承包經營權等權利入股，參與企業的日常生產經營和監督管理。

歸結上述5種方案，除了第一種方案有所欠缺，后4種方案對于構建小農戶與新型農業經營主體的利益聯結機制具有借鑒意義：合同型聯結不僅解決了小農戶的農產品銷售問題，而且規避了小農戶的市場風險；服務型聯結解決了小農戶不懂生產經營和不懂技術的困難；返利型聯結增加了小農戶的收入，調動了小農戶選擇與農業企業交易的積極性；股份合作型聯結有利于組建新的企業管理群體，促進利益共同體的形成。

(二)關于創新現代農村金融的案例分析

引入安徽省東至縣的“勸耕貸”和黑龍江省肇東市的五里明模式，旨在說明如何通過農村金融創新來有效銜接新型農業經營主體與現代農村金融。

安徽省在農村擔保體系的機制創新方面下了很大功夫，首次提出了名為“勸耕貸”的擔保機制。何為“勸耕貸”呢？這里的“勸”主要是獎勵、支持，連起來就是獎勵農民投入農田耕作、支持銀行發放貸款。安徽省的“勸耕貸”重點是由政府、擔保公司和銀行業金融機構三方開展合作的擔保結構，共同服務于新型農業經營主體的融資需求，培育壯大新型農業經營主體，以充足的資金保障推動其實現可持續發展。以安徽省東至縣為例，截至目前，共有600多農戶參保，參保金額達到了兩億多元，在推動新型農業經營主體發展的同時，也帶動了800余戶貧困戶實現增收。如今已經建成了具備皖南特色、東至特點、可復制的農業擔保示范點，形成具有一定影響力的東至標準，成功入選2017年十大地方公共政策創新。

黑龍江省肇東市的五里明鎮在實踐中探索出農業供應鏈金融改革的新模式，被稱為“五里明模式”。該模式是由政府部門發揮牽頭、引導和協調的作用，構建形成了具備企業集群性質的“1+8”結構性框架(2)“1+8”結構性框架：“1”指1家由政府投資設立的農業產業化企業；“8”指8家本地的農民合作社，包括2家農機合作社、5家玉米合作社和1家大米合作社。，該框架當中發揮核心作用的是政府投資興辦的農業企業，由該企業引導和協調其他8家農民合作社的融資需求。“五里明模式”采用的是農業供應鏈融資技術，為每家農民合作社提供融資中介服務的同時，帶動依附于農民合作社的大批小農戶對接農產品購銷市場，讓小農戶分享供應鏈融資過程中各個環節的經濟利益。

從“勸耕貸”和“五里明模式”的實踐當中至少可以得出兩點啟示：一方面，通過機制創新解決了新型農業經營主體融資難的問題。東至縣采取的是由政府、擔保公司和銀行業金融機構三方開展合作的擔保方式，五里明鎮采取的是農民合作社所屬農戶的承包權或經營權質押的方式。另一方面，通過機制創新解決了新型農業經營主體融資貴的問題。東至縣采取的是降低擔保標準，五里明鎮采取的是由多個主體分擔信貸風險。

(三)關于優化經濟政策體系的案例分析

為探索促進小農戶與現代農業發展有機銜接的經濟政策，引入江蘇省射陽縣的聯耕聯種模式、湖北省沙洋縣的按戶連片耕種模式、安徽省繁昌縣的農地集中流轉模式。

聯耕聯種模式是由江蘇省射陽縣農委探索實踐的新型農業生產經營方式。它是在當地村兩委引領和農業部門的服務下，采取“農戶+農戶+合作社”的形式，在穩定家庭聯產承包經營的基礎上，按照農戶自愿的原則，由村組統一組織破除田埂，將碎片化的農地集中起來，實現有組織的連片種植，再由服務組織提供專業化服務，推進農業生產上聯耕聯種、聯管聯營，實現“增面積、降農本、提單產、升效益”的新型產業化運營方式。通常認為，聯耕聯種模式更加適合平原地區的耕地，可以推進產業政策傳導機制作用下的農業社會化服務全覆蓋，正如中央農辦調研組所總結的，該模式適合約占全國耕地近1/3的6.2億畝平原宜耕地的傳統農區，效果十分顯著。為此，該模式被寫入2016年中央一號文件。

按戶連片耕種模式主要依托土地政策傳導機制，對村民組內部開展土地的按戶、連片、耕種(3)按戶是指在嚴格保護農戶對土地承包權的基礎上，調整農戶經營土地的耕作地理方位；連片是指采取3種方式使得土地集中連片，分別是村組內部經營權流轉、承包權互換、承包地重分，其中的承包地重分方式較少使用；耕種是指不改變農村土地的用途，劃定耕地紅線，實行經營權或承包權連片且不插花，土地可以向單個農戶集中，也可以向新型農業經營主體集中。。在傳導路徑上，該模式主要以農戶對土地的經營權流轉為主，以農戶對土地的承包權互換為輔，不允許重新發包土地的承包權，進而使得單個農戶的土地趨向于集中連片。在土地政策傳導機制的作用下，傳導效果十分顯著。對于同樣面積的耕地，沙洋縣農戶的生產投入要降低1/4，農業投入時間要減少1/3，有效解決了小農戶土地細碎化造成的很多問題。

農地集中流轉模式同樣依托于土地政策傳導機制，在傳導路徑上，先由每家農戶對自家承包的土地做劃分，分為自耕區和流轉功能區兩種類型的土地(自耕區土地是由農戶自家耕作、不愿意流轉出去的，流轉功能區土地是農戶自家暫時不用、愿意流轉出去的)，再對全部農戶流轉功能區的土地進行集中連片。此外，該模式約定一段時間后(一般5年至10年)，農戶可以對自家的土地進行重新劃分，每家農戶新劃出的流轉功能區土地將進行重新集中連片，形成一種可刷新的傳導路徑，有效地防止農戶因對自家土地的劃分失誤而導致利益受損。在傳導效果上，該模式依托土地政策傳導機制，不僅盤活了農村閑置土地資源，兼顧了農戶意愿，而且解決了小農戶承包地的細碎化問題，改善了小農戶的規模化經營效果。

從以上3個案例可以得出如下啟示：其一，江蘇省射陽縣的聯耕聯種模式主要依托于產業政策傳導機制中的創新服務和統一耕作這兩個關鍵因素，通過小農戶的聯合生產經營來助推農業產業化發展；其二，湖北省沙洋縣的按戶連片耕種模式和安徽省繁昌縣的農地集中流轉模式都是通過土地政策傳導機制來實現把小農戶納入現代農業發展軌道的目標，但是二者采取的具體傳導路徑不同；其三，不論采取何種機制，如果離開了財政政策傳導機制的配合，包括產業政策和土地政策在內的傳導機制都難以產生理想的效果。

五、小農戶和現代農業發展有機銜接的機制構建

基于上述案例分析，試圖以新型農業經營主體為紐帶構建小農戶與現代農業發展有機銜接的機制，分別是構建以共享為核心的利益聯結機制、創新現代農村金融的擔保機制和優化經濟政策體系的傳導機制。

(一)構建以共享為核心的利益聯結機制

共享就是讓參與的每個利益主體分享經營收益，以共享為核心的利益聯結機制就是通過利益聯結機制來實現小農戶與新型農業經營主體的目標一致。因此，利益聯結機制的重點作用在于以損害共擔、益處共享的非零和博弈為基礎的目標趨同，尤其是鼓勵小農戶以土地權益參股、訂單農業、利潤退還等多種形式與新型農業經營主體進行交易聯結。靈活運用利益聯結機制，需要通過激勵機制的有效傳導，讓新型農業經營主體通過合同型聯結、服務型聯結、返利型聯結、股份合作型聯結4種聯結方式發揮對小農戶的扶持功能。在利益聯結機制和激勵機制的關系方面，前者是后者的目標方向，后者是前者的組成部分，激勵機制是利益聯結機制當中的運作機制，激勵機制運作的好，可以有效地帶動利益分配機制、權益共享機制等其他機制發揮作用。

基于此，構建利益聯結機制要依靠正向激勵機制發揮作用。該激勵機制應能夠最大程度地調動小農戶選擇與新型農業經營主體進行交易聯結的積極性，發揮新型農業經營主體對小農戶的輻射帶動作用。在宏觀層面上可以采取全過程激勵模式的激勵機制，具體包含5個步驟：第一步是交流互動。互動雙方都清楚對方的現狀及其目標，把小農戶的目標和新型農業經營主體作為一個組織的目標統籌起來。新型農業經營主體能夠知曉每個小農戶各自的土地承包面積、家庭狀況和各自具備的能力，同時讓每個小農戶在參與合作的同時都能清楚組織的目標。第二步是雙方在相互了解的基礎上進行選擇性經濟行為。新型農業經營主體的負責人需要根據當地小農戶的特點做出選擇，如：是否吸納其就業，安排在怎樣的工作崗位等，同時還要在尊重其意愿的基礎上決定是否接受其流轉出去的土地。小農戶需要選擇去哪家新型農業經營主體就業，選擇是否流轉土地，流轉出去多大面積的土地以及是否將土地的承包權入股。第三步是新型農業經營主體在生產經營過程中的階段評價。這是新型農業經營主體的負責人對小農戶一段時期的工作業績作出相應評價，以便于及時了解小農戶作為交易合作方的意見建議，從而使得雙方都能及時地做出相應的調整和改進，評價階段可以圍繞著農業的生產周期來劃分具體的時間階段。第四步是收益分配和獎勵分配。結合每一階段的業績，包括員工業績和管理者業績，在雙方約定的基礎上對新型農業經營主體的經營利潤進行分配，同時還要對參與入股的小農戶分配股權收入，尤其注重對業績較大的員工給予獎勵。第五步是面向未來走向的雙方再簽約。雙方在評價小農戶作為組織內員工生產經營業績的基礎上，新型農業經營主體綜合考慮盈利狀況，進而決定是否繼續用工。小農戶對其獲取的收益是否滿意，進而決定是否繼續留在原崗位。全過程激勵模式的激勵機制讓雙方的信息交流貫穿整個生產經營過程，進而為保證雙方經濟行為一致發揮著重要的作用。

(二)創新現代農村金融的擔保機制

創新現代農村金融的擔保機制，是指在改造和提升傳統農村金融體系的基礎上，針對不少農村市場主體擔保能力不足的問題而實施的機制創新，最大程度地滿足各類農村市場主體的信貸需求，力爭發揮金融支農的最大效用。圍繞新型農業經營主體與現行的農村金融體系之間存在的融資難、融資貴這兩類問題，國內很多地區都開展了深入實踐，并且取得了良好的效果。不同于城市工業生產，農業生產受自然資源和氣候變化的影響，生產周期和產量存在不確定性，但是如果有農村擔保體系作為保障，將在很大程度上確保新型農業經營主體的收益，規避可能面臨的自然風險和市場風險。現代農村金融的擔保機制創新重在構建新的擔保機制，為新型農業經營主體的融資提供保障。

在擔保主體的機制創新方面，通過構建新的機制，解決新型農業經營主體融資難的問題。為幫助新型農業經營主體順利獲得貸款審批，可以由政府官員作擔保，與貸款銀行簽訂擔保合同，把信貸風險分擔到個人，降低新型農業經營主體的貸款風險；也可以由農業擔保機構為新型農業經營主體承擔主要的擔保責任，最大限度地減輕由新型農業經營主體單獨承擔的壓力，形成由擔保公司、政府、銀行三方共同承擔的擔保機制。

在擔保方式的機制創新方面，通過構建新的機制，解決新型農業經營主體融資貴的問題。將有融資需求的農民合作社作為對象，由信托公司對金融產品進行重新設計，形成農戶的承包權或經營權信托產品，這種產品屬于一種權益信托，該權益信托可以為銀行的貸款提供擔保，促使銀行放貸，即農戶的承包權或經營權質押。還可以采取擴大新型農業經營主體可抵押物、可擔保物的范圍的方式，獲取農村金融機構的認可，進而提高貸款的審批通過比例。

(三)優化經濟政策體系的傳導機制

經濟政策體系的傳導機制，是指通過外界政策的作用來促進預期目標的達成。圍繞小農戶與現代農業發展的有機銜接問題，應充分發揮經濟政策體系的傳導機制作用，而經濟政策體系的傳導機制具體包括產業政策、土地政策、財政政策的傳導機制。

1.優化產業政策的傳導機制

產業政策傳導機制主要依托農業社會化服務體系，促使小農戶發展成為現代化農業的市場主體。因此，產業政策傳導機制的關鍵因素是產業聯合、創新服務、統一耕作。在傳導路徑上，主要依托3種傳導方式：一是依托傳導機制的產業聯合，構建含有眾多小農戶的聯合生產經營框架(包括小農戶與小農戶、小農戶與規模以上市場主體的聯合)，優化農業產業結構，節約農業耕作成本。二是依托傳導機制的創新服務，把對新型農業經營主體的間接服務推廣到對廣大聯合起來的小農戶的直接服務。不僅通過統一品種、統一布局、統一經營、統一服務，而且通過降低小農戶分散程度、生產成本、環境污染的方式，推動小農戶轉型發展。三是依托政府引導來進行統一耕作，破除小農戶分散耕作的條塊分割，實現多家農戶在公用地上的統一耕作，在堅持土地家庭承包經營的基礎上實現小農戶家庭經營效益的最大化。在傳導效果上，在兼顧不同區域的地理資源差異的基礎上，通過發揮產業政策傳導機制的作用，有序引導小農戶和新型農業經營主體融入現代化的產業布局，加快推進社會化大生產，繼而有助于實現眾多小農戶在局部范圍內的現代化。

2.優化土地政策的傳導機制

土地政策傳導機制主要依托于盤活農村土地的“三權分置”制度，新增農民對于承包地、宅基地、集體資產等土地財產收益，擴大土地的規模經營效率。其中，傳導機制的關鍵因素是土地的所有權、承包權、經營權，并通過這3項權利發揮作用。機制的傳導路徑是圍繞處理農民和土地之間的關系，在土地的所有權、承包權和經營權相分離的基礎上，始終堅持嚴格保護土地的集體所有權、維護農戶對土地的承包權長期不變、盤活土地的經營權，采取經營權流轉、承包地互換等多種方式把農戶承包的土地進行集中連片耕種，讓土地既可以向新型農業經營主體集中，也可以向某家農戶集中，使得多家小農戶同新型農業經營主體一道在集中連片的土地上發展農業適度規模經營，不斷提高土地的使用效率。在傳導效果上，土地政策傳導機制在很大程度上維護了小農戶的經濟利益，把經營權從小農戶承包土地的束縛中解放出來，有助于形成規模經濟效應，帶動小農戶轉型發展。

3.優化財政政策的傳導機制

財政政策原本重點是用來調節社會的收入分配，進而影響社會總需求的需求管理政策，這里引申為財政政策通過發揮自身的傳導機制，配合產業政策和土地政策的傳導作用，促進小農戶與現代農業發展相互銜接。財政政策的傳導機制主要是經過一些關鍵因素的變化來實現政策的預期目標，這些關鍵因素包括財政支出、農戶收入結構、支持保護價格。該傳導機制在傳導路徑上主要依托于這3個關鍵因素，使得傳導效果無限接近于實現小農戶與現代農業發展有機銜接。具體來說，依托財政支出實施三大傳導路徑：一是集中獎勵一大批具有地區經濟帶動效應的新型農業經營主體，把農業龍頭企業帶動多少小農戶轉型發展作為是否能獲得政策獎勵的重要評判依據，引導新型農業經營主體帶動小農戶共同致富；二是集中于扶持小農戶自身的發展，采取財政補助、財政貼息等方式幫助小農戶通過轉型發展實現自身的現代化，尤其是扶持有務農意愿的小農戶成為新型職業農民，并將小農戶經濟逐漸發展成為規模適度的專業大戶或家庭農場；三是繼續完善促進生態農業發展的財政補償，包括對生態農業的財政資金投入和耕地補償資金的監管，力圖解決新型農業經營主體發展的外部不經濟行為，推動實現新型農業經營主體的可持續發展。依托優化農戶收入結構，調節農戶工資性收入和經營性收入的比例關系，在農戶的人均可支配收入結構當中，減少農戶工資性收入的比重，增加經營性收入的比重，進而提高農戶的種養收益，鼓勵更多的小農戶投入農業的生產經營。依托農產品的保護價格，規定部分農產品的收購價格下限，不得低于該價格進行收購，進而保證小農戶的最低收益，提高小農戶應對自然風險和市場風險的抵御能力。