省級財政科技投入與教育投入區域均衡性比較分析

張鳳涼 程佳圓

摘 ?要：科技投入和教育投入的均衡發展體現了公平和協調發展的理念，也是推進國家治理現代化的內在要求。針對省級財政科技投入與教育投入的特點，以均衡性為視角進行比較分析，發現兩者投入總量不均衡、增長速度不均衡、各自占GDP的比例不均衡。促進均衡發展，應樹立科技和教育區域均衡發展的理念，強化中央政府對科技和教育資源均衡配置的責任，給予欠發達地區更大的政策傾斜力度。

關鍵詞：財政科技投入;財政教育投入;區域均衡性發展

中圖分類號：G322.0 文獻標識碼：A

Abstract：The balanced development of science and technology investment and education investment embodies the fair and coordinated development concept，and is also the internal requirement to promote the modernization of national governance. Based on the characteristics of provincial financial investment in science and technology and education，a comparative analysis is carried out from the perspective of balance. It is found that there are imbalances in the total amount of investment，the growth rate and the proportion of each in GDP. To promote balanced development，it is necessary to establish the concept of balanced development of science and technology and education regions，strengthen the central governments responsibility for the balanced allocation of science and technology and education resources，and give more preferential policies to underdeveloped regions.

Key words：Financial technology investment;Financial education investment;Regional balanced development

一、問題與文獻

（一）問題的提出

科教興國戰略自1995年提出以來，不斷被時代賦予新的內涵。歷經“九五”計劃、2010年遠景目標等一系列重大決策部署調整，黨的十九大報告將科教興國戰略確定為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一。在瞬息萬變的時代浪潮中，科技和教育發揮著越來越重要的作用。科學技術是第一生產力，對于區域發展而言，財政科技投入則是政府最直接的創新支持手段[1]。黨的十八屆三中全會明確提出，要“完善政府對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制”。黨的十九大報告強調，建設教育強國是中華民族實現偉大復興的基礎工程。為貫徹落實科教興國和可持續發展戰略，國家通過財政預算和相關的科技稅收政策等方式，直接和間接地支持科學活動的開展[2]。財政科技支出從2000年的575.5億元上升到2018年的9518.2億元，18年間實現了近16倍的增長，年均增幅約為17%。財政科技支出占國家財政支出的比值從2000年的3.6%到2006年突破4%，再到2014年上升為4.5%。盡管增長迅猛，但對比財政教育仍有差距。以2018年為例，教育投入占國家財政支出比重為16.75%，國家財政性教育經費支出為36995.77億元，國家教育投入總量遠高于科技投入，教育投入占GDP比重（4.11%）也高于財政科技投入（1.06%）。因此，財政科技和教育投入的均衡性研究有著重要的現實意義。

（二）文獻綜述

財政科技和教育資源導向對地區乃至國家的進步而言有著舉足輕重的作用。國內學界對我國財政科技投入進行了一系列研究，圍繞科技投入的相關政策、投入規模、產出效果的方面展開。已有研究認為，財政科技投入在長期范圍內對經濟增長有著顯著的促進作用，尤其體現在研究與試驗發展（以下簡稱R&D）經費對生產技術的作用上[3]。但目前財政科技投入在資金投入管理中存在問題，如從投入過程而言，科技經費投入存在投入總量不足、投入結構不太合理、投入機制不完善等問題[4];從財政科技投入的績效分析，結合投入現狀，我國財政科技投入還存在經費管理制度不完善及由此帶來的投入效益過低問題[5]，財政科技投入方式有待進一步創新。具體到省級層面，有學者關注省級財政科技投入的均衡性，從科技投入和產出兩個維度構建我國省級區域財政科技投入產出能力評價指標體系，并采用主成分分析法對全國31個省級行政區域的財政科技投入能力和產出能力進行實際測度和比較分析。結果表明，北京、廣東、上海等東部沿海發達地區的財政科技投入能力和產出能力遠高于中西部地區，但其財政科技投入產出績效明顯低于中西部和一些經濟不發達地區[6]，也有學者認為財政科技投入存在地區差異大、財政科技人才資金不足等問題[7]。

已有研究表明，科學技術進步對經濟增長的貢獻明顯超過資本和勞動力的作用，但是科學技術轉化為現實的生產力還需要人力資源的支撐。人口的數量和質量決定了人力資源發揮作用的效率水平，人口素質的提高則依賴于教育水平。因此，教育的發展是經濟發展的根本大計[8]。另外，不同區域經濟的差異性導致了教育的非均衡性發展。教育的均衡發展不僅關乎我國教育事業發展的戰略問題，也是體現教育公平的標志。教育是科學技術發展的堅實基礎，財政科技投入和教育投入是否均衡會影響到各地區的社會公平性。有學者采用1999—2010年面板數據的變截距及變系數模型，對31個省市的科技進步、教育經費投入與城鄉收入差距之間的關系進行了實證分析。結果顯示：就全國而言，教育投入與城鄉收入差距存在負相關，而科技進步與城鄉收入差距則存在正相關，絕大部分地區R&D科技投入的增長拉大了城鄉收入的差距，而半數以上的地區其教育投入對城鄉收入差距的縮小有一定的促進作用，但不同地區其影響效應呈現一定的差異性[9]。現有文獻多著眼于教育或科技投入的促進作用，而對二者比較分析的研究較少。通過各省之間的財政科技投入和教育投入的均衡性比較，可以在一定程度上看出各省財政科技投入的特點。

二、省級財政科技投入和教育投入的現狀與特征

財政科技投入和教育投入是社會科技資源投入的一個重要組成部分，二者具有明顯的區域特征。政府通過實施相關政策、科技計劃和教育投入來實現國家科技和教育資源的均衡配置，逐步縮小地區差距，實現社會公平。因此，研究我國省級地方政府財政科技投入和教育投入及產出的均衡性，對提高地方政府科技資源使用效率、實現地區經濟的創新驅動和轉型發展具有重要意義[10]。

（一）中央和省級財政科技投入和教育投入的比較

分析比較各省級財政科技投入與教育投入區域均衡性，首先要從國家層面進行總體把握和理解。國家財政科技投入包括中央財政科技投入和地方財政科技投入（地方財政科技投入指各省級科技投入之和）。從財政科技投入、財政性教育經費支出、二者占財政總支出的百分比和占GDP的百分比等四個方面來進行比較分析如表1。呈現的特點：

首先，中央和省級財政科技投入和教育投入總量在逐年增加，增速不平穩。從2000年到2018年，18年來中央和地方的財政科技投入總量和教育經費投入一直呈現遞增的狀態。財政科技投入總量從2000年的575.6億元上升到2018年的9518.2億元，增長量為8942.6億元，年均增長速度為17%，每年的增長速度忽高忽低，且省級年增長率高于中央。財政性教育經費支出由2000年的2562.6億元，增長至2018年的36995.8億元，增長額為34433.2億元。

其次，中央和省級財政科技支出占財政總支出的比重過低，并且增長速度緩慢。該比重在2006年突破4%后，近十年間一直在4%左右徘徊，甚至在2015年跌破4%的增長率。而教育經費支出占財政總支出的比重保持在15%左右，比較平穩。同樣，財政科技投入占GDP的比重在2010年突破1%以后并無明顯增長，教育投入占GDP的比重在2012年突破4%以后，保持在4%以上。因此，中央和省級財政科技投入的規模還有待提高。政府財政科技投入的不足，勢必影響國家經濟發展和科技創新， 影響科教興國戰略的真正落實。

表1 ?2000—2018年我國財政科技投入和教育投入情況

數據來源：中國科技統計網。因2007年政府收支分類體系改革，新舊科目部分數據不具可對比性。

（二）省級區域財政科技投入特征

根據我國行政區域劃分，將全國31個省市分為東部地區、中部地區和西部地區。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省市;中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省份;西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古等12個省市。近五年研究與試驗發展（R&D）經費投入均衡性具有以下主要特征：

第一，R&D經費投入總量不斷增加，總體規模不斷加大。從全國來看，2018年全國共投入R&D經費19677.9億元，比上年增加2071.8億元，增長11.8%;投入強度（與國內生產總值之比）為2.19%，比上年提高0.04個百分點。從地區來看，東部地區從2014年的9185.9億元上升到2018年的12504.6億元，增長額為3318.7億元;中部地區從2269.7億元上升到3537.4億元，增長額為1267.7億元;而西部地區是三個地區中投入量（1560.1億元）最少、增長額（993.6億元）最小的地區。

第二，地區經濟發展水平影響該地區財政科技投入的強度。東部地區的R&D經費投入強度大于中部地區，中部地區大于西部地區。具體表現為：2014年至2018年，東部地區的R&D經費投入強度從2.41%上升到2.61%，每年的投入強度穩定在2.5%左右;中部地區從1.31%上升到1.43%，五年來保持在1.3%以上增長;而西部地區的投入強度從0.93%增長至1.09%，且在2016年才突破1%，與東部地區相差較大。無論財政科技投入量還是投入強度，東部地區遠高于中部地區和西部地區，甚至高于二者之和且差距逐漸拉大，但西部地區和中部地區的差距在逐漸縮小。

第三，全國R&D研究人員保持穩步增長趨勢但分布不均衡，且總體水平落后于發達國家。從國內來看，近年來，各級政府為適應經濟發展的需求，大力推進創新驅動和人才強省戰略，在加大科技投入的基礎之上，積極引進高科技人才，不斷創新人才發展體制機制，促進跨區域的科技人才流動。根據《中國統計年鑒》顯示，2017年全國R&D研究人員的區域分布并不均衡。其中，東部地區的R&D研究人員占比為全國70%以上，中部地區的R&D研究人員占比為19.7%，而西部地區的R&D研究人員占比僅僅為10%，東、中、西部地區R&D研究人員分布差異明顯。從國際比較來看，我國研發人力投入仍處于落后水平。2017年，在R&D人員總量超過10萬人/年的國家中，我國每萬名就業人員的R&D人員數僅高于巴西等發展中國家，多數發達國家的每萬名就業人員的R&D人員數量仍然是中國的兩倍以上。

（三）省級區域財政教育投入特征

我國十分重視教育的發展，不斷加大對財政教育的投入。2011年，《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》指出，要充分認識加大財政教育投入的重要性和緊迫性，切實提高財政教育支出占公共財政支出比重。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，2012年實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%，2020年我國要基本實現教育現代化，基本普及學前教育，鞏固和提高義務教育的水平，普及高中階段的教育，提高高等教育的大眾化水平，形成惠及全民的公平教育。有學者指出，當前我國教育改革面臨的主要矛盾之一，是服務需求全面增長、需求結構不斷變化與公共財政教育投入的不均衡，即教育的社會需求和個人需求與教育供給之間的矛盾。當下經濟高速發展階段，教育供需矛盾也在逐年加大。由于我國地區之間經濟發展水平不一、教育資源投入不均衡，導致城鄉之間、各地區之間教育水平和普及程度的差距不斷拉大。

首先，省級財政教育投入的城鄉差異較大。主要體現在教育機會均等方面。教育均等對于一個人的發展是極其重要的，它將直接或間接地決定著一個少年在未來的競爭中處于優勢還是劣勢，進而因代際傳承作用影響到其下一代的發展[11]。雖然在2018年我國小學升學率達到99.1%，初中升學率達到95.2%，但是省級城鄉之間的教育差距仍十分明顯。城市地區的學生擁有著更加充足的教育資源、雄厚的師資力量以及完善的硬件設施，而農村地區的學生面臨著缺少優質教師資源和學習資源，教育設備落后等困境。

其次，省級教育資源分配不均衡。主要體現為東西部地區教育資源分配不均衡。經濟發展水平與教育資源之間有很大關系，城市化建設不僅帶來生活條件的大幅度提高，還帶來了教育資源的不斷優化。近年來各地區的搶人大戰，更是把高技術、高學歷的人才聚集在經濟相對發達的東部地區，進而又促進了其教育的良性發展，導致了東部地區優質教育資源越來越充足。而經濟相對落后的西部地區教育資源越來越短缺，導致教育水平差距逐漸拉大。根據教育部發布的消息，可以從“每十萬人口各級學校平均在校生數”這一指標來分析各個省份目前教育資源分配的情況。通過數據顯示，每十萬人口各級學校平均在校生數中，有十個省份的學生數量大于國家的平均數量，其中，東部地區有五個省市，分別是北京、天津、遼寧、吉林、上海、江蘇;中部地區有吉林、江西、湖北三個省份;而西部地區的兩個省市是重慶和陜西。距離國家平均值較大的省份均來自西部地區。因此，我國教育資源的分配存在東、西部差異較大的不均衡問題。

三、省級財政科技投入與教育投入的均衡性比較

改革開放以來，我國政府對教育發展的重視程度不斷提升。2011年，《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》指出，要充分認識加大財政教育投入的重要性和緊迫性，切實提高財政教育支出占公共財政支出的比重，強化教育的均衡發展。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，到2020年，我國要基本實現教育現代化，實現更高水平的普及教育。但無論是財政科技投入，抑或是財政教育投入，都離不開均衡發展。比較省級財政科技投入和教育投入，存在總量、增速、比例等方面不均衡的問題。

（一）總量不均衡

省級財政科技投入總量比財政教育投入總量小。近幾年財政科技投入和教育投入的總量在逐年增加。一方面，科技投入規模不斷擴大，科研基礎設施逐漸完善，高校申請的科研項目也越來越多。另一方面，國家給予教育傾斜政策，促進了教育的快速發展。但區域之間依然存在不均衡的現象，即區域教育資源和科技資源投入相比不均衡。具體而言，2008—2018年，我國省級財政教育支出呈現穩步上升的狀態。從2008年8518.58億元到2012年突破20000億元，再到2018年突破30000億元達到30438.24億元，十年間增長額為21919.66億元，增長了257.32%。可見省級教育投入不斷增加，規模逐漸擴大。省級財政科技支出近十年來也呈現出上升的狀態，但相比教育支出而言，科技支出相對較少。省級地方科技支出在2008年僅有1051.86億元，于2012年突破2000億元達到2242.2億元，2018年時達到5206.38億元。十年間的增長額為4154.52億元，遠低于同時期省級地方財政教育支出的增長額。由此可以看出，省級地方財政科技支出規模和總量遠低于省級地方財政教育支出的規模。

（二）增速不均衡

省級財政科技投入比財政教育投入增長速度更快。縱向來看，省級地方教育支出的年增長速度不平穩。2008年為26.63%，2011年增長速度達到最高為31.02%，甚至高于同年科技支出18.69%的增長率，這是因為2010年國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，到2012年實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%，不斷提高財政教育支出占公共財政支出的比重。各級地方政府要進一步優化財政支出結構，壓縮一般性支出，新增財力要著力向教育傾斜，優先保障教育支出。由于政策的大力支持，財政教育支出占比有了較大幅度的提高。在2012年教育經費支出占比達到綱要提出的目標之后，財政教育支出的增長速度除了2015年達到14%以外，其余年份的增長速度都不足10%。而地方科技支出的增長速度一直比較平穩。2008年至2013年間，科技支出的增長速度一直保持在20%左右（2014年為5.98%），2014年后保持在15%左右的增長速度。橫向來看，十年間，教育支出的平均增長速度為25.73%，而科技支出的增長速度則高達39.50%。地方財政科技支出的增長速度整體比教育支出要快，僅僅在個別年份，地方教育支出大于科技支出。同時，在2015年之后，地方教育支出的增長速度不足10%的情況下，地方科技支出還一直保持在15%左右的增長速度。

（三）比例不均衡

二者占GDP的比例不均衡。近些年來，我國相繼出臺相關的政策措施，鼓勵在財政支出中不斷加大科技支出和教育支出的占比。2008—2018年，省級地方財政教育支出占國家GDP支出，從2008年的2.67%到2011年突破3%，2018年上升至3.38%，平均增長率為3.36%。而省級地方科技支出的平均增長率為0.46%，和教育支出相差很大，且十年間，科技支出占國家GDP的比重均不到1%。當然，個別數據無法代表全部的現象，因此筆者從各省的經濟發展水平方面進行教育投入和科技投入的比較。通過各個省份的經濟規模在全國的占比和其投入到科技、教育事業在全國的占比進行比較，可以判斷每個省份對于科技、教育事業發展的重視程度。具體來說，可以從各省投入到該地區的教育經費和R&D經費占該地區的GDP總量來進行比較，即地區生產總值占全國的比重與財政性教育經費投入、R&D經費投入占全國的比重相比較。近幾年教育投入和科技投入占比較大的幾個省市均位于東部地區，這些地區不僅生產總值基數大，而且對于財政教育經費、R&D經費的投入也相比其他省份多。而占比較小的是一些西部地區，進一步說明地區經濟實力對于教育、科技投入的影響。經濟水平發展較好的地區，對于教育和科技的投入也較高，資源也更加豐富。而經濟水平相對落后的地區，投入也相對較少。這種現象拉大了我國東西部地區之間的差異，反映出了科技、教育水平和教育質量“東強西弱”的不均衡發展格局。

四、促進省級財政科技投入與教育投入均衡的對策建議

首先，樹立科技和教育均衡發展的理念。科技和教育是驅動經濟社會發展的雙輪，缺一不可，必須均衡發展，才能促進社會的均衡發展和社會的公平和諧。因此，政府要樹立科技和教育均衡發展的理念，要把科技投入和教育投入均衡發展作為指導思想，建立相應的均衡發展評估機制和較完善的保障機制。要樹立以人為本的發展觀，即在財政科技投入和教育投入過程中，要堅持均衡發展的原則，通過科技和教育的均衡發展，來實現省級之間經濟和社會的協調發展，從而實現共享共治和社會的和諧公平。為此，要積極采取相應的補救措施，盡快縮小各地區之間的財政科技投入和教育投入的差距。堅持區域教育和科技均衡發展的理念，加快完善經濟落后地區的科研基礎設施，加快提高科研水平，增加教育投入，創造科技和教育良性發展的環境，從而逐步實現區域科技和教育的均衡發展。

其次，強化中央政府對科技和教育資源均衡配置的責任。在財政科技投入和教育投入的均衡發展過程中，中央政府作為公共資源分配的主體，在省級各區域之間進行資源的均衡配置至關重要，最重要的是要建立公平的財政轉移支付制度。目前我國主要實行的是縱向財政轉移支付制度，主要做法是上級政府對下級政府進行資金、資源的援助。這種轉移支付制度不能很好地解決落后地區的科技和教育資源匱乏的問題。陳國霞對于我國財政轉移支付制度的情況提出實行縱向轉移支付為主，縱橫交錯的轉移支付模式。即由中央統一立法，直接通過特定手段進行財政轉移支付，同時又負責直接的轉移支付。其中，縱向的是宏觀調控，而橫向的更有利于對落后地區進行直接的經濟援助。這種轉移支付模式更加透明化，既激勵了經濟發達地區，又鞭策了經濟落后地區，一定程度上減輕了中央的負擔[12]。同時，建立省級之間均衡發展的支付模型，加大對經濟落后地區的財政教育投入和科技投入，在現有中央和地方政府的財政轉移支付比例上再進行科學合理的劃分，使中央財政教育投入和科技投入更多地向落后地區傾斜。

最后，給予中西部欠發達地區更大的政策傾斜力度。由于我國科技和教育資源分配的現狀是經濟發達地區的資源豐富，而落后地區的資源比較匱乏。因此，要適應均衡發展的戰略要求，采用計劃和市場相結合的方針，中央要加大對落后地區的政策傾斜。在科技資源方面，在科技人才引進和待遇方面給予落后地方更大的自主權，鼓勵更多的R&D科研人員去中西部地區進行科學研究，給予這些地區的企業和高校更多的研發經費，在落后地區更多安排一些國 家級科研院所和重大項目。針對教育資源的不均衡現象，要制定東中部地區高校對西部地區高校對口支援政策，實行一對一的幫扶，建設高校間資源共享平臺，促進高校間的人才和科技資源共享。同時，要鼓勵更多的優秀青年到西部地區進行支教，允許和鼓勵社會力量投資西部教育事業，在大學招生和職業技術學院招生方面，給予西部地區更多的招生支持。只有中央對西部地區進行長期的政策傾斜，才能較快縮小省級之間的教育和科技差距，促進科技和教育的均衡發展。

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