促進長三角產業空間優化的稅收政策研究
——基于主體功能區戰略的視角

徐詩舉

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

一、引言與文獻綜述

根據《全國主體功能區規劃》①，長三角區域屬于國家級優化開發區。 在長三角“三省一市”編制的省級主體功能區規劃中②，根據各地產業基礎、城鎮化現狀以及環境資源承載力， 又進一步將長三角區域具體劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。 2016 年5 月，國務院通過《長江三角洲城市群發展規劃》。 2019 年7 月，中央政治局正式審議通過并印發 《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，目前“三省一市”正在抓緊繪制產業地圖。 主體功能區規劃是國土空間開發的戰略性、 基礎性和約束性規劃，長三角產業空間發展規劃應與之相適應。

國外學者關于人類活動與地理環境的關系研究，主要概括為如下幾種觀點：一是環境決定論。 例如，孟德斯鳩（C·L·Montesquieu）強調地理環境對人類活動的決定作用， 主張因地制宜制定產業政策[1]。二是或然論。 例如，維達爾·德·拉·布拉什(Vidal de la Blache)認為，因為人類的技術創新，導致地理環境對人類活動的決定作用不是必然的和絕對的[2]。 三是規模效應論。 例如，克魯格曼（Paul Krugman)認為人口集中源于經濟集聚所產生的空間規模效應[3]。 近些年，我國學界對空間規劃問題開始重視，穆瑞麗、王海英（2009）認為財稅政策應引導要素在主體功能區間合理流動，促進產業合理定位[4]。 王偉兵（2013）認為財稅激勵政策會影響產業空間集聚及開發區產業轉型[5]。 徐詩舉（2016）提出應實施主體功能區差別化稅收政策， 促進產業空間優化配置和生態環境質量改善[6]。 顯然，現有文獻鮮有對區域發展戰略與主體功能區規劃戰略匹配性問題進行研究。 稅收是政府調控經濟的重要工具， 本文研究稅收政策促進長三角產業空間布局與主體功能區規劃要求相一致，無疑具有重要的現實意義。

二、長三角城市群城市化區域產業空間集中度分析

（一）統計范圍及數據來源

2016 年5 月，國務院批準的《長江三角洲城市群發展規劃》顯示，長三角城市群總共包括26 個城市，即包括上海市，江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮江、南通、鹽城、泰州，浙江省的杭州、寧波、舟山、嘉興、紹興、湖州、金華、臺州，安徽省的合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、滁州、宣城等26 個城市。 根據《上海市主體功能區規劃》，上海市主體功能區劃分為都市功能優化區、都市發展新區、新型城市化地區和綜合生態發展區。 按照產業、人口集聚以及環境資源承載力情況，都市功能優化區、都市發展新區和新型城市化地區都屬于優化開發區； 綜合生態發展區屬于重點生態功能區，不屬于城鎮化地區。 根據《江蘇省主體功能區規劃》，長三角城市群江蘇省范圍內9 市中的城鎮化地區主要包括優化開發區和重點開發區，優化開發區主要分布在南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮江、南通、泰州等8 市中，重點開發區主要分布在南京、揚州、南通、鹽城、泰州等5 市中， 其中的農產品主產區不屬于城鎮化地區。 根據《浙江省主體功能區規劃》， 長三角城市群浙江省范圍內8 市中的城鎮化地區主要包括優化開發區和重點開發區，優化開發區主要分布在杭州、寧波、舟山、嘉興、紹興、湖州等6 市中，重點開發區主要分布在寧波、舟山、紹興、金華、臺州等5 市中，其中的農產品主產區和重點生態功能區不屬于城鎮化地區。 根據《安徽省主體功能區規劃》，長三角城市群安徽省范圍內8 市中的重點開發區是城鎮化區域， 其中的農產品主產區和重點生態功能區不屬于城鎮化區域。 長三角城市群26 個城市總面積為211,700 平方公里， 其中長三角城市群優化開發區和重點開發區（城鎮化區域）面積為108,841 平方公里，限制開發區（包括農產品主產區和重點生態功能區） 面積為102,859 平方公里，禁止開發區點狀分布在其他各類主體功能區之中，未作單獨統計。 本文僅統計長三角城市群城市化區域產業空間分布情況。

主體功能區規劃以縣（市區）為基本行政單元，各類主體功能區面積均按照三省一市的2018 年統計年鑒及地方主體功能區規劃提供的數據進行統計匯總， 各類主體功能區的產值來自于各縣市區的2018 年政府統計公報。 由于禁止開發區點多、面小，產值低，且數據難以取得，其點狀分布在各類主體功能區之中，本文對其忽略不計。 因此，以縣（市區）為基本行政單元統計各類主體功能區面積、 產值中沒有剔除禁止開發區的部分。 本文以長江三角洲城市群區域城鎮化地區每平方公里年產值（GDP）代表產業空間集中度。 具體情況參見“長江三角洲城市群區域城鎮化地區產業空間集中度情況一欄表”（以下簡稱“一欄表”）（見表1）。

（二）長三角城市群城市化區域產業空間集中度分析

1.分主體功能區類型進行產業空間集中度分析。根據 “一欄表”， 長三角城市群優化開發區面積48,065 平方公里，2018 年長三角城市群優化開發區GDP 總量為11,1478.2 億元， 平均產業集中度為2.32，其中上海市為5.91、江蘇省為2.29、浙江省為1.43。 長三角城市群重點開發區面積60,776 平方公里， 2018 年長三角城市群重點開發區GDP 總量為41,109.77 億元，平均產業空間集中度為0.68，其中江蘇省0.93、浙江省0.51、安徽省0.65。 顯然，同樣作為長三角城市群城鎮化地區 （包括優化開發區和重點開發區），區域間產業空間集中度差異較大，優化開發區平均產業空間集中度（2.32）接近于重點開發區（0.68）的3.5 倍。 其中優化開發區中產業空間集中度最高的是上海市功能優化區（13.37），重點開發區中產業空間集中度最低的是安徽省宣城市宣州區（0.18），前者是后者的近75 倍。

2.分省市進行產業空間集中度分析。 根據“一欄表”， 長三角城市群城鎮化區域總面積為108,841 平方公里， GDP 總量為152,587.97 億元， 平均產業空間集中度為1.4。 其中，長三角城市群上海市平均產業空間集中度為5.91， 江蘇省為1.71， 浙江省為0.95，安徽省為0.65。顯然，長三角城市群城鎮化區域產業空間集中度在不同省市之間差異也很大， 其中上海市（5.91）是安徽?。?.65）的9 倍。

三、長三角城市群城鎮化區域主要產業發展方向

（一）長三角城市群城鎮化區域上海市主要產業發展方向

按照《上海市主體功能區規劃》，上海市都市功能優化區要集聚高端要素，發展服務經濟，提升綜合服務功能，促進戰略性新興產業發展，推動服務業和制造業深度融合。 黃浦區要吸引創新型、總部型及功能型金融機構的加入， 徐匯區要重點打造高端服務經濟集聚區， 楊浦區應重點打造現代服務業功能帶和區域性商業商貿中心， 寶山區應大力發展郵輪產業和精品鋼鐵基地建設， 閔行區應推進傳統結構調整。 都市發展新區（浦東新區）要成為戰略性新興產業的主導區，推進陸家嘴金融城、外高橋國際貿易示范區、張江國家自主創新示范區建設，推進高橋石化產業優化升級。 新型城市化地區要成為具有全球競爭力的戰略性新興產業基地和先進制造業基地，提升松江新城和嘉定新城的綜合服務能力， 加快發展奉賢南橋新城，加快青浦新城現代服務業發展，加快金山新城產業結構優化調整， 支持松江出口加工區轉型升級。

（二）長三角城市群城鎮化區域江蘇省主要產業發展方向

按照《江蘇省主體功能區規劃》，江蘇省優化開發區的主要功能定位是建設成為具有國際影響力的先進制造業、服務業基地和創新基地。 要促進創投產業向高端、高附加值產業轉變，增強高端制造業、現代服務業和戰略性新興產業對經濟增長的帶動作用。 加快發展現代服務業，重點發展生產服務業，提高服務經濟在整個經濟中的比重。 促進高端制造業發展， 尤其是要發展擁有自主品牌和自主知識產權的高新技術產業，不斷壯大戰略性新興產業規模。 江蘇省重點開發區的主要功能定位是建設具有較強國際競爭力的制造業基地。 注重產業集群建設，大力發展特色產業、先進制造業和戰略性新興產業。 沿海區域要吸引裝備制造、大型石化等臨港產業遷入，大力發展高科技含量和高附加值的海洋產業。 支持創意設計、現代物流、科技研發等生產服務業發展，促進現代制造業和生產服務業的互動發展。

表1 長江三角洲城市群區域城鎮化地區產業空間集中度情況一覽表

（續表）

（三）長三角城市群城鎮化區域浙江省主要產業發展方向

按照《浙江省主體功能區規劃》，杭州板塊應大力發展旅游休閑、文化創意、信息軟件、電子商務、金融服務等現代服務業以及先進裝備制造、節能環保、新能源、物聯網、生物醫藥等高新技術產業。 寧波板塊應擇優發展石化等臨港產業，促進先進裝備、新材料、新能源、電子信息等高新技術產業發展，加大家電、服裝、塑料等傳統優勢產業的改造升級力度，加快發展國際貿易、國際物流、大宗物品交易、金融保險、會展服務等現代服務業。 嘉興區塊應加快培育新材料、物聯網、節能環保、生物、核電關聯等高新技術產業， 積極發展高端裝備制造業， 大力發展現代物流、科技服務、服務外包和文化創意等現代服務業，推進皮革、家紡、毛衫等專業市場的功能創新，培育旅游休閑度假勝地。 湖州區塊要積極發展先進裝備、生物醫藥、新能源等高新技術產業以及特色紡織、金屬新材料、綠色家居等優勢特色產業，積極推進現代物流、文化創意、休閑旅游和健康養生等現代服務業發展。 紹興區塊要重點發展高端裝備制造、 節能環保、生物醫藥、現代信息技術等高新技術產業以及文化旅游、研發創意、商貿物流等現代服務業。

（四）長三角城市群城鎮化區域安徽省主要產業發展方向

按照《安徽省主體功能區規劃》，合肥片區要大力推進產業集群化，積極發展裝備制造、家用電器、汽車及零部件等優勢產業，大力發展高端裝備制造、新能源汽車、節能環保、新材料、電子信息及新能源等新興產業以及物流、電子商務、服務外包、金融服務、會展商貿、科技創新、文化創意等現代服務業。 蕪馬片區應重點發展鋼鐵、汽車、家電、造船等優勢產業，加快發展裝備制造、節能環保、電子信息、生物醫藥、新材料等新興產業以及物流、金融、服務外包、文化創意、旅游等現代服務業。 銅池片區要重點發展有色金屬冶煉、銅基新材料、電子信息、化工、現代物流和文化旅游產業。 安慶片區要重點發展石油化工和農產品精深加工產業， 積極培育新一代電子信息技術、節能環保、裝備制造、紡織輕工、生物醫藥等戰略性新興產業。 滁州片區應重點發展機械制造、家電、化工、電子信息、紡織服裝和農副產品深加工及生產服務性產業。 宣城片區應重點發展機械電子、新型建材、特種設備制造、汽車零部件、新材料、節能環保、農產品深加工產業及物流、文化旅游等服務性產業。

四、促進長三角產業空間優化的稅收政策建議

（一）促進優化開發區淘汰低端產業、發展高端產業的稅收政策

長三角城市群城鎮化地區的優化開發區平均產業空間集中度（2.32）接近于重點開發區（0.68）的3.5倍， 其中優化開發區中產業空間集中度最高的是上海市都市功能優化區（13.37），重點開發區中產業空間集中度最低的是安徽省宣城市宣州區（0.18），前者是后者的近75 倍。 部分優化開發區土地供給、交通和環保壓力過大，超出環境資源承載力上限。 上世紀70 年代，日本開征“工廠逐出稅”促進工業再布局，成功倒逼產業從擁擠的三大都市圈向外遷出[7]。 為此，對長三角優化開區的資源、 能源消耗量大以及勞動密集型產業，應實行稅收加成、稅率上浮等限制性政策，迫使其向重點開發區遷移，從而為優化開發區集聚高端要素、發展高精尖產業騰出空間。

（二）促進重點開發區承接產業轉移、發展勞動密集型產業的稅收政策

長三角城市群重點開發區環境資源承載力較強，但是產業集中度不高，人口集聚能力不強。例如，長三角城市群安徽省重點開發區產業空間集中度僅為0.65，不到長三角城市群城鎮化區域平均產業空間集中度（1.4）的二分之一，馬鞍山、蕪湖、銅陵等沿江城市，具有一定的工業化、城鎮化基礎，產業集聚潛力較大，但是不僅產業集中度偏低，且人口集聚能力很弱，近些年甚至出現人口負增長。上世紀60 年代，為了促進落后地區開發，日本對在北海道、東北等“過疏”地區進行投資免除事業稅、 固定資產稅和不動產取得稅，值得借鑒[8]。 為此，長三角城市群重點開發區對投資《國家產業指導目錄》鼓勵類產業應實行稅收優惠政策。 同時， 雖然2019 年企業養老保險費率下降為16%， 但是對勞動密集型企業而言負擔仍然較重，應在逐步提高養老保險基金中央統籌比例的基礎上，進一步降低重點開發區勞動密集型企業養老保險費率，降低勞動力成本。另外，雖然2019 年小微企業認定標準將從業人員放寬為不超過300 人，但為鼓勵重點開發區集聚產業和人口，建議取消或放寬重點開發區小微企業認定標準中的從業人員上限。

（三）促進長江沿岸發展生態環保、資源節約產業的稅收政策

2016 年1 月，習近平總書記就明確指示，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。2017 年7 月，環保部、國家發改委、水利部聯合印發《長江經濟帶生態環境保護規劃》。 長三角城市群多半沿江而建，化工、冶煉、建材等重污染企業主要集聚在長江沿岸，目前，沿江城市面臨巨大的生態環保壓力。 德國魯爾工業區曾造成萊茵河流域嚴重污染，2008 年，北威州對新建企業采取免交增值稅和成本攤銷靈活處理等手段， 推動魯爾工業區產業優化和轉型升級，有力地改善了生態環境[9]。 因此，建議對長三角沿江城市傳統企業主動實行轉型升級的給予更大的稅收優惠政策。 同時，對長江沿岸特定區域要制定專門的稅收政策，重點培育綠色生態、資源節約產業以及旅游休閑、文化創意、信息軟件、電子商務、金融服務等現代服務業。

注釋：

①《全國主體功能區規劃》(國發〔2010〕46 號)。

②包括《上海市主體功能區規劃》《江蘇省主體功能區規劃》《浙江省主體功能區規劃》《安徽省主體功能區規劃》，參見國家發改委編《全國及地方主體功能區規劃》，人民出版社，2015 年5 月出版。