成本收益理論下建設用地指標行政配置效率分析與法律制度選擇

李新倉

(遼寧石油化工大學 馬克思主義學院， 遼寧 撫順 113001)

經濟轉型是我國經濟發展的新常態，簡政放權成為市場經濟條件下資源優化配置的關鍵。土地供給側結構性改革旨在調整土地供需結構，實現土地供需結構的平衡。土地具有公有物屬性，受計劃經濟體制的影響，我國建設用地指標采用行政配置方式，即由政府通過公權力進行配置，導致指標配置效率低下。在市場經濟下，建設用地指標配置是采用行政配置方式還是市場配置方式成為學術界關注的熱點。本文以成本收益理論為視角，以指標行政配置制度為邏輯起點，對建設用地指標行政配置效率進行分析，為建設用地指標行政配置制度的改革提供思路，為豐富制度變遷理論提供實證性案例，從而解決指標供給錯配問題。

一、文獻綜述及問題提出

市場對資源配置起基礎性作用，旨在實現資源的最大化效用。建設用地具有稀缺性，如何發揮稀缺性建設用地指標效用，助推社會經濟快速發展，其問題本質是在新常態下如何優化配置建設用地指標。建設用地指標是國家宏觀調控土地的工具。在市場經濟條件下，建設用地指標是采用行政配置還是市場配置，學術界進行了深入探討和廣泛研究。浙江、廣東、重慶等地也在實踐中探索、創新行政配置模式，并相繼誕生了行政配置的改革模式，取得了良好的實踐效果。

行政配置和市場配置是資源配置的兩種最基本模式，旨在解決競爭性稀缺資源的配置問題[1]。通過文獻梳理，學術界關于建設用地指標配置制度存在如下爭論：一是關于行政配置制度的研究?！翱隙ㄕf”認為，行政配置保證了土地宏觀調控總量，杜絕土地資源供給突破紅線行為[2]?！胺穸ㄕf”指出，行政配置制度存在資源信息不對稱，忽視了區域經濟發展過程中土地需求的動態性，不利于資源的有效化配置，引發指標配置與地方經濟發展不協調，不能滿足地方經濟發展對指標的實際需求[3-5]。二是關于市場配置制度的研究。學術界立足于市場機制的優勢，指出市場機制是土地資源配置的核心制度，在資源配置中引入競爭機制可以實現資源的優化配置[6-7]。同時，市場激勵具有規制制度優勢，市場激勵以經濟效率為目標，可以解決市場配置中信息不對稱問題，增加農民的收益[8-9]。三是關于行政配置制度與市場配置制度折中模式的研究。“折中說”指出，在計劃配置中應適當引入市場，允許市場對資源再配置[10]。筆者認為，折中模式是基于行政配置和市場配置的制度優勢而產生的，但是在建設用地指標配置實踐中，行政配置和市場配置具體如何配置還處于探索階段，需要進行深入探究。

綜上，上述爭論亟待實踐考察和理論追問進行明確。為了探究建設用地指標的高效配置模式，本研究以成本收益理論為視角，針對行政配置與市場配置制度缺陷，提出建設用地指標配置的制度選擇模式：“行政配置+市場配置”制度融合模式，即遵循行政配置“總量控制”，再由地方政府通過市場化方式進行指標交易，實現指標在區域之間的高效配置，克服指標行政配置的高成本問題，推進指標的供給側結構性改革。

二、成本收益理論與建設用地指標配置制度的法律解析

成本收益理論是制度變遷的依據。指標配置法律制度是研究建設用地指標行政配置效率分析與法律制度選擇問題的基礎性理論，為指標配置制度選擇提供正當性依據。

(一)成本收益理論

收益大于成本是人們理性行為的基本出發點，也是政府進行經濟活動的準則。成本收益概念由美國經濟學家 Hicks和 Kaldor首次提出[11]。隨著社會的發展，成本收益理論在經濟學和管理學領域得到廣泛應用，成為人們做出決策的重要評判標準和行為依據。關于成本收益理論的概念，學術界進行了深入探討。有學者指出，成本收益理論是行為主體收益最大化的分析方法[11]；也有學者指出，成本收益理論是行為主體利益最大化的方法[12]。上述觀點具有共性特征，即都強調成本收益理論是追求利益最大化的分析方法，是行為主體行為的判定標準。

制度屬于公共產品，存在成本與收益的問題。成本收益理論是法律制度變遷和改革的正當性依據。就某種制度而言，當其制度成本大于制度收益時，就會誘發制度變遷。建設用地指標配置制度在實踐中也存在制度成本與制度收益問題，當某種指標配置制度的制度成本大于制度收益時，證明其處于資源供給滯后于需求的非均衡狀態。在非均衡狀態下,指標配置必須進行制度變遷，這是此類指標配置制度變遷的根本原因。因此，對建設用地指標配置制度從制度成本與制度收益角度進行分析對比，其比較結果足以證明建設用地指標配置制度改革以及轉型的必要性和必然趨勢。

(二)建設用地指標配置制度

行政配置和市場配置是我國建設用地指標配置的兩種制度。行政配置屬于初始配置制度，是我國計劃經濟體制的產物，旨在從宏觀上控制建設用地總量。市場配置旨在實現指標在地區之間的合理轉移，實現區域經濟發展對指標的客觀需求。

1.建設用地指標行政配置的初始配置制度

行政配置是指標的初始配置制度，是政府運用公權力對指標進行配置，對土地實行計劃指令性管理，保護耕地紅線和遏制建設用地蠶食耕地。具體程序是由中央政府將指標分配給省級政府，再由省級政府執行指標配置和上報指標，具體由國土資源管理部門根據地方新增建設用地配額，對指標進行層層分解和下達。上述行政配置制度體現了國家對指標的“指令性”管理特征。

行政配置是政府通過公權力配置指標。這種指標行政配置制度具有調控目標宏觀性、公權力支配性和配置程序封閉性的特征。調控目標宏觀性是指中央政府從宏觀上調控國家建設用地總量，把控建設用地指標配置的結構公平。公權力支配性是指中央政府享有對建設用地指標的配置權，采用公權力將指標配置給省級政府，再由省級政府層層配置，地方政府在實踐中必須嚴格遵守中央政府指標配置總量，不得突破規劃指標。

2.建設用地指標市場配置的再配置制度

建設用地指標屬于稀缺性資源，指標行政配置方式產生高昂的制度成本，亟須推進改革。在市場經濟條件下，市場配置為指標行政配置改革提供方向，成為建設用地指標配置的法律制度選擇。

(1)市場機制是指標配置的最基本工具

在市場經濟條件下，市場機制是指標配置的最基本工具。市場機制的內容如下：其一，價格機制。作為市場機制的核心，指標交易主要依靠價格機制的功能發揮，并通過交易價格影響市場供需狀況，調節資源供需關系。其二，供求機制。供求關系呈現動態性特征，根據供求關系的變化對市場價格進行動態化調整，引起價格變動，實現對資源的配置。其三，競爭機制。市場經濟具有競爭性。市場通過競爭刺激利益主體發揮能動性，并通過競爭機制調節資源的供給和調配資源的供需。

建設用地指標市場配置是指根據市場供需互動變化采用市場機制配置建設用地指標，實現建設用地指標供需趨于均衡的配置方式。第一，調節指標配置的供需關系。市場通過調整指標的供需關系引導指標配置流向。第二，選擇指標交易的主體。在指標交易中，地方政府在平等基礎上選擇交易主體，通過協商達成指標交易。在實踐中，地方政府突破行政配置范式，引入市場機制，推進行政配置制度改革創新(見表1)，提高了指標的優化配置，推進了區域經濟協調發展。但是，上述實踐的創新制度模式因為監督制度缺失和程序制度不完善，產生了負面影響，需要在實踐中繼續探究和改善。

表1 建設用地指標交易地方立法樣本

(2)指標市場配置制度的本質是私權機制

市場配置資源要遵循市場規則，減少政府對指標的直接配置，推進指標市場配置效率的最優化。市場配置資源主要是搜集市場交易信息，通過合同的形式解決指標配置問題，引入私權機制，通過私權的彰顯消除行政權，實現私權的回歸，發揮私權對指標交易的配置功能，避免指標行政配置的高制度成本。

建設用地指標市場配置有利于發揮市場對指標配置的決定性作用。作為指標配置的制度選擇，在配置實踐中能夠及時、靈活地反映建設用地指標市場供需的變化，促進指標的跨地區轉移，對經濟欠發達地區和發達地區建設用地指標進行調整，實現指標的高效和優化配置。

三、成本收益理論下建設用地指標行政配置的效率分析

成本收益理論是制度變遷的正當性標準和關鍵。在指標配置實踐中，行政配置在提高指標配置效率方面收效甚微，成本收益理論為指標行政配置改革提供了正當性基礎。

(一)減少交易成本，卻增加更大的執行成本

交易成本是交易資源中產生的成本。建設用地指標行政配置由政府運用行政權對建設用地指標進行配置，在指標交易中避免討價還價，從而減少指標交易成本，但卻增加更多的執行成本。執行成本是政府實施行政行為所付出的成本，包括政府的決策成本、監督成本等。政府為維護土地的公共利益目標，在指標行政配置實踐中，通過制定相關法律法規，并在具體執行中支付行政決策可行性費用。同時，政府為保證實現建設用地指標配置的公共利益目標，增加政府監督的指標實施費用，運用公權力干預經濟，會增加執行成本，降低執行效果。相關資料顯示，1994—2008年，我國有16個省突破規劃指標，其中浙江省、江蘇省等超出了70%[13]。針對經濟發達省份的地方政府違法占用耕地的行為，政府需要及時作出處理，這就增加了政府的政策執行成本和政府監督指標的實施費用。

(二)消除了指標交易雙邊壟斷，卻加重了政府的尋租成本

雙邊壟斷是不完全市場競爭的體現，是交易雙方因討價還價所產生的交易成本。建設用地指標行政配置是政府在宏觀控制建設用地總量的基礎上，使用公權力配置指標和制定指標配置方案，不進行協商談判和討價還價，消除了指標交易雙邊壟斷。但是，指標行政配置為政府權力尋租創造了條件，提供了機會。其一，政府違法違規用權。權力容易被濫用，權力尋租是政府以權力為籌碼謀求和獲取利益的行為。政府在指標行政配置中排除或限制市場競爭，為追求經濟利益，私自突破指標配置邊界和界限，違法違規開發土地，破壞耕地保護紅線，增加政府執行成本和尋租成本。其二，政府濫用公權力。在市場經濟條件下，政府受利益或政績驅動，在農用地轉為建設用地中違反程序，濫用公權力非法獲得用地指標。相關資料顯示，2017年地方政府利用權力尋租等土地違法案件達7.52萬件，涉及土地面積2.98萬公頃[14]。

(三)增加國家財政收入，卻引發嚴重的土地財政風險

稅收是增加國家財政收入的主渠道。土地屬于稀缺性資源，國家通過征收土地稅，減少土地荒廢和閑置，不斷調整土地利用方向，實現土地資源的優化利用。為增加土地的財政收入，國家不斷拓展土地稅種，抑制土地投機，政府運用公權力控制土地開發邊界，為國家形成穩定的稅收來源提供保障，有效調節土地資源收益分配。近年來，地方財政對土地收入過分依賴，產生潛在的土地財政風險，不正當地引導政府推進農村城市化和擴大城市用地，增加了地方經濟增長對土地財政的依賴，而土地成為地方政府生財及聚財的工具。有數據顯示，地方政府負債高，銀行貸款在地方政府債務余額中超過84 600億元，占79.01%，其中銀行貸款主要依靠土地收入或土地抵押，土地財政成為地方債務最大風險[15]。

(四)維護社會公共利益，卻導致建設用地空間結構失衡

指標行政配置以公共利益為核心價值目標。政府行為以公共利益為邊界和正當性目標。指標行政配置以資源公平性分配為邏輯起點，維護社會公共利益。市場配置方式是根據市場的供需狀況對資源進行分配，市場機制以追求效益最大化為目標，交易主體為達成合議往往會哄抬價格或者降低交易價格，違背交易規則，損害公共利益目標。建設用地指標行政配置以資源的公平配置為起點，為的是促進資源公平性分配，但是卻導致土地資源配置效率低下。主要存在以下兩點原因：一是排斥市場機制。市場機制以自由競爭為驅動力。行政配置是市場機制的制度性障礙，限制指標在區域之間的合理流動，抑制指標在區域之間的高效配置。二是助長了政府創租和尋租的行為。例如，2010年我國建設用地空間配置效率損失達9 774.46億元，建設用地空間結構不平衡，經濟欠發達地區指標富余嚴重，不利于建設用地指標的空間優化配置[16]。

四、建設用地指標配置法律制度選擇：“行政配置+市場配置”制度融合

雖然行政配置和市場配置都存在制度缺陷，但是兩者制度融合有利于發揮各自的制度優勢，成為成本收益理論下建設用地指標配置法律制度的選擇。

(一)建設用地指標市場配置法律制度的功能

市場配置制度是發揮市場機制的作用對建設用地指標進行配置，引導指標配置數量和方向，實現建設用地指標在區域之間的轉移，提高指標配置效率。市場配置制度可以克服行政配置的制度缺陷，擺脫或廢除傳統行政法范式的羈絆。

1.市場配置控制指標行政配置產生的信息成本

供求機制是市場配置的核心。市場配置可以有效避免行政配置產生的信息不充分等問題，控制行政配置制度成本。其一，市場機制促進建設用地指標高效率配置。競爭機制和價格機制是市場配置的重要手段，競爭機制影響著建設用地指標的供需變化；價格機制影響指標供需關系變化，并決定指標配置的方向和規模。其二，市場配置為指標交易主體提供充足的市場交易信息。在市場經濟條件下，地方政府提供充足的市場交易信息，在遵循交易雙方充分意愿的基礎上，通過協商的方式進行指標交易，排除政府的干擾，降低行政權在指標配置過程中產生的高成本。其三，充足的市場信息降低政府決策成本。在市場經濟條件下，交易雙方擁有充足交易信息，基于協商談判簽訂合同實現交易，抑制政府權力尋租現象。以重慶市為例，通過土地交易所平臺呈現的指標交易信息，交易雙方獲得信息，2018年交易40 566畝，避免政府信息成本[17]。

2.市場配置發揮激勵性功能，克服行政配置產生的尋租成本

市場制度具有激勵性。通過對市場主體的激勵，實現政府特定的規制目的，增進社會福利。激勵機制可以調動市場主體的積極主動性，實現資源優化配置的目標。其一，市場激勵機制引導指標跨區域轉移。激勵以利益獲得為方向，在指標交易中，地方政府通過激勵機制引導指標流向，實現指標跨區域轉移和交易，杜絕政府尋租行為。其二，建設用地指標回歸市場，旨在充分發揮市場權能。市場配置作為資源配置的最有效方式，主要是通過發揮市場作用，推進私權利的彰顯和救濟，夯實農民集體土地所有權和使用權的法權基礎，保護土地權利人的土地合法利益。在指標市場配置中，地方政府的角色由指標配置執行者轉變成指標交易主體，在平等基礎上通過協商談判實現指標交易。例如，青海省通過占補平衡實現指標交易共917公頃，成交總價為1.4億元[18]。

3.市場配置排除政府公權力干預，降低行政配置產生的社會成本

市場交易的本質是平等交易，在建設用地指標市場交易實踐中，市場配置建設用地指標主要是根據價值規律調節和優化建設用地指標的配置。其一，價格機制能有效調節指標交易的供需關系。對指標交易價格進行動態性調整，從而促進指標供需平衡。其二，競爭機制引導市場價格變化并調節指標供需關系，推進指標交易的供求平衡和高效率利用。其三，供求機制實現對資源的配置。交易主體按照市場交易規則表達意愿，排除政府公權力的干擾。在市場經濟條件下，中央政府通過公權力配置指標，地方政府根據經濟發展采用市場機制對指標進行轉移，推進指標的再次配置和高效流轉，實現建設用地指標的優化配置和社會公共利益目標，解決區域經濟發展中的指標“不平衡不充分”問題[19]。

(二)建設用地指標“行政配置+市場配置”法律制度融合協調

“行政配置+市場配置”法律制度融合是建設用地指標配置的制度選擇，兩種配置法律制度的融合在指標總量控制的基礎上實現指標優化配置，滿足地區經濟發展對指標的需求，推進區域經濟的可持續性發展。

1.實現土地利用總體規劃與城市土地總體規劃的有效銜接

在指標行政配置過程中，土地利用的總體規劃與城市土地的總體規劃(簡稱“兩規”)是中央政府調控和配置土地資源的方式，具有銜接不協調性。土地利用的總體規劃基于全局和長遠利益，在全國范圍內對土地開發、建設用地指標配置進行綜合統籌安排。城市土地總體規劃以滿足城市發展對指標的需求為邏輯起點，以城市建設用地為對象。在指標配置實踐中，“兩規”分別實行“以供定需”“以需定供”，導致“兩規”在土地資源利用上銜接不協調，此外，“兩規”在目的、內容上的差異性使時間、空間具有不同步性，進而導致區域之間指標配置不平衡，各地經濟發展與指標需求不協調。

“行政配置+市場配置”法律制度融合可以推進土地利用總體規劃與城市土地總體規劃的銜接，解決“兩規”銜接不協調的問題。一是達到“兩規”編制同步，實現“兩規”編制的基期年和目標年制度化，推進“兩規”編制同步化。當前，我國提出了國土空間規劃，實現了“多規合一”。這是國家通過行政方式推進我國土地改革的重要舉措，實現我國國土空間開發從生產空間向生態、生活、生產“三生空間”轉變，凸顯國土空間規劃體系下國土空間的規劃功能。二是發揮市場配置功能，實現“兩規”有效銜接。市場配置為指標交易主體提供了充足的交易信息，指標交易主體在平等基礎上可以通過協商實現交易，交易的達成有效克服“兩規”銜接的不協調，有效推進指標在區域之間的合理轉移，滿足了經濟發達地區經濟發展對指標的客觀需求，以及土地利用總體規劃在實踐中的有效落實，以及指標在區域之間的優化配置[20]。

2.均衡產業用地結構，推動區域經濟可持續發展

行政配置制度片面強調城市的工業基地功能，導致城市工業用地需求居高不下，建設用地結構不平衡，引起產業用地結構不協調，城市違法違規濫用指標，造成城市用地無序蔓延拓展。以上海市為例，上海的建設用地呈現結構性失衡，突出表現為“一高兩低”，即工業用地占比高，居住用地、交通用地、綠地比重偏低以及教育、醫療、文化等公共服務建設用地比重嚴重偏低。受利益驅動影響，城市經營性建設用地需求數量遠遠高于公益性建設用地。因地區經濟發展差異產生對指標需求的差異，經濟發達地區往往會超計劃用地。例如1999—2006年，我國城市超計劃用地24%[21]。

“行政配置+市場配置”法律制度融合可以均衡產業用地結構，推動區域經濟可持續發展。為均衡產業用地結構，浙江省探索出指標行政配置市場化模式。一是嚴格遵守建設用地指標總量。在指標總量基礎上，許多地方創新了具有競爭性的國有土地使用權出讓和轉讓方式，通過市場機制調節城市土地利用結構。二是采用市場機制促進指標轉移。針對行政配置產生的指標緊缺與富余現象，引入市場機制，引導指標向邊際產出高的地區轉移，推進指標在區域之間的合理轉移，指標富余地區獲得相關利益，通過指標轉移解決指標閑置和地區產業結構布局不合理的問題。

3.合理確定指標交易價格，控制和規避指標交易投機風險

行政配置和市場配置都具有制度缺陷，行政配置忽視了土地的財產價值，不能真實地反映土地的市場價值，市場配置容易導致土地價值的飆升，虛高不下，也不能真正地反映土地真實價值。例如，成都指標價格受限為30萬/畝，但是樂山馬邊縣與紹興越城區交易價格高達72萬/畝，指標交易價格差距明顯，扭曲了指標交易市場[22]。為了有效克服行政配置和市場配置的制度缺陷，準確反映土地的市場價值，通過“行政配置+市場配置”法律制度融合模式，建立指標交易價格的市場定價和政府宏觀指導價制度，規范建設用地指標交易價格，推進建設用地指標交易的法治化。

合理確定指標交易價格，需要建立指標交易價格的市場定價和政府宏觀指導價制度。一是建立市場定價制度。市場配置方式是指標交易的重要方式，建設用地指標交易以市場價格為依據，由市級、縣級地方政府作為指標交易主體，根據指標交易供需信息，由指標交易主體協商交易價格，體現土地的市場價值，能真正地反映建設用地指標未來的收益。二是建立政府交易指導價和價格規制制度。在市場經濟條件下，指標交易價格受市場因素影響產生價格波動，容易導致指標交易價格飆升不下，發生指標交易投機行為。當指標交易市場價格超過正常價格的3倍或出現漫無邊際的要價，由政府在指標評估價格基礎上進行指導定價，實現政府對指標交易價格的合理規制，避免指標交易主體自主定價。有研究指出，為推進指標交易法治化和規范化，政府可以限制指標交易上限，即交易數量不能超過國家配置指標的30%，規避指標交易投機風險[23]。政府交易價格指導價和價格規制制度旨在控制“市場機制”指標交易投機風險，規避指標交易投機行為，規范指標交易市場[24]。在指標交易中，建立指標“行政配置+市場配置”制度模式，可以發揮行政配置與市場配置的制度優勢，提高建設用地指標配置效率。

五、結語

行政配置制度在建設用地指標配置中具有重要的功能，特別是在管控建設用地指標總量和嚴防18億畝耕地紅線的突破上。但是在市場經濟條件下，通過成本收益理論分析，指出行政配置的制度成本大于制度收益，充分說明行政配置制度市場化創新的必然性和發展趨勢。在市場經濟條件下，在嚴格遵循建設用地總量控制的基礎上，建設用地指標配置要充分發揮市場對指標配置的決定性功能，實行“行政配置+市場配置”融合制度。為實現指標的最優化配置，亟須加強指標市場配置法律制度構建，規避市場配置的投機風險，構建指標市場配置理論制度框架，推進指標配置的規范化和法治化。