雄安新區行政區劃的演變歷程及未來趨勢

李誠

摘 ?要：雄安新區自設立以來，對其行政區劃的調整學界多有討論。文章分析雄安新區的行政區劃設置歷程，考察京津冀地區近年來政區調整的方向，分析國家級新區的設置過程，為雄安新區未來的政區變革提出更有針對性的三步走改革措施。

關鍵詞：雄安新區;政區改革;京津冀地區

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

Abstract：Since the establishment of the Xiong'an New Area，there have been many discussions on the adjustment of the administrative division. This paper analyzes the process of setting up the administrative division of Xiong'an New Area，investigates the direction of the adjustment of the administrative district in Beijing-Tianjin-Hebei region in recent years，and analyzes the setting process of the National New Area，which can put forward more targeted three-step measures for the future reform of the Xiong'an New Area.

Key words：Xiong'an New Area;Reform of Administrative District;Beijing-Tianjin-Hebei region

自2017年4月中共中央、國務院設立河北雄安新區以來，雄安新區以規劃為先，出臺了《河北雄安新區規劃綱要》《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》《河北雄安新區起步區控制性規劃》等文件，做到了把每一寸土地規劃清楚后再開工。在雄安新區成立之初，社會和學界都出現了成立“雄安市”的呼聲，隨著雄安新區的建設按規劃啟動而逐步消失。然而，對雄安新區的城市定位、政區設置進行學理探討仍是有必要的。梳理雄安新區的政區設置過程，考察雄安新區所在的京津冀地區近年來的政區調整方向，分析國家級新區設立前后的政區改革，將個性與共性結合研究，有助于對雄安新區政區調整趨勢做出更為科學、客觀的判斷。

一、河北雄安新區的行政區劃發展軌跡

河北雄安新區規劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及高陽縣、任丘市部分地域，實際上是將今天的白洋淀湖泊群整體納入建設范圍內。雄縣、容城縣、安新縣與高陽縣屬河北省保定市管轄，任丘市則隸屬于滄州市。現代地理學在研究行政區劃時往往較少考慮行政區劃的演變歷程，所提出的超前行政區劃改革也難以落實，對于擁有悠久政區設置歷史的河北平原地區顯然是過于片面的。考察雄安新區涉及地域行政區劃的發展軌跡，有助于深刻認識雄安新區形成當今五縣（市）分屬局面的原因，從而探索更切合實際的政區調整方向。

雄安新區管理地域內，以容城縣設置最為悠久。容城之名，最早出現在《漢書·地理志》中，可知容城至少在西漢時已經出現。容城設置后，雖屢經合并，然最終延續至今，是河北省名副其實的“千年古縣”。現容城縣的面積為314平方千米，統轄5鎮3鄉，2018年底人口為27.2萬人[1]。

雄安新區中，高陽縣最晚在西漢時期也已出現。“高陽”之名更為悠久，相傳為三皇五帝之一的顓頊帝初封之地。另外，“高陽”不僅曾用作縣名，也曾用作統縣政區的“郡國”名稱。北宋時，高陽改屬順安軍，為軍治所在。今天的安新縣最早也是由高陽縣北部與容城縣南部分離出來設置的。高陽縣雖僅有北部的龍化鄉屬于雄安新區，卻是其重要的組成部分，因為從南而來的潴龍河從高陽縣匯入白洋淀南緣，是白洋淀湖泊群水源的主要來源之一。

同樣僅有部分地域屬于雄安新區的是管轄白洋淀東南部的任丘市。任丘市屬于雄安新區的是西北部的鄚州鎮、茍各莊鎮、七間房鄉。鄚州鎮在西漢時為鄚縣，曾長期領有今白洋淀西北部地域。北齊時，始設任丘縣，今任丘市地域內形成了北屬鄚縣，南屬任丘的局面。鄚縣在唐代改為莫縣，又分置出長豐縣。北宋中期時，朝廷施行合并縣邑的舉措，長豐、莫縣相繼并入任丘縣。此后，莫縣又被恢復，最終在明代初年并入任丘。清朝雍正年間，為避孔子（名丘）諱，朝廷下令將地名中帶“丘”者改為“邱”，由是任丘改為任邱，后又恢復為任丘縣。

雄安新區的核心地域雄縣與安新縣，設縣年代卻相對較晚，這與附近的水環境有關。雄縣與安新地勢低洼，河湖眾多，在歷史早期不利于人們居住。雄縣在隋唐時為邊關重鎮瓦橋關。唐代安史之亂前后，瓦橋關曾發生多次戰事。后周世宗柴榮率軍北伐時，將石敬瑭割去的關南之地收回，此關南即為瓦橋關之南的地域。鑒于瓦橋關及附近益津關的重要性，柴榮將瓦橋關升為雄州，益津關升為霸州。此即今天雄縣與霸州市的由來。在設雄州時，后周特意將容城縣劃歸雄州管轄。至此，雄州成為雄安新區的一個管轄地域較大的政區，如同漢晉時期的高陽郡、隋唐時期的莫州一樣。

安新縣境內設縣始于金代，曾長期分屬兩縣管理。金世宗與金章宗時期分別設立葛城縣與渥城縣。兩縣的設置與金代帝王常泛舟白洋淀有關。相傳渥城縣的設立與金章宗寵妃李元妃有關，因李元妃是渥城人。葛城后演變為安州，即今安新縣西部的安州鎮。渥城縣改為新安縣，治所在今天的安新縣。清代道光十二年（1832年），新安縣被合并入安州。民國初年，安州又改為安新縣。至此，雄安新區所屬地域的行政建置趨于穩定。1958至1961年間，各縣曾有短暫合并，但隨即恢復原建置至今。

梳理雄安新區的政區設置過程不難發現，雄安新區出現行政區劃歷史悠久，各縣的設置呈現從白洋淀周邊向中心地域延伸的趨勢。周邊各縣設置較早，深入白洋淀湖泊群內則設縣較晚。白洋淀在歷史典籍中又作“白羊淀”或“白羊湖”等，據相關研究，白洋淀水域的大規模擴展是在北宋修建水長城“塘濼”時期，明代中后期演變成今天的規模。白洋淀成為鄰近各縣的聯系紐帶。因此，雄安新區在最終確定范圍時，沒有因行政區劃阻隔而舍棄高陽縣北部和任丘市西北部。另外，歷史上曾出現的高陽郡（國）、雄州、安州等統縣政區，曾管轄本區域內一個或多個縣級政區，這說明設置一種超越今天分轄各縣的行政區劃是有歷史依據的。

二、近年來京津冀區域行政區劃調整方向

近年來，我國行政區劃的調整漸漸步入快車道，這在京津冀地區也有體現。以下對京津冀三地十余年來的行政區劃做概要式考察，分析近年來京津冀區域行政區劃的調整方向。

北京市近十年的行政區劃調整可分為主城區和郊區兩類。主城區的調整，即今北京市二環以內的“首都功能核心區”由四區變為兩區。2010年7月1日，撤銷北京市原東城區、崇文區，設立新的北京市東城區;撤銷北京市原西城區、宣武區，設立新的北京市西城區。至此，承載著老北京記憶的“崇文”和“宣武”成為過往。北京市的郊區政區改置是延續郊縣改區的步驟。2015年11月17日，北京市撤銷密云、延慶兩縣，設立北京市密云區、延慶區。自此，北京告別縣治時代。

同為直轄市的天津也有郊縣改市轄區的現象。天津自2001年將武清縣改為武清區，寶坻縣改為寶坻區后，2015年又將寧河、靜海兩縣分別改為寧河區與靜海區。2016年，隨著薊縣撤銷，薊州區設立后，天津市境內已沒有縣。濱海新區作為國家級新區，其設置過程將在下文論述。

京津冀三地的地域分割過程已有研究[2]，京津冀三地本為一體，是近代隨著北京、天津的崛起才開始“分家”的。河北省的發展速度慢于京、津，這在行政區劃調整中也有體現。在北京、天津紛紛將郊縣改為市轄區時，河北省在進行縣改縣級市的政區調整。在河北省各市中，經濟發展較好的唐山市政區調整走在前列。2002年，縣級市豐南市改為唐山市豐南區，豐潤縣和唐山市新區合并設立唐山市豐潤區。2012年唐海縣改為曹妃甸區。2018年，灤縣改為縣級灤州市。

原有市轄區調整與市郊縣改區是河北省行政區劃近年來調整的兩個主要方向。省會石家莊市的政區調整始于2014年，當年市轄橋東區撤銷，所屬地域劃入橋西區與長安區。同時將市區周邊的縣級藁城市、鹿泉市和欒城縣，分別設為市轄區。2015年5月，保定市新市區更名為競秀區，原北市區、南市區合并為蓮池區，撤銷滿城縣、清苑縣、徐水縣，設立滿城區、清苑區、徐水區。2015年7月，秦皇島市設立撫寧區，原撫寧縣有部分地域劃入海港區與北戴河區。2016年1月，張家口市撤銷宣化區和宣化縣，成立宣化區，又將萬全縣、崇禮縣分別改區。2016年，衡水市代管縣級冀州市改為冀州區。同年，邯鄲市將永年、肥鄉二縣設立為市轄區，又將邯鄲縣拆分入邯山區與叢臺區管轄。2017年4月，承德市平泉縣改為縣級平泉市。

2020年，河北省行政區劃調整的重點是邢臺市，重點延續了近年來河北省的兩大特點，包括將橋東區更名為襄都區、橋西區更名為信都區，又將邢臺縣拆分為襄都區和信都區管轄。同時，任縣改為任澤區，南和縣改為南和區。

近年來京津冀行政區劃調整的主題是縣的改置，包括改為市轄區和縣級市兩類。越接近市區越容易直接改為市轄區，相對偏遠地區則更有可能改為縣級市。縣的撤銷不是政區調整的主流。僅有的三例是宣化縣、邢臺縣及邯鄲縣。這三縣之所以省并是由于有同名的政區設置。而河北省各地級市將郊縣改為市轄區更多是一種政策支持，這與南方市轄區的改置有明顯不同。

三、國家級新區設立前后的行政區劃

雄安新區作為國家級新區，其行政區劃調整還可參考其他國家級新區的行政區劃調整方案。截至2018年12月，我國有國家級新區19個，對雄安新區政區設置有借鑒意義的主要有上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區。這三個國家級新區都設置在直轄市。

上海浦東新區最初為川沙縣，由清代設置的川沙廳改置而來。1958年，浦東縣由東郊、東昌2區合并成立，旋即于1961年撤銷。1992年10月11日，國務院批復設立上海市浦東新區，撤銷川沙縣。浦東新區的行政區域包括原川沙縣，上海縣的三林鄉，黃浦區、南市區、楊浦區的浦東部分。2009年5月，上海市南匯區并入，浦東新區成為如今的規模。“浦東”之名雖出現較晚，但并不是在設立新區時才出現的新名稱。另外由于上海經濟發達，浦東與浦西聯系緊密，在設新區前后，陸家嘴等地金融商務業已有相當發展。

天津市濱海新區的成立過程是由各區合并而來。天津市濱海地區原分屬塘沽、漢沽和大港區。2009年，為進一步增加濱海地區經濟活力，國務院決定將上述三區合并成立濱海新區。“濱海”之名之前從未出現在天津政區體系中，是隨著新區設立使用的新名稱。不過，濱海新區的地域范圍相對確定。

重慶兩江新區設置于2010年5月。兩江得名是由于位于長江以北、嘉陵江以東，轄江北區、渝北區、北碚區3個行政區部分區域。“兩江”也是新名稱，兩江新區所轄地域均是從上述三區分割而來，地域劃分相對復雜。

國家對雄安新區的定位頗高，除了國家級新區外，經濟特區的設置過程也可以參照，尤為突出的是深圳市。深圳市原為寶安縣的漁村，因臨近深圳河得名。1979年1月，撤銷寶安縣，設立深圳市。1981年10月，恢復寶安縣，轄深圳經濟特區外原寶安縣區域。后又將寶安縣改為深圳市寶安區至今。深圳市的崛起最初是由寶安切塊設市而來，隨著深圳的發展壯大，最終合并了原寶安縣。

國家級新區的設置過程各有不同，但其中政策導向對政區的設置有明顯影響。因新區而重新命名者有之，因新區而合并政區者有之，因新區而拆分原政區者也有之。國家級新區不同的設置模式為雄安新區的政區設置提供了更多參考。

四、雄安新區行政區劃的調整趨勢

雄安新區，全稱為“河北雄安新區”，國家將雄安新區歸屬河北省管轄的含義明顯。雄安新區承擔著疏解北京市非首都功能的重任，又位于北京—天津—石家莊三市的中心地帶，聯系京津冀三地的角色定位十分明確。雄安新區站位高，凝結著以習近平同志為核心的黨中央統籌京津冀一體化發展的苦心，因此雄安新區的行政規劃已上升到國家高度。

通過分析雄安新區的政區因革變化，可知雄安新區在政區建置時常處于變動中，其政區調整有歷史基礎和現實依據。考察京津冀近年政區改置的模式，可知市轄區的改革是貫穿其中的主線，雄安新區有比河北省地級市更大的政策扶持，行政區劃的變動也有合理性。研究國家級新區的設置過程，可知其并沒有一定之規，雄安新區的政區改革可以有更多可能性。

筆者將雄安新區的行政區劃變動趨勢做以下推測：一是將雄安新區的主體范圍，容城、雄縣與安新三縣改為市轄區建置，具體名稱可改為容城區、雄州區與安新區，這種更改有助于提升雄安新區的城市地位，同時容易操作。二是將高陽、任丘納入雄安新區的地域進行深度整合，進一步加強與其他三縣的聯系。在此基礎上，可進一步考慮設置“雄安市”作為雄安新區的主體行政區劃。雄安新區是千年大計，對行政區劃的調整不能操之過急，但同時原地踏步也無法滿足雄安新區的進一步發展。

參考文獻：

[1] 河北省民政廳.河北省行政區劃簡冊（2019）內部資料[M].102.

[2] 孫冬虎.“京津冀一體化”的歷史考察[J].北京社會科學，2014（12）：48-53.