國有企業外部治理改革啟示
——基于中美資本和勞動力要素市場的比較

陳 英

（廣西財經學院商務外語學院，廣西 南寧 530003）

一、國有企業外部治理文獻綜述

根據經典的古典經濟學理論，資本和勞動力等生產要素作為生產投入需求對企業產出質量和價格均起著非常重要的作用，甚至決定了企業的未來發展，是企業外部治理的主要市場機制。企業外部治理主要與內部治理相對而言，是指雖然能夠采取的治理措施和手段已經超出了企業目前資源計劃的范圍，但是對企業運行、治理目標的實現仍存在影響的各種因素，這些因素主要包括影響企業治理的法律及政治環境、產品和勞動力、資本要素市場競爭等（鄭志剛等，2007）。其中要素市場的變化機制對國有企業內部決策有著重要影響，有時甚至是國有企業決策主要考慮的因素之一。我國國有企業的發展面臨著重大機遇和挑戰，自十八屆三中全會后，國務院及有關部門相繼出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》 《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》等多個文件，推進國有企業改革。而美國作為經濟發達國家，國有企業外部治理要素市場機制較為健全和完善，其對企業改革和應對金融危機發揮著積極作用。因此，通過比較分析中美國有企業面臨的外部治理要素市場的主要特征和變化趨勢，及其對國有企業治理的影響機制差異，對進一步深化國有企業改革，建立現代企業治理制度具有重要的借鑒意義。

資本與企業治理的關系是研究者重視的核心問題之一，許多學者進行了理論和實證的探討。資本市場的重要功能之一是融資功能。市場經濟中，企業的股權和債務構成及來源，對企業來說不僅僅是融資工具，最主要的也是不同的外部治理構成(Williamson，1988；Zeitun，2014)。股權融資通過外部控制對企業治理施加影響，融資結構還可以對經營者的經營激勵、對企業的清算或退出、對企業的并購產生影響，進而對企業治理產生影響（孫永祥，2001；Fauver 等，2003；García-Meca 等，2011）。

資本市場的進一步開放，可以有效改善企業的外部治理。資本市場通過開放引進境外投資者，從會計信息可比性的角度提高上市公司的會計信息質量（劉焱等，2020）；有助于我國資本市場的監管機制與國際接軌，從而更好的保護企業投資者的利益（王秀麗、齊荻，2019）；有助于企業積極相應“創新驅動發展戰略”，特別是融資需求高的企業更為顯著（黃健嶠等，2020）。發展資本市場有利于提高上市公司的研發投入和研發效率，增強企業的創新能力（閆紅蕾等，2020）。因此，有學者呼吁，充分利用資本市場的合理定價、兼并重組和市場監督功能，借以推動國有企業改革，當前正處于有利時機（陳柳，2015）。

勞動力市場對企業治理的影響集中在企業CEO、董事會成員以及主要經理人的影響上。經典文獻認為充足供應且完善的勞動力市場會對企業的董事會成員和主要經理人產生“自我嚴苛”效應，促使他們不斷完善自身，投入更多的精力和時間在企業治理上，利于企業的長遠發展(Fama and Jensen，1983；Jense and Meckling，1979)。還有一些學者檢驗了CEO 勞動力市場和企業績效之間的關聯，發現CEO 市場的平均薪酬與企業績效呈現正相關 （Coughlan and Schmidt，1985；Warner 等，1988；Murphy，1999），這意味著績效較好的企業會提供更高薪酬給CEO，而績效較差的企業則面臨著更高頻次的CEO 更換。CEO 對企業治理的作用是舉足輕重的，CEO 的更換直接影響著企業董事會結構、企業戰略執行和未來發展（Brick 等，2006；Chhaochharia and Grinstein，2009，2012； Niap and Taylor，2012； Larcker and Tayan，2012a，2012b）。

此外，勞動力市場的雇傭關系變化以及員工市場也會影響企業的組織結構變動，Agrawal 等(2006)認為企業內部員工和外部勞動力市場存在著競爭，這種競爭會產生兩種效果：一種是激勵效果；另外一種是健全效果。國內學者則對勞動力市場的興起、演進、發展及產生的結構性問題等方面表現出更高的研究興趣。我國上個世紀90 年代國有企業改革釋放了勞動力市場的競爭能量，國企裁員和下崗職工再就業提高了整個國民經濟的效率（夏慶杰、宋麗娜，2009），勞動力市場的持續改善、人力資本的持續升級和高收入職業的持續創造，是促進企業效率和收入提高的內在原因（張鵬等，2019）。

伴隨著工業化的發展，我國勞動力素質穩步提升，但是與歐美發達國家的差距還是比較明顯。比如，我國勞動力市場依然存在所有制分割（即所謂的“體制內”和“體制外”） 的問題，呈現出工資差異、流動障礙和代際傳承三個特征，其根源在于國有企業所有權虛置（馬草原等，2017）。由于資本技能互補，融資成本較低的國有企業因資本密集度較高而需求更多較高技能勞動力和更少較低技能勞動力（申廣軍等，2020），由此導致勞動力市場出現結構性問題。解決勞動力市場問題的其中路徑在于發展教育，賀世宇、彼得羅·塔西亞等提出面向未來工作的職業教育創新發展策略，依據人力資本理論“教育被視為個人和社會財富的核心”的觀點，強化職業教育提高勞動力素質。

現有研究對國有企業內外部治理因素及機制的縱向分析關注較多，但對不同國家主體之間的企業治理尤其是國有企業內外部治理的橫向比較分析卻比較少，現有學者雖也有進一步的補充，但也僅是關注在某一個時點上，全面且深入的分析仍較缺乏。因此，文章通過從時間維度和區域維度的橫向比較，對中美兩國國有企業外部治理的要素市場進行詳盡系統的分析和演繹，從理論上拓展企業治理研究，豐富國有企業治理的橫向比較研究理論體系，并從實踐上歸納我國國有企業外部治理的優勢和缺陷，進一步探索完善國有企業治理體制的路徑，從而指導國有企業深化改革實踐。

二、資本市場機制的比較

資本市場通過資金融集、資源配置及產權轉變等方式對國有企業治理產生一定的影響，形成“集資效應”“改革效應”和“重組效應”。因此，一國的資本市場尤其是證券市場非常重要，通過影響國有企業資本配置來影響國有企業所有權結構，從而影響公司治理。健全和完善的證券市場機制保證了國有企業治理股東的合理構成，進而對國有企業治理帶來積極的正面影響。

1. 中美資本市場的發展和特征比較

與美國證券市場相比，我國證券市場起步很晚，直到20 世紀90 年代初，證券交易所才初建，之后發展迅速，現已成為體量很大的證券市場，僅次于美國，與日本不分仲伯。

（1） 規模、品種、交易場所及籌資主體比較

在規模上，美國證券市場遠大于中國證券市場。美國證券市場經歷了長久的發展，目前仍然是世界上市值最大的資本市場，且最近五年來，美國證券市場股票市值占同期本國內生產總值（GDP） 的比例逐年上漲，2019 年末約為166%，占全球股市總市值的比重約為35%；2019 年末，我國證券市場股票市值占同期本國國內生產總值的比例約為66%，占全球股市總市值的比重約為10%，與美國的規模差距不小。在品種上，美國證券市場發行品種數超10 萬種，相比之下，中國證券市場的發行品種仍較為單一和稀少。在交易場所上，美國也較多，結構較為合理，有全國性的較大的證券市場，也有區域性的小的交易場所，相比而言，中國的證券交易所只有上海證券交易所和深圳證券交易所。

限于規模和發行品種以及交易場地，我國證券市場作為企業籌資的主體，其發揮的外部市場作用較為有限。首先，企業發債限制較為嚴格，企業融資和多元化股票構成的行為無法正常施展；其次，證券市場對國民經濟的資產證券化率仍然較低，資本市場對國民經濟和企業發展的支撐作用難以有效發揮；最后，我國證券市場的首要投資者并不是機構投資者，而是散戶，即個人投資者，這就決定了證券市場上長線的投資較少，短線投機的較多，對企業長遠發展不利。

（2） 證券公司及特征比較

我國證券公司雖然經歷了快速發展期，既呈現了“后來居上”的后發優勢，也暴露了發展中的諸多弊端。相較于美國證券公司在相對成熟的資本市場外部治理下的表現，我國證券公司在資金、經營管理上仍存在著較大的差距。首先，我國大券商的數量不多，且資產規模相對較小；其次，我國證券公司的業務種類相對單一，這直接導致的結果就是因業務雷同而產生同質競爭；最后，企業通過資本市場進行資產重組亟需的資產證券化等業務才剛剛起步，且問題較多。美國證券公司的業務較為豐富，幾乎涵蓋了各種金融衍生工具，包括從發行到期權幾乎一整套的證券品種，可以說滿足了企業各個層面、各個發展階段的資金需求和供給。

（3） 上市公司客體及風險規避比較

風險規避是證券市場不可回避的一個話題。根據前文的分析，中美兩國證券市場的起步時間、發展規模和完善程度都具有較大的差異，兩國證券市場在風險規避上也存在較大的區別：在面臨非系統性風險上，美國證券市場上提供的手段較多，我國投資者的選擇性較少；在風險來源上，美國證券市場更多的是面臨經濟結構調整和國內外市場因素導致的風險，而我國證券市場上政策性措施帶來的風險更為集中一些。相對而言，我國上市公司進入證券市場的時間短，受上市時間和外部證券市場的發展限制，利用證券市場實現市值增長的速度非常緩慢。此外，國有企業上市的動力和需求并不那么強烈，也受到政府層面的管制，上市仍然有較多障礙。

2. 中美證券市場功能比較

較為完善的證券市場對國民經濟發展起著非常重要的作用，一方面可以反映經濟發展的好壞，另一方面也是經濟增長的重要推動力。良好的證券市場可以為企業提供完善的融資路徑，是企業優化資金配置，進一步提高資本利用效率的保障。我國證券市場雖然目前還不完善，存在著這樣那樣的問題，但順應經濟發展潮流而生的中國證券市場對財政體制和金融體制的貢獻仍是不可替代的。我國證券市場突破了經濟增長中制度層面的約束，推進了現代企業制度的建立，對國有企業改革起到了非常重要的作用，在未來將會成為國有企業改革更大的助力者，是未來國有企業股份制改造的重要戰場。

但是，現階段我國證券市場對經濟增長的作用發揮得仍然不夠全面。首先，一個最明顯的特征就是我國證券市場在國民生產總值中的比重相對較小，仍然有較大的提升空間。其次，我國證券市場中占巨大比重的法人股流通仍受限制，證券市場的資源配置功能仍不健全，資產重組等重要功能仍無法順利開展，這也是在我國證券市場上鮮有收購兼并成功大案例出現的重要原因。再次，我國證券市場上資產證券化的功能沒有得到充分發揮。這就導致證券市場無法把缺乏流動性的資產以及各種應收賬款進行重組，轉變成流通證券，以達到重新融通資金的目的，而這對企業來說是非常重要的。

相對而言，美國證券市場的金融工具創新能力較強，證券發行的市場化程度和資本的國際化程度都較高，可以說是目前世界上發展最為成熟的證券市場。首先，美國證券市場市值占國民經濟比重較大，已超過國內生產總值，美國證券市場對本國經濟發展的推動發揮了極大的作用，美國經濟發展史更多的像是一部證券市場的推動史。其次，美國證券市場上的股票大多數為流通股，法人股的流通非常暢通，這就為企業通過股權收購和兼并提供了便利的平臺，國有企業私有化的過程也可以通過證券市場的市場行為進行。再次，美國企業資產證券化的程度非常高，資產證券化作為一種新型融資方式，被譽為金融領域的革命性創新之一，在美國證券市場的發展甚為迅速，對美國經濟成本的降低起到了非常重要的作用，大大提升了資本運行效率，促進經濟增長。

3. 中美證券市場管理制度比較

對于證券市場的監管，我國更側重于統一監管模式，而美國更崇尚“自由性”管理模式。我國設立的統一監管機構是中國證監會（CSRC），美國的監管機構是聯邦證券交易委員會（SEC），美國還建立有證券業的自律組織。中美兩國管理方式的不同，直接導致中美兩國證券市場的相關管理制度上的差異。

（1） 信息披露制度的差異

中美兩國證券市場信息披露制度的差異取決于股票發行制度的不同，美國證券市場股票發行主要采用注冊制，我國證券市場股票發行主要采用核準制，計劃推行的注冊制依然在擱淺當中。在注冊制下，要求信息完全披露，這就意味著上市企業必須毫無保留的公開與發行股票相關的信息。核準制意味著實質審核，證券監管機構把握著重要權力，上市企業按照要求披露信息，不需要完全披露。注冊制更有利于投資者評估二級市場企業股票或證券投資價值，方便投資者繼續追加或及時止損。

（2） 內幕交易監管的差異

對證券內幕交易的不法行為，中美兩國都建立了嚴格的監管和懲戒制度，但還是存在明顯差異。美國證券市場的監管主體、配套法律體系比較健全，對內幕交易的打擊和震懾效果明顯。我國證券市場對內幕交易的認識較晚，相關立法尚待完善，行業自律機制尚未建立，對內幕交易的監管仍然顯得力不從心。

綜上，可以得到中美資本市場機制特征比較結果，見表1。

表1 中美資本市場機制特征比較

三、勞動力市場機制比較

勞動力市場通過對經理人、董事會以及高級執行團隊成員的供給調節來影響國有企業治理。一個良好的勞動力供給市場可以提供良性的競爭，有效優化國有企業的人才結構，提高執行力；另一方面，對國有企業的執行團隊形成壓力，迫使他們不斷加強學習，提高工作效率。

1. 美國勞動力市場發展及特征

總體而言，美國勞動力市場呈現出三個主要的特點：

（1） 高生產率，高工資，高素質。美國勞動力的受教育水平都比較高，勞動力素質也相對較高。高素質的勞動力加上先進科學技術的廣泛應用，美國的勞動人口一直被國際組織認定為全球勞動生產率最高的國家。另一方面，企業中簡單的重復性勞動要么被機器所替代，要么轉移到勞動力密集型的亞洲地區，美國勞動力必須掌握最新的勞動技能和更高水平的技術知識，否則就面臨著失業，這也間接促進了勞動力素質的提高。高生產率直接導致的后果就是高工資，這也是美國勞動力市場的特色。

（2） 靈活性較強。相對世界平均水平而言，美國勞動人口更換工作的頻率更高。這也說明了美國勞動力的就業靈活性更強。據統計，單個勞動力退休之前將更換10 次以上不同的工作。當然，更換工作一方面是為了更好的晉升，獲取更高的職位和更有前途的工作，另外一方面也與美國勞動力崇尚自由工作的觀念以及勞動力素質普遍較高有關。

（3） 多樣性程度較高。美國是世界上最大的移民國家，美國人口中少數族裔的比重越來越大，最主要的表現就是美國勞動力市場構成的多樣性。隨著經濟的穩定增長和開放性擴大，美國勞動局、統計局預估，在未來10 年內白人的比例將持續下降，拉丁裔、非洲裔以及亞裔等少數族裔在美國勞動人口的比重構成將持續上升。從另一個角度來講，美國勞動人口的多樣性也是一項優勢，可以為企業創造多元化的文化環境，彌補與其他優秀文化之間的代溝，進一步優化企業治理結構，提升企業治理的效率。

2. 我國勞動力市場發展及特征

隨著改革開放，我國勞動力市場逐步興起，經歷了萌芽期、初步發展期、迅速發展期、穩步發展期和農村勞動力大規模轉移期等五個階段的發展，形成了獨特的勞動力市場結構。1979-1984 年是我國勞動力市場形成的萌芽期，這一時期勞動力的城鄉“二元化”界限非常明顯；1984-1992 年是勞動力市場發展的初期階段，城鄉勞動力開始流動，人才市場走上歷史舞臺；1992-1996 年勞動力市場發展迅速，這一時期暴露出戶籍制度與勞動力流動之間的深刻矛盾；1996-2002 年勞動力市場發展穩步不前，國有企業改革推進較快，城市勞動力出現“失業潮”，他們被迫面對市場的優勝劣汰；2003 年至今，農村勞動力大規模轉移，城鄉勞動力之間的“二元化”界限逐步縮小，我國勞動力市場機制逐步走向完善、結構逐步優化。

雖然我國勞動力市場經歷了繁榮發展，有自己的獨特優勢，但是與美國發達的勞動力市場相比，還存在著一些問題：

（1） 勞動力整體素質偏低，勞動生產率較低

我國勞動力市場中農村剩余勞動力占比較大，由于普及義務教育的起步較晚，雖然已經覆蓋了全部農村，但受經濟條件和家庭因素的影響，農村勞動力受教育的程度仍然較低，這就決定了勞動力整體素質偏低；另一方面，職業教育的缺失和落后也影響著我國勞動力勞動技能的提升，勞動生產率整體較低，與發達國家還有較大的差距。

（2） 高技能人才短缺問題凸顯

隨著經濟轉型升級和戰略性新興產業的發展，我國勞動力市場技術工人特別是高技能人才短缺問題日益凸顯。隨著我國“人口紅利”的消失，加工貿易政策的收緊，具有傳統優勢的勞動密集型制造業逐步向越南、印度等東南亞國家轉移，低技術就業崗位被積壓；另一方面，我國制造業企業積累了一定的資本和技術，逐步調整生產結構，重新配置生產資源，資本密集型制造業和知識密集型制造業的比重逐步上升，對高技術高技能勞動力的需求急劇上升，但高技能型勞動力的供給遠遠不足。

（3） 勞動力就業存在結構性矛盾

國有企業改革的推進和企業轉型升級，使得低技術勞動力供給大量增加，勞動力供給總量出現過剩的情況；另一方面，現代教育的落后和職業教育的缺失使得具備高技術勞動技能的勞動力的供給遠遠落后于企業需求，出現勞動力有效供給不足的情況。勞動力供給總量出現過剩，同時有效供給不足是我國勞動力市場出現的典型現象，現階段出現的“企業招工難”和“大學生畢業后就業難”并存的社會現象就是勞動力市場結構性矛盾的現實反映。隨著我國推行“教育優先發展”的國策，并擴大職業教育規模，這種現象將逐步得到緩解，并最終得以有效解決。

綜上，可以得到中美勞動力市場機制特征比較結果，見表2。

四、結論和政策啟示

通過比較中美資本市場和勞動力市場的發展及演進趨勢，分析了我國國有企業外部治理存在的問題以及差距，得到如下主要結論和政策改革啟示。

表2 中美勞動力市場機制特征比較

1. 我國國有企業外部治理面臨的資本市場機制有待進一步完善和開放

美國的資本市場起步較早，較為健全，且資本市場的規模巨大，金融衍生工具品種眾多，證券市場對國有企業的發展推動作用極為明顯，證券業自律組織成為主要監管主體，美國政府僅僅參與間接管理。在現代資本市場里，美國信息披露制度和內部交易監管機制等對企業治理發揮的作用更大。相比較而言，我國的資本市場起步相對較晚，規模相對較小，企業可實用的金融工具品種較少，以股票為主，且價值投資理念淡薄，投資者選擇余地太小，限制了資本市場外部治理功能在國有企業深化改革進程中發揮應有的作用。理論邏輯和實踐經驗已經證明，機制完善和開放透明的資本市場是企業得以良好發展的外部治理條件，是我國國有企業深入推進改革的有利保障和金融工具。因此，要牢牢把握國家層面將資本市場作為促進經濟“穩增長、調結構”重要依托的這一政策導向，加強資本市場的改革創新和開放力度，使資本市場發揮出應有的市場功能，更好地服務于國有企業改革。

（1） 進一步明確資本市場的定位，努力實現四個重要轉變

一是將資本市場發展的出發點轉變到明確為產業和企業發展服務，糾正過去一定程度上存在的脫離產業和企業基礎的傾向。二是建立健全資本市場的相關功能發揮機制，重視資本“改革”推動作用和“重組”的資本重構功能，改變過去主要著眼于集資甚至“圈錢”的傾向。三是由“公平性”向“效率化”轉變，逐步減少上市配額的情況發生，要根據效率優先的原則，為優質企業進入資本市場提供便利，帶動其他企業的資本重構進程。四是推動資本市場向進一步開放透明方向轉變，增強滬深證券交易所與境外交易機構的互聯互通機制，加快資本市場監管水平與國際接軌的步伐，通過提升資本市場的國際化程度，增強國內資本市場的抗風險能力和市場競爭能力，促進國有企業提高治理能力和創新發展，特別是承擔國家高精尖技術研究開發領域的國有企業，更具有國際視野，重視科技研發投入。

（2） 完善資本市場監管機制，更好地為國有企業深化改革服務

一是充分發揮資本市場的定價機制，精準評估國有資產的價值。在深入推進國有企業改革進程中，必須充分認識到資本市場內涵強大的定價功能，完善的資本市場催生公平公正的定價機制。利用好資本市場的定價功能，推動國有企業上市，可以提高國有資產的證券化程度，實現國有資產變為可量化的資本金，從而改變人為操控國有資產價格和國有資產淪為“糊涂賬”的局面，有利于國有資產保值增值，有利于國有資產的優質配置，吸引社會資本追加對國有企業的投入，為“混合所有制”改革奠定堅實基礎。二是充分發揮資本市場的流通機制，推動國有企業供給側結構性改革。繼續推行我國證券市場相關并購、重組和退出的實施細則，完善資本市場的流通機制、激發流通活力。規范國有企業進行的股權收購、兼并、轉讓和退出等交易行為，借助資本市場的交易流通平臺掛牌買賣，促進國有股權交易效率的最優配置。接受外部資本市場的有效監管，倒逼國有企業進行內部治理改革，調整產品結構和產業升級，推動國有企業深入實施“三去一降一補”供給側結構性改革，優化國有經濟布局和結構。三是增強資本市場信息披露制度，切實保護投資者利益。信息披露制度一般涵蓋發行信息披露制度和持續信息披露制度等方面，主要指信息來源的主體上市公司在一定階段和時間必須按照規定公開相應的信息和相關資料，從而接受公眾監督，避免出現信息不對稱，讓投資者在充分獲悉信息的前提下決定投資決策，以保障投資者的權益不受非法侵害。國有企業重建充分的信息披露制度，既符合市場經濟規律和完善內部治理的要求，也是企業自覺接受外部監督和去行政化的具體之策，防范“內部人控制”危機，為企業改革發展創造良好的環境。

2. 我國國有企業外部治理面臨的勞動力市場向好發展具有較大的提升空間

美國勞動力伴隨著高工資、高素質，其對應地生產率相對較高，同時具有高靈活性和高多樣性；相對而言，我國勞動力整體素質偏低，勞動生產率較低，且勞動力就業系統存在結構性矛盾，阻礙國有企業勞動力結構的改善及經理人市場作用的發揮。因此，完善勞動力市場機制，發揮勞動力市場對國有企業治理的人力保障作用，激發內部人才競爭活力，對深化國有企業改革具有重要意義，這需要政府和企業兩個層面共同努力。

（1） 發展現代教育和職業教育，提高勞動者的文化知識和技能素質

政府要大力發展職業教育，加強對職業學校進行扶持和指導，引導職業學校圍繞市場需求和服務地方產業設置專業，開展技能培訓，提高教學質量，構建職業教育成才“立交橋”，增強職業教育的吸引力。繼續實施中等職業教育減免學費政策，完善獎助學金制度，全力接納更多的城鄉初中畢業生報讀職業學校，鼓勵中職學校畢業生升學高等職業學院和應用型本科大學，培養高素質、高技能的勞動者。著力推動義務教育高水平均衡發展，提高農村中小學教育質量，保障進城務工農民子女接受公平的基礎教育。通過大力發展基礎教育，提升農村勞動力的文化知識水平、勞動技能，提高勞動力人口的整體素質，為國有企業改革提供高素質的人力資本支撐，解決勞動力市場結構性短缺問題。

（2） 推動形成競爭有序的勞動力市場機制，為國有企業改革掃清障礙

一是建立國有企業職業經理人制度。在加強黨對國有企業的領導和堅持黨管干部的前提下，穩步推行國企職業經理人制度，這對發展混合所有制、完善法人治理結構等國有企業改革舉措具有重要意義。推行經理人制度就是聘任市場CEO，關鍵在于引得入、留得住和管得住。解決引得入的問題，可以推行內外并重的選拔模式，以市場化的方式，鼓勵企業內部的后備干部和吸引企業外部的職業經理人共同參與競聘職業經理人。解決留得住的問題，應該完善以契約為核心的考核制度，科學設置考核指標和激勵待遇，聘用契約形成以后必須具有剛性約束。解決管得住的問題，一方面要堅持黨委和董事會領導下的總經理負責制，建立針對總經理經營管理權限的內部治理機制，另一方面加強外部監管機構和紀委監察部門對企業高級管理層的監督和巡察，內外結合，形成對職業經理人的約束機制。二是構建適應國有企業創新發展的人力資本體系。從宏觀管理層面上，充分發揮市場對人力資源的配置作用，頂層設計要順應市場供給關系的勞動力市場機制，推動就業系統從維持型向分享型轉換升級，核心內容就是建立健全國民教育和職業培訓體系。

在微觀施策層面，目標是重構一個有競爭活力、有激勵和可流動的人力資源治理體系，革除國有企業勞動力市場所有制分割的弊端。建議分類推進國有企業人員編制改革，除了中央國有企業和省級大型國有企業的企業領導班子成員之外，取消政府部門核定國有企業員工編制的制度，將編制管理的權限下放給企業，企業根據發展需要和控制成本核算，自行核定機構和員工崗位數量，全面實行去行政化和員工職級制的契約聘用制度，實現企業內部員工同一身份和“同工同酬”。