排污權交易制度中初始排污權的分配模式與方法研究

李盼道，黃 銳

(1.德州學院 法學院， 山東 德州 253023； 2.東北財經大學 公共管理學院， 遼寧 大連 116025)

一、引言

排污權是指排污單位向環境中排放各種污染物的權利。政府的環境保護監管部門在對生態環境進行各項評估后，確定某一時間段內污染排放的總額度，再將總額度劃分為若干份分配給各排污單位，各排污單位在已獲得的額度內，依法享有直接或間接向環境中排放污染物的權利[1]。工業企業的生產經營活動在為整個社會創造巨大物質財富的同時，也不可避免地會造成一定程度的環境污染。因此，每個企業應當享有排放與其生產規模數量匹配的污染物的權利。由于生態環境具有一定的自我凈化能力，此能力在客觀上允許各企業具有一定的排污權，但是由于生態環境的容量有限，過度排放的污染物很難被環境自我凈化，從而導致生態災害，這種環境資源的稀缺性使得國家不得不對污染排放總量進行必要的限制。政府在限制排放總量的同時，將排污權分配給各個具體的排污企業，并建立排污權交易體系，旨在通過市場手段使排污權在各企業間被優化配置。因此，一項既能夠促使企業積極主動節能減排，又能夠使排污權資源在各排污企業之間實現優化配置的排污權交易制度應運而生。20世紀60年代末，美國經濟學家戴爾斯第一次提出排污權的概念。排污權制度將政府視為分配主體，政府作為社會公共利益的代表和各種資源包括環境資源的所有者，將排放污染的權利分成若干份，分配或出售給需要排污指標的企業。市場中需要排污的企業，既可以在政府舉行的拍賣市場上購買，也可以在二級市場上從愿意出售過剩排污權的企業手中購買。

初始排污權的分配和交易制度肇始于20世紀60年代。早期的污染治理是將國家作為環境資源的公眾代理人，使用行政命令強制規范企業的污染活動。這些行政手段雖然在排污權交易制度實施初期成效顯著，但是也帶來了許多問題，例如行政成本過高、組織僵化、機構臃腫和低效等弊病，使得這一路徑的長期執行受阻。20世紀70年代后，西方國家出現“政府失靈”和經濟“滯脹”的問題，美英兩國率先采取了放松政府管制以激發市場活力的經濟改革。在環境保護領域，政府開始嘗試采取“市場手段”治理環境污染問題。20世紀70年代排污權交易制度在西方開始興起，這一制度實際迎合了市場經濟條件下企業追求利潤最大化的逐利本性，獎勵積極減排的企業，懲罰過度排放的企業，促使企業通過添置污染處理設備以減少污染排放量從而降低生產成本。其本質是將企業生產的外部邊際成本和外部邊際效益內在化，促使企業積極主動治理污染，降低污染排放量，從而達到降低全社會污染排放總量的目的。中國對于環境污染問題的重視始于20世紀80年代。改革開放推動了國民經濟的高速發展和人民生活水平的極大改善，但是中國這種粗放式的發展模式不可避免地帶來了嚴重的環境污染問題。一方面，改革開放后大批國外淘汰的高污染、高耗能的企業被大批引進國內，對中國生態環境造成了巨大破壞。另一方面，中國經濟體量太大，以全球最多人口支撐起的第二大經濟體所造成的污染量十分巨大，在短期內依靠產業結構的調整和升級或者依靠工程技術減排對于達成減排目標的作用相當有限。因此，中國自20世紀80年代開始從美國引進排污權交易制度以治理環境污染，旨在利用市場力量應對由市場自發生產而產生的環境污染問題。

排污權交易制度旨在通過市場交易制度實現交易的帕累托最優，是對初始排污權配置失當進行的補救和改進。因此，研究初始排污權的初始配置以及合理配置尤為重要。在排污權交易制度中，初始排污權的界定與分配是首要環節，不同的初始分配模式和方法意味著不同的交易類型。因此，歷來對于初始排污權分配模式和方法的研究隨不同的經濟背景和政治環境的變化而變化，本文將對各種初始排污權的分配模式及方法進行深入的分析和探討。

二、文獻綜述

排污權的初始分配問題是研究排污權交易的必由之路，是解決污染問題的第一步。初始分配狀況的不同必將導致整個排污權交易制度的不同。雖然在排污權概念誕生之初，就不乏有對排污權初始分配問題的探討，但是作為整個排污權研究中的一個環節，其受重視的程度卻并非始終如一。早期的學者們推崇“科斯定理”，提出了在交易成本為零的情況下，排污權的初始分配狀況并不影響資源的配置效率，因而對于排污權的初始分配問題的研究沒有受到足夠的重視。然而，在實踐中，為了提高資源配置效率而作用于交易過程的各種努力收效甚微，于是排污權的初始分配問題再度引起國內外學者的高度重視。目前，國內學者對于初始排污權的研究才剛剛起步，而對于排污權初始分配模式的研究更是鳳毛麟角，雖然一些文獻中有提及，但數量較少。通過梳理排污權初始分配模式和方法的相關文獻，可知有關初始排污權分配模式的論述主要集中于3個分類角度：第一個角度是“無償”分配模式與“有償”分配模式；第二個角度是“自上而下”的分配模式和“自下而上”的分配模式；第三個角度是“單層直接”分配模式與“多層治理”分配模式。關于初始排污權的分配方法，主要是從第一個分類角度的兩種模式出發展開研究。

(一)“無償”分配模式與“有償”分配模式

“無償”分配模式主要包括“基準法”和“祖父法”兩種初始排污權分配方法，其中很多學者更偏好于基準法。Park等認為基準法應以生產技術為基礎來設定排污標準，這種標準可以通過整個行業的所有排污企業的平均排放水平加以設定，亦可以通過計算排放量相對較多的企業的排放量的平均水平加以設定[2]。這種分配模式顯然是有利于生產效率相對較高、率先改進生產技術進行減排的排污企業，可以使其節約相當可觀的一筆排放權購買成本；并且這種分配模式對在該行業中快速成長的大多數企業造成的損害相對較小，該行業中的大多數企業容易接受這種相對較為公平和科學的分配方法。Marin等認為，可以首先在污染排放對環境造成危害的風險為零或者風險很小的行業中，以其歷史排放量為標準試行基準法，隨著這些企業排污技術的不斷提高和改進，逐步提高這些企業的控制排放標準[3]。基準法的排污權分配模式與歷史排放量無關，但是有效的基準線的制定仍然會受到歷史排放量的影響。馬馳等認為在排污權交易體系建立的初期，中國應在各試點地區借鑒西方國家早期的辦法，通過對初始排污權進行無償分配，降低企業排污權購買成本，進而降低企業的總量生產成本，增強排污權交易制度對行業和企業的吸引力，吸引更多排污企業加入其中[4]。祖父法實際上是在排污權交易制度剛開始實施時，在沒有經驗可循的情況下采用的一種保守主義的方法，此方法在實施一段時間后被人們歸納出來，實際由誰提出不可考證，可以認為是一種由實踐經驗總結出來的方法。

“有償”分配模式主要包括拍賣價格出售法和固定價格出售法兩種初始排污權分配方法。目前，主要的分配方法是拍賣價格出售法，其應用范圍最為廣泛，在交易市場中的配置效率也相對較高，因而更具影響力。Francisco等認為通過拍賣價格出售法進行的分配，對交易制度效率的提高比較顯著，因為在排污權拍賣市場上，政府依據各排污企業出示的價格分配排污權，對于企業來講，拍賣體現了自身的支付意愿，符合市場機制的貨幣投票和效率原則，而且排污權費用內化為企業的總量生產成本，規避了污染超標所造成的負外部性影響，而對于政府來講，則能以拍賣所得用于以增進社會福利為目標的相應支出[5]。固定價格法實際是一種過渡型方法，使用較少，排污權交易體系不完善和行政能力較弱的國家比較傾向于采用這種方法。

(二)“自下而上”的分配模式與“自上而下”的分配模式

目前，學術界對于“自下而上”和“自上而下”這兩種初始分配模式的研究較少，國內在此方面的研究大多植根于歐盟排污權交易體系，并以此體系為重點研究對象。首先，“自下而上”的分配模式出現較早。因為排污權交易制度剛開始在歐盟實施時，作為超國家機構的歐盟，缺乏各個成員國的歷史排污數據，以及以此為基礎的治理污染的經驗，因此其最合理的分配初始排污權的模式便是根據各個成員國的具體需求進行按需分配。葉斌認為，歐盟各國的具體經濟狀況和法治環境是實施這一模式的前提和基礎，如果忽視各國具體國情的特殊性這一前提和基礎，強制各國實行統一的排污權初始分配模式和方法，很可能會遭到部分利益受損國的抵制，從而延緩整個制度的實施進度[6]。在該分配模式經歷一段實踐和磨合之后，“自下而上”分配模式逐步代之以“自上而下”分配模式，并以此實現國家排污的總量控制的目標。Bel等認為，在“自下而上”的分配模式中，歐盟各成員國在設定本國排放總量方面具有較大的自主權，作為地區國際組織的歐盟只起到必要的協調作用，而“自上而下”的分配模式不僅強化了歐盟的調控作用，而且能夠有效防止各成員國自主設定的各自排放的總量過高以及由此導致的配額過剩等問題[7]。

(三)“單層直接”分配模式與“多層治理”分配模式

“單層直接”分配模式是國家環境保護監管部門將初始排污權直接分配給排污企業的模式，是一種較為原始且粗糙的分配模式，操作簡單易行，但是難以協調各方主體的利益。目前，對該模式的研究相對較少，究其原因在于該模式的實施受制于交易市場的成熟程度，該模式一般適用于排污交易市場尚不成熟的初創階段。而“多層治理”分配模式則主要源于歐盟自身所具有的多層治理機制，眾多學者對此研究樂此不疲。筱露認為，環境保護與治理不能僅僅憑借政府的權威，還應依靠社會外部各個方面的力量，并以此種力量不影響社會治理的結構與秩序為前提[8]。多層治理模式會在某種程度上兼顧各參與治理主體的特殊利益，可以在保持總量平衡的基礎上彌補區域合作中的區域失調與不足。

(四)文獻評析

在自排污權交易制度誕生至今的幾十年間，無論是理論研究，還是實踐的總結，研究者多將研究重點集中于排污權交易過程，而排污權的初始分配問題卻被忽略。事實證明，實踐與之前研究者的想法相悖。早期的主流觀點認為，初始權利的界定并不會影響資源配置的效率。但是，市場規模龐大且極為復雜，無可避免的交易成本導致初始排污權的分配對交易過程的影響不可小覷。目前國內的一些研究者已經意識到這個問題，并試圖通過比較各種分配模式的利弊，提出相對合理的解決方案，以推動政府完善排污權制度。但他們往往忽視了當前政府在試圖對該制度進行改革時所面臨的制度慣性和轉軌成本問題。本文將以初始排污權分配問題為研究對象，綜合運用比較分析法和邏輯演繹法，在比較以往各種初始排污權分配模式和方法的基礎上，分析和評價各種分配模式和方法的優點與不足，提出適合中國國情的初始排污權分配模式與方法。

實踐證明，排污權交易制度在治理環境污染方面成效顯著。在美國酸雨計劃之后，西方發達國家紛紛開始效仿這一制度。但是由于各個國家的具體國情不同，這些國家在引入此項制度的同時也帶來了許多問題，其中一些是制度本身所具有的問題，即便是此項制度肇始之地的美國也備受其擾，還有一些是制度落地之后的水土不服問題。如今，這一制度已廣泛分布于世界各地，為各國所采用，因此各國不同的實踐環境、背景和國情產生的大量實踐經驗可供借鑒。然而，對于這些經驗的借鑒若不觸及其問題的源頭即初始排污權的分配，則很難理解其脫離國情和現實的原因。中國解決排污權交易過程中遇到的各種問題，大多借鑒美國的處理經驗。有些問題采取美國式的解決辦法確實行之有效且受益匪淺，但面對有些問題，美國式的方法在遇到中國的具體國情時也會變得束手無策，并且隨著社會發展，這一制度本身的局限性也日益凸顯。這一方面是因為兩國之間實際情況不同而導致的個體差異，如產業結構、產業布局、自然環境，甚至是政府體制和跨區域政府之間的關系等等的不同。另一方面是因為出現了一些兩國都出現的問題，但是尚無較好的解決方法或者局部存在一些較好的解決辦法卻無法推廣的普遍問題，例如初始分配權界定和分配如何做到公平、效率和效益的問題等等。本文力圖通過對中國在引進這一制度后各種初始分配模式與方法的變遷和外部環境進行對比，總結出兩者之間的關系。厘清這二者之間的關系，不僅有利于理解當下排污權初始分配模式中出現的問題的產生根源，還為應對未來的挑戰奠定了基礎。

三、對各種排污權初始分配模式的分析和評價

一個國家和地區根據本國經濟發展和環境保護的需要，在平衡二者關系的基礎上，設定本國和地區降低污染物排放的目標，各地環保部門根據本國政府對本地所下達的排放目標，設定本地的污染物排放總量，并通過一定的方式將初始排污權分配到本區域的排放主體中去，并為其提供后續的交易平臺和交易機制。依據不同原則、不同外部環境和不同治理理念可將其劃分為若干相互獨立的排污權初始分配模式。

(一)基于不同原則實施的分配模式

“無償”分配模式，一般是基于公平原則進行分配。在初始排污權的分配中使用“無償”分配模式，其目的是在制度實施初期吸引盡可能多的排污主體參與排污權市場交易，以提升該交易機制的影響力。雖然在短期內會引發很多問題，但是從長遠來看對于完成減排目標大有裨益。在制度實施的初期，各行業、各地區的污染狀況和排污水平尚無準確資料可供參考，使用無償的分配模式更為簡便有效、可操作性更強，不會因為制度實施的成本問題導致各地方政府和排污單位產生抵觸心理。無償分配模式主要有祖父法和基準法兩種操作方法，其中祖父法適合在制度實施時就已經存在的老企業中實施，而基準法更適合在制度實施后成立的新企業中實施[9]。

“有償”分配模式，一般是指在排污權一級市場中為體現效率原則而實施的分配。無償分配模式中初始排污權被分配給各個排污主體，在這個過程中大多采用政府設定的客觀標準進行分配，而實際上政府做出的決策未必比由眾多排污單位自發做出的決策更優。因此，通過在排污權初始分配時引入市場機制，對初始排污權進行有償分配，以拍賣價格出售或者以固定價格進行分配，這種模式意味著政府為提高配置效率將主導地位讓渡于市場。市場中的各個排污主體在通過價格了解排污權交易的準確市場行情的同時，也顯示了自身對于排污權的偏好。在這種情況下，市場依據市場行情做出的決策效率較高，也更為準確。而政府在拍賣的過程中始終扮演裁判的角色，而非放任市場。這一點有別于1939年資本主義世界經濟危機之前政府“守夜人”的角色。

(二)基于不同外部環境實施的分配模式

“自下而上”的分配模式是在國家缺乏排污治理經驗以及可參考的歷史排放數據的情況下實施的先由多個中心分散決策之后再上報中央節點的分配模式。該模式實施的基本程序為：首先由各區域地方政府將各自區域內的初始排污權分配方案上報至中央環保部門，然后中央環保部門匯總各地方上報的排污權初始分配數據，最后形成總量排放數據，并設定總量排放目標。“自下而上”的模式一般是在國家缺乏排污治理經驗以及可參考的歷史排放數據的情況下，為確保排污權分配制度能夠正常實行退而求其次的選擇，但是這一模式卻有利于國家大致了解各個區域的具體排污情況，為未來的精細化管理提供經驗和基礎。現實中每個地區的經濟發展水平、產業結構、人口密度以及城市的空間布局存在著顯著差異，這些因素所導致的環境承載力也有所差異，“自下而上”的分配模式可以較好地避免因“一刀切”導致部分地區在該制度實施初期產生的負面影響。但是在“自下而上”的分配模式中，由于各個地方僅從自身利益出發，極易產生地方保護主義、變相執行政策和扭曲政策等問題。在中國環境問題十分嚴峻的情況下，這一分配模式難免會有損治污進程。

“自上而下”的分配模式則與之相反，是指中央環保部門首先設定本國家或地區的總量排放標準，再將總量排放標準層層分解或下達至各個地方的分配模式。“自上而下”的分配模式是建立在中央政府絕對權威的基礎上的，地方政府要嚴格執行中央政府下達的排放標準[6]。在中國，一方面中央的環境保護部門在地方下設相應的地方環保機構，地方環保機構能與中央環保部門在步調上保持一致；另一方面地方政府權力源自于中央政府，地方政府對于上級的行政命令，一般會不折不扣地遵照執行。因此，這種分配模式可以在短期內制定出總體減排目標和方案，避免因分散決策而導致的方案拖延和各方利益難以協調一致的問題。這種模式比較適合在具有一定治污經驗和制度較成熟的國家實施，而在一些治污經驗缺乏和制度尚不成熟的國家強制實施時，容易忽略該地區和行業的特殊情況，可能會導致該地區經濟發展受阻、產業結構扭曲和制度執行受阻等問題。

(三)基于不同治理理念實施的分配模式

“單層直接”分配模式是指國家直接將初始排污權分配給各個排污主體的一種分配模式。該模式有兩大顯著特征：第一，國家環境保護管理部門只負責與排污權交易制度相關的法律規范的制定工作，并依據制定的法律規范將排污權分配給各個排污主體。第二，國家環境保護管理部門之外的其他行為主體均不參與排污治理工作。“單層直接”分配模式由國家直接將初始排污權分配給各個排污主體，具有行為直接、結構單一、簡單易行、反應迅速、治理成本相對較低等特點。由于具有上述特點，該模式一般在排污權交易制度實行的初期實施[7]。雖然推行這種模式的門檻較低，但是容易導致很多問題。由國家直接管理全國若干個排污單位，易對政府形成巨大的壓力和負擔，大量消耗行政資源，這種模式對于人力資源的消耗巨大，其導致的行政成本負擔可能會終止整個排污權交易制度的實施。此外，如果政府管理模式單一，就無法有針對性地解決不同地區的特殊問題，難以照顧各個地區排污單位的利益，而只能采取“一刀切”的方法。這種統一的辦法往往會忽視不同行業的特殊性，尤其是不同行業的排污潛力，這種忽略行業差別的辦法讓排污權市場失去活力，從而不利于實現降低污染排放的目標。

“多層”治理分配模式是一種由多個行為主體共同參與治理的分配模式，其行為主體包括中央政府環境保護部門、地方政府環境保護部門、國際組織和企業等。中央政府環境保護和監管部門將權力下放到各地方政府環保部門，或者向上移交到超國家機構，然后層層下達，由地方政府將排污權分配給各個企業。例如歐盟成員國將其初始排污權界定、分配等權力向上移交到歐盟這一超國家機構，由歐盟根據各國的具體情況進行統一治理。再例如中國由中央政府將該權力下放到各地方政府的環保部門，在“多層”治理分配模式下國家角色從“主導者”演化成了“推動者”。中國在北京舉辦的多次重大會議期間，要求京津冀地區協同治理大氣污染，保證會議期間的大氣質量。中央政府在這一過程中僅僅扮演“推動者”角色；而各個地區政府打破地域界限聯合治理污染，是實際的治理主導者。

四、對各種排污權初始分配方法優缺點的對比和評價

如上所述，目前對于初始排污權分配模式的研究，主要被劃分為3個層次，即基于不同原則實施的分配模式、基于不同外部環境實施的分配模式和基于不同治理理念實施的分配模式。從第一個層次的分配模式即基于不同原則劃分的“有償”和“無償”分配模式出發，將“無償”分配模式劃分為基于排污量進行初始分配的祖父制分配方法和基于產量進行初始分配的基準制分配方法；將“有償”分配模式劃分為市場主導、政府配合實施的拍賣價格出售方法和政府主導、市場配合實施的固定價格出售方法。由于不同的國情、不同的制度實施時間等多種因素的綜合影響，各種分配制度不會單獨出現在某個國家，而是以混合形式出現，只是在不同國家所占比重略有不同[10]。

(一)依據不同標準產生的兩大無償分配方法

“無償”分配模式即各地區環境保護主管部門根據該地區在一定時段內要達到的環境質量保護和恢復目標，核算該區域的環境總容量，確保污染物排放總量控制在合理的范圍內，依據一定的標準，并根據各個企業在生產過程中實際需要的排污種類和數量等，將總量指標劃分成若干部分，免費分配給各個排污企業。“無償”分配模式包括兩種分配方式：一種是基于排污量的祖父制分配法(也可稱為祖父制或祖父法)，另一種是基于產量的基準制分配方法(也可稱為基準制或基準法)。

1.基于排污量進行初始分配的祖父制分配方法

這是一種以排放企業在基準期內的歷史平均排放量為基礎確定應獲得排放份額的方法。祖父制是通過參考某一排污企業的歷史排污水平，并根據該歷史排污水平，按照一定的比例賦予其排污權。一般來講，歷史排污水平較高的企業將會獲得較高的排污權，歷史排污水平較低的企業將會獲得較低的排污權，這看似是一種對排污“權利”的繼承，故稱之為“祖父制”。這種分配方法源自西方國家的保守主義傳統。該傳統不認為在制度實施的初期就能夠擁有一套完美的制度設計，并使該制度順利運行且取得成效；相反，卻認為應該在制度實施過程中不斷發現問題并解決問題，從而使制度日臻完善。

概言之，祖父制分配方法可操作性較強，對于受制于該制度的企業也不會造成過重的經濟和成本負擔，市場亦更容易接受這樣的制度安排，因而這種分配方法的應用范圍也最為廣泛。然而，這一制度也會使企業喪失提高技術設備以降低污染排放的動力。祖父法成了主動節能減排企業自身發展的制度約束，對企業環保的積極性產生了負激勵。由于該項制度和方法所依據的分配標準相對單一，僅僅考慮各排污單位的歷史排污水平，如此單一的評價指標會使兩家原來排污水平相近的企業出現先減排者得到的排污額反而減少的情況，因此造成一種負向激勵。而且這一分配方法與“誰污染誰付費”的市場交換原則相悖，既不合理也不公平，不能充分利用市場機制進行排污權交易。

改革開放以后，國際上大量的高污染企業轉移至國內，企業生產污染問題日益凸顯。在20世紀80年代引入排污權交易之初，初始排污權分配采取的是祖父制，其原因有二：其一是因為操作簡單、成本低。該制度引進之初，尚不清楚其操作技巧且沒有任何經驗積累，又因為該制度是依據歷史數據加以確定的，雖然可能成效有限，但不太可能出大的問題。其二是因為對企業來說經濟和成本負擔較小，易于接受。改革開放之初遵循的是在發展中發現問題并解決問題，在發展是硬道理的背景下，不太可能因為環保問題而對經濟發展踩剎車。而在當今環境問題日益嚴重影響經濟發展的情況下，祖父制這種粗放式初始排污權分配方法已經不再適應追求精細化管理的現代社會。集中體現為：首先不利于完成減排目標，難以取得顯著的治污成效；同時，還人為地造成了不公平的市場環境，并造成了傳統大企業由此獲益而形成的不平等的競爭態勢，抑制了新興中小企業創新和發展的動力。

2.基于產量進行初始分配的基準制分配方法

基準制又被稱為成本效率標準，是指依照排污單位在整個生產過程中的投入或產出的排污率確定其可獲得的排污權。其可以分為兩類：一類是對新進入企業的分配，每一個行業的新進入者沒有任何的排污記錄可供決策參考，因而祖父制無法發揮應有的作用，此時基準制的實施就顯得尤為必要。另一類是依據產品進行的分類，每個設備應得的排放額應由企業設備歷史排放量與行業標準排放比乘積來確定，基于“最佳實踐”原則確定基準線，每個企業可獲得的排污權配額是其產量與基準線值的乘積[10]17。

這是相對于祖父制而言的另一種分配方式，這一制度并不以企業的歷史排污記錄為依據，老企業相對新企業并沒有“先天的優勢”。在該制度下，每一個行業都會被設定一個基準線，同一行業內的企業都會在同一個基準線下獲得相應污染配額。根據基準線確定企業排污權，一方面可以避免代際矛盾，使得排污權的分配依實際情況而定，分配更加合理公平；另一方面，這對于新興行業以及需要擴大生產規模的企業是比較有利的，這在一定程度上實現了社會資源的優化配置。

中國各行業間差異較大，每個行業的產品差異也較大，而且標準也不統一，因而相關的基準線設定也不相同，這就導致要想設立一個合理的基準線需要的時間長、成本高且難度大。倘若基準線真的設計合理，必然會區分行業間的減排水平，使減排潛力大、效益好的企業因此獲益更多，這無疑會刺激企業環保減排的積極性。在實踐中，中國的排污權交易市場建立不久，相關法律政策尚不健全，在交易市場發展不完善的情況下，確立各個行業的基準線還需要更多的時間和資金投入。

(二)依據政府和企業的角色不同產生的有償分配方法

1.市場主導、政府配合實施的拍賣價格出售方法

拍賣出售是指政府環保部門在核定地區內環境容量后確定各污染排放配額，然后將其以商品的形式在市場中進行拍賣，政府將其出售給出價最高的競拍者。其拍賣價格的形成以及排放主體獲得排污權的過程皆為市場自發行為，政府不需要介入交易過程，也無需提前決策，只在其中扮演監管者角色。拍賣出售這一分配方法的最大優勢是通過向市場釋放一個價格信號，為二級市場中排污權的交易行為和交易價格提供參考，愿意出最高價格的企業可以通過交易獲得需要的排污權，實現排污權資源的優化配置。

作為有償分配方法的一種，拍賣出售在很大程度上能夠激勵企業主動減排，通過將外部邊際效益內部化讓企業獲得一筆“額外收益”，讓率先采取先進生產技術和添置污染處理設施的企業從中獲益，這部分“額外收益”能夠使新企業擴大生產規模，使老企業降低生產成本，提高利潤率。這種方式相較于祖父制和基準制，可以省去很多復雜的程序，并且操作簡便且容錯率高。政府在這一分配過程中的操作較為透明，政府的角色定位導致其職能有限，有效避免了企業的尋租行為和政府腐敗現象的發生。

2.政府主導、市場配合實施的固定價格出售方式

固定價格是指政府制定各排污權配額的價格，此價格在排污權交易市場中保持固定不變，不隨市場供求關系的變化而變化。這實際上是一種介于免費分配和有償分配之間的過渡模式，免費分配的目的是通過擴大制度的覆蓋面讓更多的企業積極參與進來，擴大這一制度的影響力。等覆蓋面擴大到一定規模時，再實行固定價格，便于企業適應市場化的分配機制；最后在實施一段時間的固定價格之后推行拍賣出售方式。此過渡方式使企業更容易接受，也更容易適應。一般來說，中國政府在早期比較傾向于固定價格出售方式，因為中國環境主管部門權力有限，在對排污權進行初始分配中和其他相關部門的聯動較少，加之各地方政府對發展的重視遠遠高于環保，所以單靠自身的行政能力無法對初始排污權進行很好的分配。固定價格法作為操作最為簡單、可操作性最強的分配方式，能夠形成一個穩定的價格信號，受市場影響較小，因而具有較大的穩定性。但是這種分配方式過于固定，適用范圍很小，容易造成區域不平等現象，這不僅不能及時反映市場的供求情況，其提供的市場信息也非常有限，對于各企業之間排污權交易十分不利。

(三)綜合有償和無償兩種分配模式而形成的混合分配策略

混合分配法就是綜合“有償”分配模式和“無償”分配模式中的各種方法而形成的一種新的分配策略，其中包括兩種方法，即同步混合分配和漸進混合分配，這兩種分配方法都是在吸收上述方法各自優勢的基礎上形成的[11]。

1.考慮不同行業特征的同步混合分配

同步混合分配是指在同一個排污權交易體系中根據每個行業的不同特征采取不同的分配方式。此分配模式旨在將排污權向減排潛力較大、效益較高的企業傾斜，促進全社會減排總目標的達成。這種分配方法的優勢就是充分地考慮到不同企業之間的差別。不同企業的減排效益和潛力是不同的，因此根據企業的不同特性，要求其承擔不同的社會責任，是符合市場健康發展規律的。倘若國家對不同地區、不同行業的企業要求一致，采取“一刀切”的政策，這必然會破壞市場運行規律，使得部分企業成本上升，進而使社會經濟發展受挫。雖然減排任務得以完成，但是卻以挫傷企業積極性和減緩經濟發展態勢為代價，此舉確實不妥。

2.考慮到不同實施進度的漸進混合分配

漸進混合分配是一種將免費分配和有償分配相結合的分配方法，在實施過程中不斷提高分配用于拍賣等有償出售方式的比例，與固定價格模式相類似。這一模式對中國在制度實施的初期階段具有較高的借鑒意義，制度初步實施階段不宜采取過激和極端的方式推行此制度，應該采取溫和漸進的方式擴大制度覆蓋面，緩解市場中的阻力，讓更多的企業加入到這個體系當中來。伴隨著排污權交易的成熟，各企業適應這一套游戲規則后，可以更加理性地做出相應的決策部署，不至于使市場產生劇烈的經濟波動。另外，中國引入這一制度的初衷便是治理環境污染，在制度實施初期，政府必須以社會公共利益代表的身份，承擔起實施新制度所帶來的制度實施成本。

五、中國初始排污權分配模式及方法的現狀與趨勢探討

中國的排污權交易制度發展至今已有近40年歷史，但仍未建立起統一、規范的交易市場，排污權的初始分配制度也仍未完善。其主要原因是中國社會的各個方面發展速度較快，尚未來得及應對西方花費近百年時間來應對的污染問題，況且中國與西方國家的國情不同，完全照抄照搬歐美國家的初始排污權分配模式，顯然是不合適的。

中國不能完全照抄照搬歐美國家的初始排污權分配模式，其原因有三：第一，中國作為世界上人口數量最多的發展中國家，經過經濟的持續高速發展，其實際污染排放量已經躍居世界第一，主要原因是中國的能源生產結構仍然以高耗能的煤炭、石油為主，產業結構中仍然存在大量的高耗能、高污染企業。目前國內節能技術和污染處理技術的發展遠遠跟不上經濟發展的速度，并且在相當長的時間里經濟結構和能源消費結構很難做出較大的調整。與此同時，作為最大的發展中國家，中國在今后相當長一段時間里依然需要依賴工業化生產來促進就業，支撐國民經濟發展。工業經濟的迅速發展加上治理污染能力停滯不前，必然會導致污染物的排放量劇增。第二，中國經濟區域發展不平衡，東部地區憑借其區位優勢和國家的早期優惠政策，其社會經濟的發展水平明顯高于中西部地區。如果采用“有償”分配模式下的分配方法，中西部地區的工業企業的生產成本和減排成本將會比東部地區高出很多，這會增加中西部地區工業企業的額外負擔，阻礙企業的擴大再生產；如果采用“無償”分配模式下的分配方法，東部地區將會憑借其歷史高排放量在競爭中占據優勢。第三，中國的產業結構區域化特征日趨明顯。東部地區的工業企業開始向中西部內陸地區轉移，并在中西部形成產業集聚。產業轉出地實現產業轉型升級后，工業生產造成的污染將會減少，而產業轉入地的污染情況將會增加。原來的國際企業帶來的污染問題轉變為國內企業帶來的污染問題，各個地區應因地制宜，采取不同的初始排污權分配模式與方法，盡快完成排污權的跨地區交易制度。

(一)“無償”與“有償”的調和

中國應該在初始排污權分配過程中采取精細化管理。在“無償”分配與“有償”分配這一層次上，中國的排污權交易初始分配模式逐步從“無償”分配模式向“有償”分配模式轉變。2014年國務院的指導意見指出將進一步推行排污權的有償使用，“對現有排污單位，要考慮其承受能力和當地環境質量改善要求，逐步實行排污權有償取得。新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，原則上要以有償方式取得”[12]，計劃從2015年開始在全國范圍內實行排污許可證制度。指導意見中指出要逐步推行“有償”分配模式，因而在實踐中還需要配合一定的“無償”分配模式作為輔助。對于中西部經濟發展相對落后的地區而言，應將“無償”分配模式作為實施該制度的過渡辦法[13]；對于東部經濟發展相對發達的地區而言，應分情況加以考慮。對于已實施該項制度的企業，可以通過祖父制方法為其分配排污權；對于在該項制度實施過程中新成立的企業，則可以通過基準制方法為其分配排污權。與此同時，東部經濟相對發達的地區應根據實際情況以有償分配模式為主。伴隨著中國環境保護管理經驗的日益豐富、大數據和人工智能帶來的管理能力和水平的提升，拍賣出售模式應該在有償交易模式中占據較大的比例。現代科技的飛速發展帶來了一場數據主義的革命，提升了政府對于排污狀況和與此相關的數據信息的收集和處理能力，而擁有更多信息能夠促進理性決策，并使混合分配模式更易于實現。

(二)“自上而下”和“自下而上”之間的轉化

互聯網時代的最大特征就是去中心化，無論是私人企業采取更為靈活的扁平化管理，還是政府部門協同第三部門的網絡化治理，都是在強調由每一個獨立的節點發揮自己的功能，強化各個節點之間的聯系從而形成網絡。一般來說，“自下而上”模式是幾個較大的節點和次一級節點以及若干小點組成網絡。這樣的網絡覆蓋面較廣，這套網絡中任何一個節點的決策對于整個網絡的影響都是有限的，它們之間相互牽制，單個節點的決定不會上升為整個網絡的決定，但是此模式雖然不會造成重大失誤卻效率比較低。“自上而下”模式是由單個較大的節點和若干小點組成的網絡，這樣的網絡由單一較大節點作支撐，覆蓋面較小，該節點的決策失誤對于整個網絡的影響較大，有些時候甚至會導致毀滅性的影響，但是這個單一大節點帶動整體行動的效率較高，可以在短期內迅速達成該節點的目標。

當前，國內的環境污染問題急需解決，所以由中央政府主導制定治理污染的最終目標，然后劃分給各級地方政府，即由中心單一大節點帶動其他小節點的高效率的達成目標的排污權分配策略，應是當下率先考慮的策略。然而隨著科技的發展，政府在獲取更多信息資源的同時，也導致了更多的不確定性，以政府為中心的分配模式實際上效率比較低，代價比較大，效果也不太好。與此同時，讓各個節點分散決策做出的只利于自身的決策效率更高，更符合市場運行的規律，這時政府只需負責把控主體，均衡各方面利益即可。所以，未來在總體排污指標明顯下降，環境污染的治理取得顯著成效之后，應該采取“自下而上”的分配模式來控制環境污染。

(三)公平與效率兼顧目標的實現

在排污權交易的兩個市場中，一級市場保證排污權初始分配的公平性，二級市場保證再分配的效率性。在一級市場中，應關注“公平”目標。在該市場中，政府主要負責頒布統一的法律，實行有效的分配方法，制定合理的排污權價格，監督排污權的取得和出售[14]。政府在這一市場中扮演主導者角色，并且作為排污權的所有者和規則的制定者，在一開始就要確保初始排污權分配的公平性。一方面，不能用“一刀切”方式對待所有排污單位，要具體問題具體分析；另一方面，要對整個制度的運行予以控制，以法律的權威消除市場中的不公平或違法交易行為，確保市場制度的正常運行。在二級市場中，“效率”目標是主要焦點。政府在二級市場中的作用主要是監管各個排污企業之間的交易行為，創造適合排污權交易的市場環境。雖然在現實中無法建立理想化的完全信息市場，但政府的環境管理部門有義務為交易市場提供一個完整的信息平臺，使有交易意愿的企業有一個公平高效的交易環境[15]。政府應該在交易市場失靈的領域起到補充作用，降低交易成本，提高排污權交易的效率。此外，政府還應該對二級市場上的排污權交易進行適時、適度的監管，防止排污轉讓權的濫用和不合法的排污權交易行為，凈化排污權交易市場的交易環境。最后，各級政府還應對加入到該項制度中的排污單位予以政策優惠和財政補助，激發企業主動減排的積極性，實現總體減排目標[16]。

(四)跨地區排污權交易推動分配混合化

中國經濟的區域化特征決定了中國各個地區之間的發展水平存在差異，東部經濟較為發達的地區已開始產業轉移和產業結構升級，形成對中西部經濟發展的推力；中西部經濟較為落后的地區需要經濟發展的機遇，試圖通過引進東部地區企業助推本地經濟發展，形成對東部經濟發展的拉力[17]。一推一拉縮小了東西部地區之間的差距，在平衡區域經濟發展的同時，也加大了西部地區治理污染的壓力。

考慮到中西部地區治理污染的能力和環境自我凈化能力，對初始排污權分配要格外嚴格和謹慎。在產業轉入地和轉出地之間的初始排污權分配問題上不僅要做到公平公正，而且要充分考慮兩地的差異性和特殊性。兩地之間應該采取不同分配模式和分配方法平衡兩地之間的經濟效益和社會效益[18]。隨著跨地區排污權交易的逐漸增多，將不同的分配模式和分配方法加以混合使用，將是大勢所趨[19]。在東西部初始排污權分配問題上，有3種原則可供選擇，一是效率，二是公平，三是公平與效率兼顧。由于東部地區人口稠密、經濟發展較快、工業基礎較好，存在集聚經濟效應，而西部地區人口稀少、經濟發展相對落后、工業基礎較差，且中國地勢西高東低，大江大河大多發源于西部山區，所以在對排污權總量控制的基礎上，若遵循效率原則，則在初始排污權分配問題上應向東部傾斜，且應以東部環境承載力為基礎；若遵循公平原則，則在初始排污權分配問題上應東、西部并重。

在政府將總量控制指標分配給各區域地方政府后，建立地方政府橫向談判機制，通過排污權交易對初始排污權進行重新配置，倒逼地區或企業采取減排措施，降低本區域污染排放總量。由于市場交易機制存在交易成本問題，所以初始排污權的分配也存在效率和公平的價值判斷問題，也就是分配合理與否與政府的價值判斷存在很大關系。根據實際情況，可采取如下分配模式：(1)“全國功能區劃分+公平分配+無償分配”模式。此模式既可以實現國家控制污染物總量的目標，也可以實現國家區域規劃目標，同時還可以通過排污權市場交易機制實現經濟發達區域對生態保護區域的生態補償，促進生態保護區域生態旅游產業的發展。(2)“全國功能區劃分+效率分配+有償分配”模式。此模式既可以實現國家控制污染物總量的目標，也可以促進經濟發達區域經濟的進一步發展，并可以通過有償分配機制將初始排污權有償使用資金用于生態保護區域的生態補償，促進當地生態旅游等產業的發展。

六、結語

排污權初始分配問題作為排污權交易制度中的首要問題，對于完善排污權交易制度具有至關重要的作用。該制度自誕生之日起，演化出了諸多不同的分配模式與分配方法。這些模式與方法嚴格來說并無優劣之分，只有適合與不適合以及配置效率的高低之分。

本文以初始排污權分配問題為研究對象，綜合運用了比較分析法和邏輯演繹法，在比較以往各種初始排污權分配模式和方法的基礎上，分析和評價了各種分配模式和方法的優點與不足，提出了適合中國國情的初始排污權分配模式與方法，探討了中國初始排污權分配模式與方法的未來發展趨勢。研究認為：從時間維度上來說，中國的分配模式應逐步從無償分配模式過渡為混合分配模式，進而發展為有償分配模式；制度實施初期可先采取“自下而上”的分配模式，在各個試點積累了豐富經驗且行政能力顯著提高后，再利用中國單一制國家的體制優勢，采取“自上而下”的分配模式。從空間維度上來說，在經濟相對發達、交易機制相對成熟的地區“有償”分配模式應占主導地位；反之，“無償”分配模式則應占主導地位。根據中國的具體國情，因地制宜，因時制宜，選擇適合中國國情的初始排污權交易制度和方法，限制污染物排放行為，以實現國家環境保護的總體目標。