從“亞太”到“印太”：美國外交戰略的延續與變異

達巍 王鑫

【關鍵詞】美國外交;亞太再平衡;印太戰略;特朗普政府;美中關系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.09.002

2009年奧巴馬政府上任后，美國開始快速調整其全球戰略，“亞太再平衡”成為奧巴馬政府亞太戰略的標簽。2017年，特朗普入主白宮。“自由開放的印太戰略”又成為這一屆美國政府最重要的區域戰略。從“亞太再平衡”到“印太戰略”，美國民主、共和兩黨的兩任總統在中國周邊區域所部署的戰略有何異同？在不同的名稱、提法背后，這些戰略反映了美國整體外交的哪些變異與矛盾？過去十年美國區域戰略的實踐又能給中國外交帶來哪些啟示？在特朗普政府這一任期即將屆滿之際，本文嘗試對這些問題作出初步的分析與回答。

從“亞太再平衡”到“印太戰略”

奧巴馬在競選總統期間就曾宣稱自己是美國第一位“太平洋總統”。重視亞太是奧巴馬政府外交戰略的突出特點。不過一般學術界和戰略界討論奧巴馬政府的亞太戰略，基本上都是從2011年開始的。2011年10月11日，時任美國國務卿希拉里·克林頓在《外交政策》雜志發表文章《美國的太平洋世紀》，強調“未來的政治將由亞洲，而非阿富汗或者伊拉克決定。美國將在行動中處于中心地位”。[1]這篇文章普遍被視為奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的“序曲”。同年11月17日，時任美國總統奧巴馬在澳大利亞國會發表演講。這次演講則被認為是美國推出“亞太再平衡”戰略的正式標志。[2]按照奧巴馬的論述，“亞太再平衡”戰略包括幾個方面：一是在亞太地區維持強大和現代化的美國軍事存在;二是強化與地區盟友和伙伴關系，與地區組織加強接觸;三是與中國發展更富合作性的關系;四是通過地區貿易安排擴展經濟伙伴關系;五是與地區內“新興民主國家”建立伙伴關系，強化各國國內治理機制。在“亞太再平衡”戰略推出之初，奧巴馬政府曾經使用“轉向”（Pivot）一詞描述這一戰略的內涵實質，即美國推出“亞太再平衡”，意在將美國的全球戰略重心從中東轉移到亞太地區。然而，由于擔心歐洲、中東等美國地區盟友產生“被拋棄”的誤解，奧巴馬政府隨后停用了“轉向”，并集中使用“再平衡”的提法。在“亞太再平衡”戰略推出之后的幾年，奧巴馬政府主要聚焦于“再平衡”的軍事安全維度，將美國的海空軍向亞太地區轉移，同時推出了“空海一體戰”的新作戰理念。進入第二任期后，“亞太再平衡”則重點向經濟和社會等領域擴展，五大支柱漸趨平衡。

2017年1月特朗普入主白宮后，“自由開放的印太”戰略取代“亞太再平衡”，成為美國從太平洋東岸到印度洋西岸這一廣闊空間內的區域戰略。在地緣政治學意義上，德國學者卡爾·霍夫豪斯早在20世紀20年代就提出了“印太”概念。近十年來，日本、印度、澳大利亞等國的領導人和學界在特朗普政府上任前就已經開始使用這一概念。2011年，希拉里·克林頓在《美國的太平洋世紀》一文中也曾使用過“印太”概念。

特朗普政府自上任后第一年就開始系統地論述“印太戰略”。2017年10月18日，時任美國國務卿蒂勒森在美國智庫戰略與國際問題研究中心針對美印關系發表演講，提出“自由開放的印太”概念。[3] 2017年11月，特朗普總統在越南峴港參加亞太經濟合作組織（APEC）峰會時首次提出其政府的亞太政策焦點是“自由開放的印太”。[4]同年12月，特朗普政府出臺了第一份美國《國家安全戰略》，首次將“自由開放的印太”寫入國家戰略。[5]2018年1月，美國國防部《國防戰略報告》提出了“自由開放的印太”的軍事維度。報告在描述美國面臨的戰略環境時，一方面大肆攻擊中國試圖重塑印太地區秩序，尋求印太地區霸權;另一方面明確將印太列為美軍三大地緣政治重點之首，并傳遞出全面提升美軍在該地區能力的信息。根據報告內容，“伙伴”旨在強化與地區同盟國家關系，“推進網絡化的區域”主要關注美國與區域中小國家、區域組織之間的關系。[6] 2018年10月，美國副總統彭斯發表對華政策演講，將“自由開放的印太”作為應對中國崛起的幾個手段之一，毫不避諱地將“印太戰略”與應對中國崛起聯系在一起。[7]2019年6月，美國國防部發布其“印太戰略”報告。[8]同年12月，美國國務院發布其“印太戰略”報告。[9]與軍方的“印太戰略”報告相比，美國國務院的報告特別強調了地區經濟和貿易關系。這些戰略文件和領導人講話，比較系統地勾勒了特朗普政府“印太戰略”的主要內容。

觀察美國外交戰略的走向，應當從過去十年美國在這一區域的連續性來看。冷戰結束后，美國的全球戰略一度缺少了明確的方向感。老布什和克林頓政府一方面繼續在歐洲方向處理俄羅斯同北約的關系，借助北約東擴擴大冷戰紅利;另一方面則通過參與和發動幾場戰爭，處理中東、中東歐等地區的突發危機。21世紀初，反恐斗爭的驟然升級使美國的全球戰略明確了方向和重心，但是伊拉克、阿富汗兩場戰爭的沉重代價和一些新興市場國家的相繼崛起，讓奧巴馬政府認識到美國的全球戰略必須調整。奧巴馬政府提出“亞太再平衡”標志著美國開始下定決心去調整全球戰略重心。特朗普政府在內政外交諸多領域可謂“逢奧必反”，但是其對全球戰略重心的認識如奧巴馬政府一樣鮮明。從地理范圍角度看，“亞太”與“印太”固然有一定差別，但其重合度是相當高的。更何況，在小布什、奧巴馬政府時期，美國與印度的關系已經在不斷升級。“印太戰略”在戰略重點上與奧巴馬政府的“亞太再平衡”一脈相承，凸顯美國全球戰略重心向中國周邊區域轉移并保持了很強的連續性。在特朗普政府這一任期即將結束之際，美國全球戰略重心的轉移已經超過十年。從美國方面的戰略認知、戰略規劃以及戰略部署來看，這一轉移已成定局。無論2020年美國大選最終結局如何，美國全球戰略以“印太”為重心的態勢必將延續下去。

從戰略手法上看，從“亞太再平衡”到“印太戰略”，美國始終力圖在區域層面來管控這一地區的戰略態勢。從美國的全球戰略看，亞太和印太地區是過去十年美國兩任總統都提出完整的戰略構想的唯一地區。無論最后效果如何，民主黨和共和黨政府均試圖團結美國在這一地區的盟友、伙伴國以及其他國家，并且綜合運用軍事、外交、經濟等多個領域的政策工具來實現其戰略目標。美國戰略重心轉移當然與中國崛起直接相關，但奧巴馬政府和特朗普政府都在“紙面”上避免與中國“單打獨斗”，拉攏中國周邊國家聯手對華已成為美國兩黨共識。由于中國在周邊地區的影響力越來越大，中國周邊很自然地變成了中美博弈與競爭的舞臺。中美兩國與中國周邊國家的關系，將成為未來中美戰略博弈的主要內容。

“印太戰略”與“亞太再平衡”的區別與變異

從“亞太再平衡”到“印太戰略”，美國在這一區域的戰略盡管呈現了相當強的延續性，但是仔細比較兩個戰略，仍有著微妙而重要的差別。

第一，從戰略設計層面看，奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略可以說是將美國對華戰略內嵌其中的地區戰略，而特朗普政府的“印太戰略”則是將中國作為對抗目標的地區戰略。相比于“亞太再平衡”，“印太戰略”針對中國的意圖更加明顯和露骨。奧巴馬政府提出“亞太再平衡”時，各國戰略界特別是中國學界就認為“亞太再平衡”針對中國的意圖明顯。在“亞太再平衡”戰略推出后，美國政府還曾經多次派出外交官和學者與中方交流，傳遞“‘亞太再平衡并不專門針對中國”的信息。在歷次官方戰略宣示中，美國政府也都刻意強調，“亞太再平衡”不排除中國、不針對中國。奧巴馬在澳大利亞國會的演講中，特別將“與中國發展更富合作性的關系”作為“亞太再平衡”的五根支柱之一。在實踐中，中美兩國在奧巴馬政府的兩個任期內，也確實圍繞朝核、氣候變化、世貿組織改革等議題展開了有效合作。當然，在“亞太再平衡”戰略指導下，美國軍事力量向亞太地區轉移，美國利用南海問題策動中國周邊國家“圍攻”中國，美國積極介入緬甸國內政局變化等行動，不可能使中國消除疑慮。相比之下，特朗普政府的“印太戰略”則連前任那樣的“遮掩”都沒有。特朗普政府在其各項戰略文件中，都沒有明確表示“自由開放的印太戰略”是否包括中國。這種表態的缺位似乎暗示美國的“印太戰略”并不包含中國。這一局面直到2019年年底才發生變化。2019年12月，美國國務院發布《印太戰略報告》，表示這一戰略“不排斥任何國家”;同月，美國國防部長埃斯珀在越南河內演講時表示，“‘印太戰略包括中國在內的所有國家。”[10]考慮到在特朗普政府宣示的“印太戰略”中，幾乎每次都把“中國崛起”“中國威脅”“一帶一路”倡議等作為提出這一戰略的基本背景，美國國務院和埃斯珀的表態，恐怕更多還是一種外交辭令或者理論上的可能性。

與此同時，奧巴馬政府在推動“亞太再平衡”的過程中，特別強調“自由的、基于規則的秩序”。這一提法當然包含針對中國的意圖，暗指中國在南海等問題上“不遵守規則”，但是這一提法總體比較中性。畢竟，“基于規則”是一個價值觀色彩相對不明顯的詞匯。“自由”（liberal）一詞雖然有較強的意識形態色彩，但是這一詞匯在此主要指西方戰略界經常講的“自由主義國際秩序”。這套術語雖然并不被中國方面采納，但是西方所謂“自由主義國際秩序”基本上與中國所說的“現存國際秩序”存在很大的重合性。過去四十年，中國正是在這套國際秩序之內、在遵守國際規則的前提下取得了巨大發展。中國官方同樣也使用“基于規則的秩序”這一提法。相比之下，特朗普政府的“印太戰略”聚焦“自由”和“開放”兩個概念。按照美國國防部發布的《印太戰略報告》，“自由”（free）意指地區內的所有國家可以施行各自的主權，不受其他國家干擾;在國內實施“良治”，保護人權。“開放”則主要指各國均可以進入國際水域、空域和網絡空間，并以公平、對等的方式進入他國市場。[11]這種提法針對中國的色彩則要明顯得多，而且其指向性不僅包括中國的對外政策，也同樣包括中國的國內體制。

第二，從戰略執行層面看，“亞太再平衡”是一個比較典型的地區戰略，而“自由開放的印太”則可謂是一個“佯裝”為地區戰略的大國對抗戰略。這種差別實際上也是美國民主黨和共和黨整體外交哲學和外交理念的差別：美國民主黨相對偏重多邊主義和區域主義，而共和黨更加傾向于單邊主義。在“亞太再平衡”戰略指導下，奧巴馬政府不僅與其亞太地區的五個盟友強化了關系，而且也利用南海等問題比較有效地動員了部分東盟國家，并積極參與了以東盟為核心的東亞地區合作機制。除軍事安全維度外，奧巴馬政府第二任期積極介入地區經濟自由化安排，加速、主導并基本完成了《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）談判。相比之下，“印太戰略”比較有效地動員了日、印、澳等區域內大國或中等強國。這三個國家與美國組成的“四國機制”（Quad）的重啟是“印太戰略”框架下最明顯的機制化成果。在美國的牽引下，針對中國的“四國機制”日益極致化，對話已升級到部長級。2017—2019年，四國舉行了五輪對話。2020年，“四國機制”又邀請新西蘭、韓國和越南一起討論新冠肺炎疫情。美、日、印還有可能邀請澳大利亞參加2020年的“馬拉巴爾”軍事演習，從而打造一個四國軍演機制。然而，與奧巴馬政府時期相比，特朗普政府對地區內的中小國家以及以東盟為核心的地區機制明顯不夠重視。2019年，美國甚至只派出國家安全事務助理奧布萊恩參加東亞峰會，這成為美國不重視東盟和地區機制的一個典型事例。此外，在經濟領域，特朗普政府上任伊始就宣布退出TPP，放棄了奧巴馬政府“亞太再平衡”最重要的經濟成果。同時美國也不是《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的談判方，這也就意味著美國在區域經濟平臺上失去了抓手。過去四年，美國主要在雙邊平臺上與地區國家展開貿易談判，例如與韓國修訂了《美韓自貿協定》、與日本簽訂了《美日自貿協定》，對區域經濟安排顯然缺乏熱情。

第三，從美國相關戰略實施后產生的影響看，除中國以外的其他區域國家對美國兩任總統所推行戰略的反應有著微妙的不同。總體來看，區域國家對奧巴馬政府的“亞太再平衡”接受度更高。在安全領域，美國與其幾個盟友以及印度、越南的合作都在深化;美國借助南海問題拉攏了一些地區中小國家;在經濟領域，TPP的談判受到了地區內不少國家的關注和支持。當然，這些國家在把美國“拉進來、留下來”以平衡中國的同時，也努力在中美之間保持平衡。因此，這些國家在奧巴馬政府時期對“亞太再平衡”戰略呈現了一種“內心歡迎、言辭謹慎”的態度。相比之下，地區國家對特朗普政府的“印太戰略”則呈現一種“言辭歡迎、內心復雜”的態度。在言辭和文件層面，地區國家對“印太戰略”的“熱情”似乎還超過了“亞太再平衡”。一個突出表現就是日本、印度、澳大利亞和東盟都分別以不同形式呼應了美國的“印太戰略”。但同時，日本卻極力避免將其“印太戰略”與中美對抗聯系起來;澳大利亞的“印太戰略”特別強調東盟在相關海域的作用;印度則將“戰略自主”等外交傳統納入其“印太戰略”之中。東盟在其《東盟印太展望》報告中則強調以東盟為中心的多邊安全架構，以及東盟在地區所有國家之間的連通作用。[12]顯然，這些國家在積極呼應美國“印太戰略”的同時，也對特朗普政府“美國優先”的戰略取向、對中美“大象打架、草地遭殃”的影響、對原有地區機制被分裂和被邊緣化的可能性保持著深深的憂慮。

美國地區戰略的矛盾與啟示

從“亞太再平衡”到“印太戰略”，美國地區戰略始終具有一個深刻的內在矛盾：這就是美國區域戰略與美國對華戰略之間的矛盾。印太地區是世界權力轉移中快速上升的高地，而在這片高地當中，中國又是最突出的尖峰。美國區域戰略的目標，究竟首先是要適應這個重要性日益上升的區域，還是去因應中國崛起所帶來的挑戰？從美國官方論述看，兩者當然都是美國政府制定戰略的出發點，但是其中又不可避免地會有一個何者為先、何者為重的問題。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略看起來更多的是從區域的重要性來考慮問題，但是在這一戰略設計和戰略布局之下，美國決策者似乎認為無法有效地應對中國的崛起。特朗普政府的“印太戰略”似乎更多的是從應對中國的角度出發，但是這樣的戰略設計與布局就會給區域國家造成一種美國正在打造“反華同盟”的印象，從而又導致區域國家在支持和配合美國戰略時的疑慮上升，進而造成美國以“區域應對中國”思路的失敗。總體上看，過去十年“亞太再平衡”與“印太戰略”的實踐，或許可以為我們帶來幾條啟示。

第一，美國的區域戰略中心已經調整，而且這一轉型也在一定程度上獲得了中國周邊一些國家的支持。過去幾年，中美戰略競爭甚至是戰略對抗日益成為當代國際關系中最突出、最核心的矛盾。在這樣的背景之下，美國全球戰略重心向中國周邊轉移已不可逆轉。需要看到的是，美國全球戰略的這一轉型，一定程度上獲得了中國周邊一些國家的支持和配合。周邊國家用美國來平衡中國、用既有大國能夠帶來的確定性來平衡崛起大國帶來的不確定性，是一種相對普遍心理。對此我們應當有清醒的認識。

第二，美國區域戰略的落實有限，我們應當保持戰略自信。從過去的實踐看，美國實施戰略的能力一般達不到預期。無論是“亞太再平衡”還是“印太戰略”，都存在“雷聲大、雨點小”的情況。限制美國戰略實施的因素很多。首先，美國兩黨制的政治體制以及近二十年來美國國內政治極化的狀況，造成了美國對外戰略的搖擺，影響到其戰略的連貫性。其次，美國自身的能力有限。美國雖然號稱是印太或者亞太國家，但是在地理上距離這一地區十分遙遠，其向這個地區投放的資源是有限的。無論是“亞太再平衡”還是“自由開放的印太”，都是軍事色彩過強，缺乏足夠的經濟和社會支撐。最后，中國周邊國家并不愿意在中美之間選邊站隊，因為這不符合其國家利益。在過去十年“中國—美國—地區國家”三邊互動過程中，我們逐漸看清了周邊相關國家在中美之間的真實態度。

第三，中國與周邊國家關系如何，是決定美國區域戰略成效的主要變量。美國“亞太再平衡”和“自由開放的印太”戰略能夠取得一定進展，除了周邊國家在地區權力結構上需要美國之外，一個更為具體的原因就是中國與部分周邊國家關系存在一些需要解決的問題。這些問題為美國施行其地區戰略提供了可乘之機。當前，最為突出的問題就是中國與南海聲索國之間、中國與印度之間的海洋和領土權益爭議等。如果這些問題未來能夠在一定程度上解決或者降溫，美國的“印太戰略”對中國造成的負面影響就會不斷降低。在美國全面遏制中國的情況下，改善中國與周邊國家的關系，不使其變成美對華打壓的舞臺和前哨，就必然成為中國對外關系的重要任務。

（第一作者系國際關系學院院長助理、教授;第二作者單位：國際關系學院國際戰略與安全研究中心）

（責任編輯：蘇童）

[1] Hillary Clinton， “Americas Pacific Century， ” Foreign Policy， October 11， 2011， https：//foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/.

[2] “Remarks by President Obama to the Australian Parliament，” Parliament House Canberra， Australia， The White House Office of the Press Secretary， November 17， 2011， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-pressoffice/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament.

[3] CSIS，“Defining Our Relationship with India for the Next Century： An Address by U.S. Secretary of State Rex Tillerson，” https：//www.csis.org/analysis/defining-our-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson.

[4] The White House， “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit， Da Nang， Vietnam，” November 10， 2017， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.

[5] The White House， “National Security Strategy of the United States of America，” December 2017， p.45， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[6] The Department of Defense， “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States，” https：//dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

[7] Hudson Institute， “Vice President Mike Pences Remarks on the Administrations Policy Towards China，” Washington D.C.， October 4， 2018， https：//www.hudson.org/events/1610-vice-president-mike-pence-s-remarks-on-the-administration-s-policy-towards-china102018.

[8] The Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships and Promoting a Networked Region，” https：//media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.

[9] The Department of State， “A Free and Open Indo-Pacific， Advancing Shared Vision，” November 4， 2019， https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf.

[10] U.S. Embassy and Consulate in Vietnam， “Secretary of Defense Mark T. Esper Remarks at Diplomatic Academy of Vietnam，” November 20， 2019， https：//vn.usembassy.gov/secretary-of-defense-mark-t-esper-remarks-at-diplomaticacademy-of-vietnam/.

[11] 同[8]。

[12] Felix Heiduk and Gudrun Wacker， “From Asia-Pacific to Indo-Pacific： Significance， Implementation and Challenges，” German Institute for International and Security Affairs， SWP Research Paper 9， July， 2020， pp.18-28. https：//www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2020RP09_IndoPacific.pdf.