我國政府機構改革的范式與路徑研究
——基于結構功能主義的視角

閆 建，艾光利

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部， 重慶 400041)

習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上指出，深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構。目前，學者們從政府角色職能、組織結構和機構改革理念等角度對政府機構改革進行了系列研究。在角色職能研究層面，李軍鵬、石亞軍等以政府職能轉變為切入點分析政府機構改革的問題與方向[1-2]；在組織結構研究層面，竺乾威從政府組織形式入手，研究、反思大部制，討論部門間的協同、高效運行機制，理順上下級政府關系[3]；在機構改革理念層面，黃小勇以國家治理現代化為導向，提升政府機構改革效率和創新政府治理體系，提出要采取更為積極的態度，從“適應性”改革走向“自主性”改革[4]。而促進政府治理體系和治理能力現代化的整體性研究仍顯薄弱，對政府在機構改革中的新做法、新工具缺乏說明與總結。為適應政府機構改革整體化、統籌化的趨勢，在現有政府機構改革研究的基礎上，結合結構功能主義的分析視角，建立起一個包含宏觀、中觀和微觀的全方位分析研究框架和政府機構改革的發展路徑。

一、結構功能主義視角下的政府機構改革分析框架

國家通過政府這一機構來體現國家意志，進行政治統治、疆土管理、各類公共事務管理。在我國社會轉型過程中各類矛盾增多，以及建設社會主義現代化國家等情境中，對政府公共治理和公共服務能力的討論更加激烈，而政府機構改革作為提升政府行政能力的動力，一直以來都是研究探討的重要主題。通過數次政府機構改革，政府的職能和機構配置愈加科學，同時，改革的邊際效率遞減，且新的治理需求出現。一方面，需要盡可能地提升政府機構改革效率，使每一次機構改革都能更具有針對性、實效性；另一方面，在新的歷史時期，立足新的客觀條件，回應新的社會需求和國家發展規劃，政府機構改革需要有更為整體的思考與創新。因此，需要從整體上分析政府機構改革的理念、原則和工具，形成對政府機構改革宏觀系統的梳理與分析框架。

結構功能主義分析框架最早產生于生物學，后被廣泛地應用于社會學、人類學和政治學等學科研究中[5]。“結構功能主義”認為，廣義上的社會是系統整合的，是分層的多元成分組合體，社會結構與各組成部分之間具有“普遍的和諧”關系。帕森斯在其主要著作《社會系統》中，將社會進一步細分為政治系統、經濟系統、社會系統和文化系統，四者相互區別又相互協調，使社會處于動態平衡的和諧狀態[6]。社會及各子系統具備推動自身成長的功能以實現自身的延續，其中一個重要條件就是要實現結構與功能的良性互動，構造社會互動的穩定機制，從而實現發展的良好秩序。政府機構改革為推動行政體制發展提供了驅動力，是政府轉變職能的重要載體。從結構功能主義的角度看，政府通過機構改革，在與市場、社會的關系調整中探索自身的角色定位，由此明確自身的職能結構，整合組織和機制結構以及外部環境結構，使政府有效發揮作用，提升行政效率，促進經濟社會的發展[7]。將結構功能主義與政府機構改革實踐相結合，形成內部結構視角，包括角色定位、職能結構的微觀層面，以及政府機構設置和工作流程的中觀層面。外部結構主要用于政府機構改革中政府與社會、市場互動模式的討論，是政府機構改革跨系統運行機制和關系協調的宏觀層面。總的框架結構如圖1所示：

結合結構功能主義的分析要素與框架，探索發揮機構改革驅動力作用的路徑。一方面，微觀地對政府定位進行討論。角色是社會中的基本分析單位，是社會成員對處于某一結構位置的行為期待。功能與角色相對應，結構由功能體現，角色行為的規范化、制度化有利于維持社會運作的正常秩序。將結構功能主義中“角色”這個微觀層面的概念與政府內具體部門和機構相結合，討論政府職能定位問題。另一方面，中觀地分析行政體系的機構設置和運行流程。將各個具體的政府部門這一分析單位連接成為一個有機整體，政府系統各部分相互協調、發揮作用以實現整體的良好運行。最后，宏觀地對政府機構改革的外部結構進行分析，將政府與社會、市場系統進行聯系討論，在社會的資源基礎上，發揮市場配置資源的決定性作用，完善政府引導，更好地發揮政府的作用。在政府、市場和社會的三者動態關系中把握政府機構的改革范疇。要實現發展，就要保證結構與功能的良性互動，實現各個子系統之間的良性互動，促進共同價值的內化，進行有效的領導和沖突整合[8]。將結構功能主義分析視角與政府機構改革的主體定位、職能基礎、組織形式、流程機制和改革過程等要素相結合形成三維分析框架：微觀層面的機構改革中政府的角色定位和職能結構分析維度、中觀層面的機構改革中的政府組織結構以及內部運行機制的分析維度、宏觀層面的政府機構改革中的跨系統互動分析維度。

從結構功能主義的視角來思考政府這一有機整體的運行與發展規律，將政府機構改革作為推進政府向前發展的重要驅動力，探索政府機構改革和調整政府的角色定位，促進政府職能結構、組織結構和流程機制等內部結構的優化，以及政府與市場、社會關系這一外部結構的完善，實現內與外、上與下、靜態與動態結構的秩序，從而有效實現政府職能的發揮和良性發展循環。

二、結構功能主義視角下政府機構改革的實踐分析

在數次政府機構改革過程中逐漸探索政府的角色定位，界定政府活動范圍，轉變政府職能，完善政府運行機制，從而實現政府系統的秩序與發展，以此促進政府系統與經濟社會各系統的良性互動。把政府機構改革作為推動行政體制完善、促進政治文明建設、適應經濟社會發展的杠桿和創新動力，建立起一套能夠普遍提升公眾福利，提升國家競爭力的制度安排。政府機構改革是一個為了更好地發揮政府職能而不斷完善自身結構的過程。從結構功能分析視角來看，政府的內部結構包括職能結構、組織結構、機制結構，外部結構則包含政府與市場、社會的關系總和。政府機構改革就是探索政府角色，完善內部結構，構建高效運行的行政組織形式。優化外部結構，即協調好政府與市場、社會的關系。具體來說：

(一)職能定位和職能結構愈加完善

政府機構改革是政府職能轉變的重要路徑。中華人民共和國成立初期，政權組織從初設到成型，政府更多行使的是政治職能。改革開放之后，伴隨著經濟體制改革和社會主義市場經濟的發展，政府職能轉向經濟和社會職能，從管制型政府轉向服務型政府[9]。

將改革開放前和改革開放后的政府機構改革實踐對照可知，政府機構改革受經濟體制影響：改革開放前，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，政府機構改革以權力收放為導向，無實質性政府職能和組織方面的改革意義。改革開放以來，我國逐漸從高度集中的計劃經濟體制過渡到社會主義市場經濟體制——1982年黨的十二大提出了“計劃經濟為主，市場調節為輔”的經濟建設原則，市場的作用僅限于國家計劃外的范疇；1987年黨的十三大提出發展社會主義有計劃的商品經濟；黨的十五大正式提出要在國家宏觀調控下發揮市場的基礎性作用；2013年黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用。政府機構改革呈現出適應經濟體制改革的特點：改革開放前，高度集中的計劃經濟下的政府機構改革主要調整中央與地方的權力關系，如1952年政府機構改革旨在加強中央集權，撤銷大行政區；1954年設立以國務院為中心的行政體系，并依據計劃經濟管理需求，初步構建起政企不分的經濟專管部門，按行業與產品進行分類；1958年政府機構改革精簡了國務院機構設置，進行權力下放的嘗試；1960經濟管理部門逐漸恢復，解決“一放就亂”的問題。改革開放以來，1988年政府機構改革首次提出轉變政府職能是政府機構改革的關鍵；1993年為適應經濟體制改革需要，將部分經濟直管部門轉為經濟實體或行業協會；1998年進一步消除了政企不分的組織基礎，工業經濟專管部門幾乎被全部裁撤；2003年提出決策、執行和監督三權協調，解決政府在消除政企不分后如何對經濟進行宏觀調控的問題；2008年提出打造服務型政府，通過探索大部制整合職能，加強政府宏觀調控能力[10]。政府機構改革以轉變政府職能為關鍵，以適應經濟體制改革為特色。政府的職能從政治職能轉向經濟、社會等職能，通過減少經濟專管部門向市場放權，從“全能政府”走向“有限政府”。為實現職能的轉變，通過政府機構改革，引入電子政務理念，促進管理方式的轉變，劃分政府部門權力，促進決策、執行權分離，強化監督權，使政府的運行規范化。

(二)政府組織機構和機制愈加合理

政府以機構改革的形式不斷調試行政組織結構，從前述的權力配置導向，轉變為職能導向再到現今更加具有現代化治理意義的自主性導向，政府組織結構不斷地進行部門整合，主要趨勢就是大部制、扁平化的結構調整。微觀經濟管理部門削弱，宏觀調控部門更加有力。在加強監督權和法治政府的基礎上，利用數字政府、電子政務等工具推進政府間的規范運行和協調運作。

中華人民共和國成立初期至改革開放前的政府機構調整包括對各類人員數量及比例、機構設置和編制、業務范圍、中央和地方權力配置進行的調整。如1951年進行的第一次政府機構改革，在人員上“緊上縮下”，合理規定不同類別政府工作人員比例；在機構上，整合機構設置，精簡機構，縮減政府層次；在編制上，劃分行政、事業和企業編制，嚴格編制紀律。政權形式逐漸確立和完善，各級政府機關和工作部門也逐一成立。至1954年，中央政府機構包括了重工業部、輕工業部、紡織業部等在內的34個部委機構、國務院秘書廳、由國務院第一至第八辦公室組成的8個辦公機構、19個直屬機構。此后的機構改革都在此基礎上進行裁撤合并或新增分設的調整。1951—1953年的政府機構改革旨在加強中央集權，建立以國務院為中心的行政體系。

改革開放以來，政府機構改革隨著政府職能的轉變，以權力層級為導向的結構調整逐漸轉變為以適應市場和社會需要為導向的在職能轉變基礎上的政府組織結構改革。1988年首次提出轉變政府職能是關鍵，經濟直管部門開始弱化；1993年組建經濟貿易委會，加強了政府宏觀管理部門的建設；1998年更是消除了政企不分的組織基礎，幾乎裁撤了所有工業方面的專管部門；2008年政府改革提升政府服務能力，整合碎片化結構，進行了大部制的探索；2018年更是統籌政府機構改革，與放管服改革相適應，推進政府結構向綜合化、法治化、數字化的方向發展。從削弱經濟專管部門到強化宏觀管理部門，從探索推進大部制到打造整體性政府，政府組織結構和工作流程更加趨向于適應市場和社會的發展需要，不斷提升政府公共服務能力、回應速度和行政效率[11]。

(三)政府外部環境結構愈加和諧

中華人民共和國成立初期的國情使得政府對流通領域和社會生活以管制為主，改革開放以來，處理好政府與市場、政府與社會這兩對關系成為機構改革的重要原則。在轉向服務型政府的過程中，具有活力和效率的經濟環境和具有自主性的社會環境為政府提供了更為豐富的物質基礎和社會力量與資源。

改革開放前的政府外部環境亦與高度集中的計劃經濟體制相適應，市場的范疇被壓縮，社會經濟活動受到政府計劃的影響，政府機構改革主要是建立起一套政權體系，進行內部權力關系調整，通過經濟專管部門對經濟活動直接干預。改革開放后，伴隨社會主義市場經濟的發展，市場和社會的自主性逐漸得以彰顯。在政府機構改革基礎上，2013年政府機構改革以簡政放權為重點，繼續推動政企、政事、政資、政社分開，進一步健全政府的職責體系，加強機構間的協調，推進大部制改革，強化對市場和社會的放權與服務。2018年開始的政府機構改革在涉及的主體上更加具有廣泛性，在突破利益阻礙上更加具有深刻性、革命性和科學性。在職能轉變方面不斷完善經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態保護五大職能。同時，通過加強地方立法自主權提升地方積極性，進一步協調中央與地方的關系。從改革開放前的政府內部權力關系調整到改革開放后的政府職能轉變，再到十八大召開后更加全面統籌的政府機構改革，就是協調政府與市場、社會的動態關系，優化三者的互動模式，就是要打造人民滿意的服務型政府，推進共建共治共享社會治理新格局的完善，促進社會發育，實現政府、市場和社會互動的良好秩序。綜上，機構改革實踐的整體范示與路徑可以總結為微觀、中觀、宏觀3個維度(見表1)。

表1 結構功能主義視角下政府機構改革的具體內容

三、結構功能視角下提升政府機構改革效能的發展路徑

推進國家治理體系和治理能力現代化發展進程，要將機構改革落到實地，推動政府體制機制建設，解決“兩個不完全適應問題”。一是要進一步明確機構改革的職能定位和職能范圍，解決好政府缺位、錯位、越位問題；二是要進一步整合政府組織結構和運作機制，推進扁平化管理，解決好信息壁壘、機構重疊、權責脫節、監督無力的問題；三是要進一步解決機構改革的跨系統問題，實現政府系統與經濟系統、社會系統的良性互動。

(一)微觀維度：以繼續深化轉變政府職能為載體界定政府機構改革基礎

政府職能范圍的界定以政府角色定位為基點，在政府與市場社會關系的動態變化中凸顯。政府機構改革作為政治職能轉變的直接動因，將政府從“全能政府”轉向“有限政府”，從管制型政府轉向服務型政府。首先，在新的經濟社會發展情勢下，政府職能結構需要進一步優化。政府職能通過歷次機構改革調整，相應地形成經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護五項職能。在未來，要更為具體全面地從政治、經濟、社會、文化、生態角度分類公共事務，探索完整的政府職能體系。其次，強化政府宏觀調控職能，提升政府的服務能力。隨著經濟體制和行政審批制度改革進程的深入，政府對微觀經濟的干預降低，從適應經濟改革，消除阻礙市場配置資源的機構改革向為經濟提供推動力的現代化治理導向的機構改革轉變，著眼整體性政府打造以及現代化治理體系和治理能力的完善，為經濟社會的發展提供推動力。通過推進“放管服”，清理規范各類許可、政府中介服務，完善市場監管和執法體制，強化政府事中事后監管，提升政府工作效率，打造服務型政府。

最后，以法定責，完善各項行政法律法規的建設。政府機構改革進入深水區，越來越涉及到權力與利益格局的深刻調整。完善行政主體、行政行為、行政責任、行政監督的法律規定，要形成完備的法律，維護法律的至上性，保證“三定”(1)“三定”是指定部門職責、定內設機構、定人員編制。的權威性，推進編制法定化，將具體政府機構和職能部門的職責、行政方式等以法的形式確定下來，用法律的權威為機構改革提供剛性約束。

(二)中觀維度：以組織結構和流程機制的整合為政府機構改革重塑框架

整合組織結構、優化行政流程、完善政府職能的執行路徑和動態過程是政府機構改革直接調整的對象。首先，從政府組織形式上看，仍需要探索整合部門機構的設置，應從原有的組織結構到政府職能的機械化結構改革邏輯轉變為堅持問題導向，以職能為核心整合機構設置和部門關系，主動轉變政府職能的改革邏輯，繼續推進扁平化的組織形式，解決職能交叉、機構重疊的問題。但是大部門不意味著回到裁判員與運動員一體的權力運用狀態，要區分決策、執行和監督權的分設，在此基礎上加強部門間協調，減少行政過程中的組織內耗。其次，從流程機制來看，在基層，就要優化服務形式，引入工商管理技術和市場競爭機制優化政府服務，以合同外包、志愿者服務等形式升級公共服務供給方式，綜合多元主體供給優勢；以“一站式”作為整合部門職能、辦事窗口和工作流程的平臺，做到一個窗口對外，分類引導處理，辦事最多只跑一次，公開流程，簡化材料。政府與市場社會之間，政府與其他國家機構之間，政府不同層級、不同地域、不同部門之間要打破信息壁壘，增進協調溝通，以洽談、聯席、信息共享等形式增進協同合作，使得政令通達，施政有力，為政府機構改革提供組織和運行機制保障。最后，在組織結構和流程機制中要通過與以互聯網技術為代表的現代信息技術融合，堅持創新發展。互聯網為政府機構改革帶來的不僅是先進管理工具上的改變，更是關乎政府行政方式和組織結構深刻優化和重組的改變。在“互聯網+”時代，政府機構改革趨向于打造一體化格局、扁平化組織、項目式管理和一站式服務。在管理上，利用共享數據庫、大數據、云計算等技術工具，在政府機構改革的全過程發揮信息收集分析的作用，為政府機構規劃制定提供客觀支持，監督執行問題，反饋改革結果。要進一步推進全國政務一體化平臺建設、清理政府“僵尸網站”，網頁設計板塊更加貼合信息公開、政策宣傳和公眾的客觀要求，發揮信息互通價值，激活政府機構改革的線上宣傳、監督和溝通途徑。在制度和觀念層面，互聯網平等、互利、共治等價值觀念要與政府機構改革理念深度結合，實現“問題—職能—機構/流程”的優化。以大平臺為依托，在后臺進行分類治理，共享信息，打破壁壘，提升部門間的協作辦公效率，打造人民滿意的服務型政府，以互聯網技術和價值理念，為政府機構改革提供工具與理念創新。

(三)宏觀維度：以黨的領導和跨系統的協同為政府機構改革凝聚合力

黨的領導為政府機構改革提供跨系統的改革共識和組織保障。中國共產黨是具有持續穩定性、前后代相互承繼、可以凝聚國家發展共識等執政優勢的最高領導力量，具有不可撼動的領導地位。通過黨的工作領導和組織領導凝聚共識，首先，要通過黨的領導統籌政府機構、市場發展和社會治理協同改革的頂層設計和長遠規劃[12]。進一步強化黨對國家重大工作的領導，發揮中央全面深化改革委員會的作用，通過集中領導、頂層設計和統籌協同、落實職責的方式，為機構改革適應社會主義市場經濟和社會治理創新實踐提供科學的制度安排與全局規劃。堅持黨的民主集中原則，群策群力，在黨的領導下實現政府、社會和市場各改革相關主體優勢互補，通過基層黨組織緊密聯系群眾和其他社會組織，凝聚市場和社會的發展訴求，堅持問題導向，以社會和市場發展需要為改革重點，提升政府機構改革科學性。其次，確立起黨組織在其他同級組織中的領導地位，為政府機構改革跨系統協同提供組織保障。應加強機構改革中黨的基層建設，尤其要在社區、具備條件的非公有制經濟組織、社會團體和社會中介以及其他新型經濟組織中鞏固黨的組織建設，發揮黨全覆蓋、全貫穿的組織根系優勢，為政府機構改革跨系統協同提供組織保障，打造整體性的治理體系。

最后，通過黨的領導督促政府機構改革協同推進。改革實踐是政府與市場系統、社會系統協調共進的具體路徑，要在黨的頂層規劃、組織保障等條件下進一步推動跨系統合作，將政府機構改革落到實處。在政府機構改革實施和反饋階段，強化政府機構改革協調機制和溝通反饋機制[13]。在黨的集中領導下引入學府專家團隊、專業評估公司等第三方評估形式，匯聚來自政府、社會、市場多個系統的改革效果評價。在社會民生和市場發展痛點、堵點等重要領域，可探索“小切口”推動“大問題”的解決方式，即以“領導高度重視” 的注意力分配機制，增強機構改革力度，形成黨領導牽頭、政府落實、社會和市場多元主體獻策反饋的跨系統互動模式，將政府機構改革的重要任務落到實處[14]。