健全法律顧問制度 強化依法行政意識

陳彭娟

2016年3月22日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平3月22日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十二次會議并發表重要講話。會議通過了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，在此方面，會議強調，在黨政機關、人民團體、國有企事業單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，是落實全面依法治國的重要舉措。這是我國依法執政、依法行政，建設法治中國的題中應有之義。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年5月印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），對黨政機關推行法律顧問制度作出了系統規劃和設計，尤其對黨委系統法律顧問的設立方式、職責范圍、管理體系和保障機制等提出了明確要求，為黨政機關尤其黨委系統全面推進法律顧問工作提供了基本指導原則。

法治一直被認為是現代國家的靈魂。在我國，法治意識的日漸增強，民眾對推進依法行政，加快法治政府建設的要求也越來越高，完備的政府法律顧問制度也就成了法治社會建設的必然要求。政府法律顧問制度作為建設法治社會的子系統，對于推進我國依法行政、促進法治政府建設有著極其重要的作用和意義。

一、健全法律顧問制度必要性及重要性

首先，建立法律顧問制度，不僅可以發現黨政機關制定規范性文件中的法律問題，而且可以提高各級黨政機關制定規范性文件的效率。事實證明，一些地方政府聘請法律顧問之后，不僅制定的規范性文件具有了可操作性，而且在決策實施的過程中，能夠嚴格依法辦事。政府機構可以借助于律師事務所部門齊全的法律人才資源，能有效促進法律服務所涉及領域的專業化，規范政府行為，把“權力關進制度的籠子”里，使政府工作符合社會主義法治體系和法治國家的基本要求。

其次，普遍建立法律顧問制度，是為了更好地為公民提供法律服務。法律顧問不是政府官員的私人顧問，也不是政府機關的法律顧問，而是由政府機關聘任的直接為公民服務的專業人員。法律顧問不僅要面向政府，及時解決政府重大決策涉及的法律問題，審查地方政府規章、部門規章和規范性文件的合法性，而且要面向普通公民，及時解決他們所面臨的問題。可以這樣說，法律顧問制度既是提高政府依法行政水平的標準配置，同時也是建設法治社會的必備條件。

再次，政府法律顧問是政府的法律參謀，健全而有效的法律顧問制度將會促進我國法治政府的建設、依法行政的法治進程，也能吸納更多更優秀的人才參與國家公共事務管理，服務法治國家、法治政府、法治社會的建設。政府法律顧問制度有效建立和運行，能大力提升我國政府的依法決策和依法行政水平，也能加速政府的職能轉變，對建設法治政府的目標實現以及促進政府以法治的思維治國理政，保障公民和社會的權益，不斷保障發展成果，乃至實現 2020 年的“法治政府基本建成”的奮斗目標都有重大的現實意義。

最后，法律顧問是政府與公民之間溝通和理解的橋梁，是化解各類社會矛盾的有效途徑。現在一些地方政府熱衷于基礎設施建設，但是，他們對于城市拆遷所引發的社會矛盾視而不見，對于公民正當的利益訴求沒有給予及時的回應，結果導致普通的民事糾紛轉化為惡性的群體性事件。法律顧問可以在第一線幫助政府排憂解難，可以在充分了解公民訴求的基礎上，為他們提供必要的法律服務，引導他們依照法定的程序主張自己的權利，維護自己的合法利益。

二、貫徹落實法律顧問制度的具體做法

（一）黨政機關建立法律顧問制度應當從實際出發

鑒于黨政機關系統涉及面極廣，省市縣鄉層級較多且實際不一，各區域的經濟發展水平不同及各工作部門的職能劃分不同導致涉法事務類型千差萬別，對法律顧問的供給和需求亦存在明顯差異。因此，《意見》提出在黨政機關法律顧問的設立上堅持從實際出發、分類規范、統籌協調，應遵循法治建設客觀規律和法律顧問工作特點，同時《意見》對于制度建設進度、主體條件等允許各地黨政機關及各政府工作部門根據自身實際作出靈活選擇，增強了針對性和可操作性。

《意見》對于黨政機關的法律顧問制度建設的進度要求及分類實施提出明確要求，首先是兩個重要時間節點，要求2017年底前“普遍建立政府法律顧問制度”，至2020年“全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問制度體系”，對于各級政府及工作部門的法律顧問制度建設分類予以明確要求，中央和國家機關各部委， 縣級以上地方各級黨政機關應普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府應根據需要設立法律顧問、公職律師， 國有企業深入推進法律顧問、公司律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。鼓勵各地區各部門各單位從實際出發，綜合考慮機構、人員情況和工作需要，選擇符合實際的組織形式、工作模式和管理方式。

（二）黨政機關建立法律顧問制度，方式可多元化

《意見》提出“聯合聘請機制”以滿足不同層級黨政機關實際，市、縣、鄉同級黨委和政府可以聯合外聘法律顧問，為黨政機關提供服務;黨委和政府可以分別統一外聘法律顧問，為黨委和政府及其工作部門提供服務。《意見》同時在法律顧問設立模式上預留制度空間，黨政機關可采取設立公職律師、外聘法律顧問等不同模式，工商、金融、文化等行業的國有獨資或者控股企業國有可建立企業法律顧問、公司律師等不同制度模式。

三、推行法律顧問制度存在的主要問題

（一）政府法律顧問工作開展不平衡

全市各單位、部門雖然都基本聘用了政府法律顧問，但大部分法律顧問作用沒有得到有效發揮。究其主觀原因是：運用法治思維和法治方式依法防范和化解經濟社會矛盾的意識不強，習慣于“事后補救”，往往等到矛盾或者問題產生后才要求法制機構參與和法律顧問介入。政府法律顧問工作趨于形式，限制了一些法律顧問專業性的有效發揮。

（二）政府法律顧問整體素質有待提高

政府及其部門的法律顧問工作是兼具法律素養的綜合性業務。擔任政府法律顧問不但要具備較高的法律知識、專業水準和較強的執業能力，還要有社會及行政工作經驗。從政府系統法律顧問隊伍看，有些單位聘請的法律顧問雖然具備基本法律理論知識，但業務僅限于就案論案，與該單位全局工作結合不緊密，提出法律意見的實效性不強。一些法律顧問專業知識、業務能力、知識結構及綜合素質與建設法治政府的要求存在差距，特別是體現部門職能的業務素質有待提高。

四、對法律顧問制度的有關思考

（一）進一步完善政府法律顧問工作制度

一是完善聘請機制。針對政府法律服務需求數量大、領域廣、類型多等特點，分類遴選專業化法律顧問團隊，確保專業化服務;同時，制定政府法律顧問聘任標準，提升法律顧問的服務水平。

二是形成常態化制度。政府法律顧問應當相對固定和具連續性，法律顧問工作所需經費納入本級財政預算予以保障，實行專款專用。制定實施法律顧問工作規則，實行法律顧問應邀列席政府有關會議工作制度;建立健全政府法律顧問定期例會和不定期座談制度，及時為政府出謀劃策;建立健全政府法律顧問交流平臺，建立上下級政府法律顧問意見建議共享機制。

（二）建立政府法律顧問考核和激勵機制

為有效促進政府法律顧問工作，提高工作質量和效率，應完善政府法律顧問考核機制，注意以下幾點，一是明確政府系統法律顧問工作評價標準，制定考核流程，發揮考核的引領作用，實行優勝劣汰。二是根據考評情況，進行排名，先進的予以獎勵，后進的給予督促，實行動態管理，動態準入準出。