全球體系下的城市治理風險：基于城市性的再反思

何艷玲 周寒

摘要：城市的集聚特質以及優質空間的稀缺使其更容易積聚資本。基于此，集聚與擁擠、積累與不均衡構成了城市的雙重張力，即資本對特定城市空間的控制在強化集聚規模效應的同時，加深了城市發展的不均衡，并呈現出全球擴張之勢。而全球體系下資本、技術的非邊界化、流動性與城市性的契合，重構著城市發展的空間形態和策略選擇，也加劇了城市發展的極化和個體的脆弱，即城市風險特別是治理風險的加深。因此，指向城市秩序和風險規避的城市治理轉型不僅是一種價值選擇，更需要重塑治理過程，尋求基于人的多重屬性的制度設計和結構安排。

關鍵詞：城市性;資本;城市治理;城市風險

中圖分類號：D669.3文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）04-0005-015

工業化伊始，國家、市場與個體命運更緊密地關聯在一起。國家與市場的相遇，催生了市場經濟體系，為現代工業發展提供了制度底線和運行規則，并決定著全球化進程中的國家排序以及要素分配。現代國家體系的意義在于通過治理結構的設計以及治理能力的提升來推動社會財富的積累，維系社會發展秩序，并實現社會再分配功能。以科層體系為軸心的國家體系決定了國家治理績效，而治理績效的差異取決于政府的有效程度①。特別是對于轉型中國而言，強大的國家能力和治理績效更是支撐經濟奇跡的關鍵。以自由競爭、產權激勵和資本流動為基礎的市場體系構成了現代社會的運行準則和動力機制。由此，市場轉型成為轉型國家的重大敘事，并成為融入全球生產與分配體系的起點。

個體的工作機遇、財產保護以及生命體驗深度依賴于以市場為主導的分配體系和國家建構下的社會秩序，但個體也不得不面對權力與市場結合所產生的不均衡。一方面，以商品化和資本化為前提的市場行為和制度設計使得資本的高收益被精英群體俘獲。這改變了個體對于美好生活的想象，也成為導致社會不平等的重要機制。另一方面，當國家無法有效回應市場失靈以及資本擴張所產生的負面效應時，個體獨自承擔市場風險而失去社會保護。特別在“國家就是市場”時，公權的資本化進一步引發“該得者未得、得者不該以及少得者風險更大”的三重失衡何艷玲、汪廣龍：《中國轉型秩序及其制度邏輯》，《中國社會科學》，2016年第6期。。個體的脆弱性在不均衡中更為顯現。正因如此，國家與市場對個體而言就像無形的枷鎖，充滿束縛卻又無法放下。這一枷鎖在城市中變得更凸顯，驅逐、內城衰敗、城市運動、城市破產都是個體在城市面臨生存和生活危機的集中體現，而這與城市性或者城市特質密切相關。本文的主要任務，是根據對“城市性”的再梳理、再理解、再主張來分析城市的內在緊張感，并對各類城市問題和可能存在的城市風險特別是城市治理風險給以解釋。特別是，我們將系統梳理資本對于城市的影響，并倡導將“城市性”真正列入城市治理議程。

一、城市問題的產生及解釋

關于城市問題的討論主要有兩個面向，一是從城市性出發分析城市問題的產生。在此有必要區分“在城市的治理”和“屬于城市的治理（governance of cities）”。“在城市的治理”沒有區分城市性所帶來的影響，“屬于城市的治理”被界定為城市的經濟集聚、極化以及城市土地關系的相關互動，由此而產生的問題才屬于城市問題Scott， A. J.， & Storper， M.. The Nature of Cities： the Scope and Limits of Urban Theory.International Journal of Urban and Regional Research，39（1）， 2015， pp.1-15.。基于此，城市的空間性成為理解城市問題的重要維度。但也有人認為除了集聚和城市土地關系外，權力結構不均衡而引發的社會分化也構成了城市本身的問題，因為城市化進程本身不僅體現在經濟集聚和土地關系中，同樣嵌入在社會經濟系統中Mould， O..A limitless Urban Theory？ A Response to Scott and Storper's“The Nature of Cities： the Scope and Limits of Urban Theory”.International Journal of Urban and Regional Research，40（1）， 2016， pp.157-163.。二是基于資本主義生產方式的內在張力來分析城市危機產生的根源。一方面，城市發展成為資本積累的動力，城市化成為吸收并創造剩余的重要機制。城市的金融化更是將城市作為節點使得資本流動擴展到全球體系中。同時，作為增長機器的城市通過增長聯盟來實現空間交換價值的最大化。城市成為中央政府、地方政府以及地方增長聯盟的連接紐帶。另一方面，城市問題則成為資本主義體系不均衡發展下的必然結果。其集中體現在集體消費品供給無法滿足勞動力再生產的需要，空間價值喪失而引發的城市危機，城市社會分化與社會運動，以及全球化和信息化進程中的城市-區域發展不均衡。城市權利理論的提出就是建立在對于資本主義城市矛盾反思的基礎上，并試圖消解資本積累所產生的傷害。

城市不僅是資本積累的重要場所和增長工具，城市性、城市與資本的契合也都成為引發城市問題的更深層次原因。而另一方面，資本的限度不僅來自全球資本主義的生產方式，更在于城市與資本的契合，據此才能回答資本積累與不均衡之間的張力為何在城市中如此突顯。因而，“屬于城市的治理”需要重新厘清，由此才能識別城市特有問題并理解城市的限度。而這一點在現有研究中并沒有被清晰地區分和討論。城市權利的提出為回應現有的城市問題，消解城市與個體之間的緊張感提供了新思路。但問題在于，作為人類發展進程的城市，城市化貫穿始終，并始終與工業化、全球化、信息化進程緊密互動。工業時代的城市是資本家與工人的二元對立，即階級沖突。進一步的城市化進程更多表現為階層沖突，是多元主體間的利益分配與博弈。在全球化與信息化時代，個體意義與個體脆弱性同時突顯。技術使得個體建構意義和訴求的可能被無限放大。因個體行為而產生的蝴蝶效應增加了城市發展的不確定性，并使得社會秩序和全球秩序面臨重構。凡此種種表明，對于全球城市問題的反思更需要超越諸多二元劃分，而關注其背后映射的沖突以及可能的新秩序重建。而對于城市問題的探究不應只停留在作為場所的城市中，更在于理解城市以及城市化進程在多重發展脈絡和不同治理尺度交織下所形成的特質，以此來回答“何為城市”的問題以及理解在城市中“找回個體”的重要意義。由此，本文的分析路徑為：

一是重新理解空間、資本與城市的關系。空間性是理解城市性的起點。集聚與擁擠構成了城市空間的雙重屬性，并引發因空間稀缺而產生的城市問題。資本流動擴大了集聚的規模效應，但也加深了因擁擠而產生的不均衡。與此同時，這種不均衡已經由空間不均衡擴展到對于剩余價值占有與控制的不均衡。已有研究強調了空間和資本對于城市的塑造作用，卻未能將城市空間的雙重屬性與資本積累的內在張力相關聯。而對于這一問題的回答，則超越了以集聚為核心屬性的城市性的理解，也為理解城市風險的產生和城市個體的脆弱提供了線索。

二是理清城市政府、國家和全球體系與城市的互構。城市性同樣受到治理體制的約束，并成為觸發城市問題的制度根源。特別是在中國場景下，國家發展體制、基于產權的制度設計、公共利益的再分配機制既是城市發展的推動力，又是城市問題的產生機制。全球體系下的資本流動與信息技術發展重塑著城市發展的空間形態和增長方式，并使得城市風險更加隱蔽和不確定，其所造成的傷害與社會分化更加極致。因此，重新理解城市性不僅在于區分城市治理的尺度差異，重要的是探尋治理背后的制度關聯以及開放系統下城市治理的新挑戰。

三是尋找建構城市新秩序的可能路徑。而這建立在重新理解城市性的基礎上，將城市性納入治理議程更強調在知識層面理清城市研究核心概念的邏輯關系，即在區分城市性的基礎上推進知識積累。將城市性納入治理議程還意味著從城市性本身出發來反思城市治理所面臨的現實困境。城市限度不僅指向城市政府的職能邊界，更指向因城市性所帶來的個體不安與脆弱。因此，因城市性而觸發的城市問題成為城市風險產生的重要來源，從城市性出發來強調城市秩序的建構為消解城市風險提供了可能。而城市秩序的建構則需要在治理過程中重新找回人的尺度。

也即，我們需要在理清城市性的基礎上理解城市問題，在理解城市問題的基礎上破解城市治理難題。

二、城市性決定城市問題的

屬性和形成機制正如我們強調的，關于城市性的討論既是支撐城市研究作為一個專門研究領域的核心理由，也是理解“屬于城市的治理”的前提，更是討論當下全球城市治理挑戰的邏輯起點。城市性回應的是“屬于城市的問題”而不僅僅是“在城市的問題”，并因此而讓城市化進程與其他社會進程得以區分。只有理清城市性，才能甄別出真正因為城市本身而引發的城市問題。

（一）集聚成為討論城市性的起點

城市的多重屬性伴隨著市場經濟體系的建立、技術進步、資本流通等過程而形成。集聚被視為理解城市性的首要前提。集聚的產生一方面源自工業化大規模生產的需要以及工廠制度的建立，另一方面則由于人口的激增使得流向城市的勞動力增加[美]劉易斯·芒福德：《城市發展史―起源、演變和前景》，宋俊嶺等譯，中國建筑工業出版社2005年版，第441頁。。而勞動力的增加恰逢其時地滿足了工業生產的需要。在此意義上，集聚帶來了異質性的人口結構，進而形成社會結構的城市化。全球城市理論認為，以紐約、倫敦、東京為代表的第一序列城市依靠跨國公司總部所在地成為全球資本、技術以及信息的控制中心Alderson， A. S.， & Beckfield， J.. Power and Position in the World City System.American Journal of Sociology，109（4）， 2004， pp.811-851.。在全球化進程中，集聚功能的實現依賴城市在價值生產、資本控制、經濟增長、人才集聚、信息傳遞中的樞紐地位。集聚在專業化分工的基礎上帶來了規模經濟，紐約為平均每平方公里的GDP為16億美元。世界銀行報告顯示，在英國，60%的風險投資機構集聚在倫敦;在美國，96%的創新出現在大都市區。數據來自世界銀行關于《規模經濟與集聚》的研究報告。由此構成城市集聚的第二重意涵，即城市發展的城市化。特別是資本集聚所帶來的剩余價值使得城市成為資本流通的關鍵。進一步，集聚意味著剩余利潤的產生，也必然帶來流動，而流動則可能產生更大的利潤。對于流動性風險的兜底構成了城市集聚的第三重內涵，即政府治理的城市化。因此，城市性決定了個體在面對異質性、流動性以及資源集聚時的結構性緊張感。

集聚在本質上是城市生產、生活活動在空間上的折射。因此，空間本身就具有重要意義，這進而構成城市的又一重要性質。空間最重要的要素是土地，城市空間社會建構的過程更是實現土地關系社會化的過程。城市土地關系（urban land nexus）意味著一系列互動的土地利用，并導致空間的分異、極化以及馬賽克，同時折射到城市生產和生活中Scott， A. J.， & Storper， M.. The Nature of Cities： the Scope and Limits of Urban Theory.International Journal of Urban and Regional Research，39（1）， 2015， pp.1-15.。而城市土地關系之所以能夠形成，原因在于城市空間秩序的維護依賴空間之間的要素匹配。特別是當空間商品化后，特定區位的租金受到其周邊空間質量以及資源分布的影響。高房價往往與周邊優質的教育、便捷的基礎設施或者是得天獨厚的自然環境緊密相關。空間商品化的本質是實現空間交換價值的最大化，由此體現了城市空間的商品屬性。

空間商品化在擴大城市規模經濟效應的同時，本身也是一個異化過程，并偏離了人本身對于空間的使用需求。空間商品化摧毀了以使用價值為主的空間利用，并將支付能力較弱的群體邊緣化。“價高者得”成為空間交換的首要準則。空間商品化背后還隱喻著服務的商品化。小尺度步行可達的街區生活空間被大尺度的商業空間所取代。城市居住者的休閑、運動甚至交往都被商品化，需要在特定的商業空間內實現其生活需求。商品化塑造了城市居住者的生活形態以及生活體驗。

更重要的是，“集聚”在突顯城市的空間屬性和商品化進程的同時，也使得城市風險的復雜性和連鎖效應增強。而城市風險的形成則來自集聚與擁擠的內在張力。由此，集聚與擁擠塑造了“屬于城市的問題”。

（二）集聚與擁擠構成了“屬于城市的治理”

城市性的內在張力觸發了屬于城市的治理問題。集聚意味著生產和生活活動在特定空間的密集程度。擁擠則是其負外部性的體現，并由此產生城市公共問題。可見，集聚與擁擠在本質上是生產、生活、居住等不同空間類型之間的沖突。其形成既來自空間的物理屬性，更來自空間分配的社會過程。

一方面，空間利用方式具有排他性，具體表現為生產空間與生活空間的沖突以及生活空間的內部沖突，比如特定空間用來建寫字樓則無法用來建學校。而生活空間的內部沖突則來自不同主體對于空間利用偏好的差異。建立在空間基礎上的城市訴求呈現出政治無涉的特征，階級沖突被弱化，更多集中在空間質量的爭奪Mayer， M. （2009）. The “Right to the City” in the Context of Shifting Mottos of Urban Social Movements.City，13（2-3）， 2009， pp.362-374.。鄰避運動的興起使得環境正義成為城市治理的重要議題，有限空間內公共設施的布局與居住體驗、生活品質之間的緊張感增強。另一方面，人口集聚是城市集聚的重要維度。人口密度的增加使得特定空間內的公共服務需求陡增。一旦公共服務配套以及政策安排無法有效回應公共需求，就會引發一系列城市問題，比如交通擁擠、居住質量降低、醫療和教育資源供給不足以及基礎設施落后。與強人口集聚相伴隨的是高速的人口流動，流動性與擁擠性公共服務之間的動態平衡同樣充滿了不確定性。這也使得城市風險的破壞程度以及傳播速度因人口規模而激增。就此而言，城市性加重了城市風險的傷害程度。

然而，由于空間物理屬性所產生的沖突在沒有得到有效緩解的同時，空間本身的社會分層也加深了既定的空間沖突。空間的進入、使用、占有和控制在空間私有化的趨勢下使得不同群體獲得的空間優勢出現分化，并折射在不同場景中Soja， E. W..Seeking Spatial Justice. Minneapolis： University of Minnesota Press， 2013， p.56.。而空間的社會分化背后與特有的制度慣性緊密相關。城市公共服務的特質在于擁擠性，其產生既來自于空間使用價值與交換價值之間的沖突，也來自于城市人口集聚所帶來的公共服務需求的擴展，還來自于優質公共服務資源配置的空間失衡，比如單位制解體后的新集體福利形成。特別在北上等大城市，一方面，住房市場化改革以及城市化進程整體上推高了城市房價。個人房產也因房價的走高而實現升值，在此意義上來說，特定區位的單位房本身成為城市化紅利的直接體現。另一方面，建國之初的重點學校部署和此后的就近入學政策使得教育資源分配與城市住房產權和戶籍捆綁陳友華、施旖旎、季春梅：《學區房的形成機制及其社會后果研究》，《學海》，2017年第4期。，這導致因單位身份而獲得分房的群體在獲取城市化進程所帶來紅利的同時，也享受著更優質的公共服務供給，并呈現代際傳遞的趨勢。這與城市公共服務“個體負擔化”的現實形成強烈反差。如此種種，這些問題雖由城市性引發，但都需要在治理層面予以回應和解決，這也決定了城市治理問題的特殊性。集聚本身就包含其對資本的吸引力，而在空間資源稀缺的前提下，城市與資本的契合則使得城市擁擠問題演變為不同層面的不均衡問題。

三、城市與資本的契合

深化了城市矛盾空間商品化的本質是實現空間交換價值的最大化，也體現出城市空間的商品屬性。城市的商品化過程也將資本帶入到城市性的討論中來。更確切地說，自從資本積累作為資本體系發展動力以來，城市的意義便開始凸顯。為解決上世紀70年代出現的資本主義經濟危機，實行自由競爭、私有化以及政府有限干預的新自由主義改革成為共識Jessop， B.. Liberalism， Neoliberalism， and Urban Governance： A State-Theoretical Perspective.Antipode，34（3）， 2002， pp.452-472.，新自由主義的回歸意味著資本積累成為支配城市發展的核心動力。這一共識塑造著城市結構，城市被視為經濟增長的引擎。城市經歷了從管理主義（managerialism）向企業家主義（entrepreneurialism）過渡的過程，并最終體現出企業家主義的特征Harvey， D.. From Managerialism to Entrepreneurialism： the Transformation in Urban Governance in Late Capitalism.Geografiska Annaler： Series B， Human Geography，71（1）， 1989， pp.3-17.。尤其是在后工業化時代知識經濟飛速發展的背景下，城市成為體現創新以及競爭力的重要載體，并推動著經濟增長。

（一）以資本為導向的城市發展

城市與資本的契合構成了城市性的又一關鍵。基于資本積累所建立的發展方式持續支持著城市經濟的增長，但這也是城市問題產生的重要原因。資本積累的本質是追求剩余價值的最大化。城市對于資本積累非常重要，是因為城市是創造剩余并吸收剩余的重要載體。資本積累通過資本循環來實現，資本循環則是有層次的。當初次循環面臨過度積累情況時，資本會從初次循環流向二次循環，來尋求獲利的機會。而資本二次以及三次循環則為理解城市進程提供了結構性關聯Harvey， D.. The Urban Process Under Capitalism： a Framework for Analysis.International Journal of Urban and Regional Research，2（1-3）， 1978， pp.101-131.。特別是城市人口的集聚產生了大規模消費需求，并為城市生產和再生產提供動力。

重要的是，城市重構了資本循環過程。以中國新城建設為例，國家干預使得資本積累已不再是從制造業的初次積累循環流向房地產開發的二次積累循環，而是由政府主導的土地開發來獲得資本以支持工業發展和基礎設施建設Shen， J.， & Wu， F.. The Suburb as a Space of Capital Accumulation： the Development of New Towns in Shanghai， China.Antipode，49（3）， 2017， pp.761-780.。2018年財政收支數據顯示，地方政府性基金預算收入為71372億元，其中土地使用權出讓收入65096億元，占到地方政府性基金收入的91.2%。從更長的歷史時期來看，市政公用設施建設固定資產投資額自2000年以來直線上升，2017年的投資規模接近2萬億（圖1）。其中，與中央政府相比，地方政府成為固定資產投資的重要資金來源（圖2）。因此，城市資本循環關乎勞動力的再生產、建成環境（生產與消費）的投資以及國家功能的實現。

按照資本積累的邏輯，為了消解過度積累，時空體系成為吸收剩余的關鍵，即一方面依靠信用和融資體系從時間上來延緩危機的發生，另一方面則通過地理空間上的擴張來消解過度積累所產生的剩余參見[美]大衛·哈維：《資本的限度》，張寅譯，中信出版社2017年版。。城市則成為資本積累時空體系的關鍵。具體而言，生息資本是支撐信用體系運作的核心機制，其本質是在商品流通之外利用閑置資本來創造價值，這提高了資本流通的效率以及周轉時間，減少生產的交易成本。正因如此，信用體系的建立為大規模的固定資產投資如鐵路、大型公共設施建設提供了資金支持，進而消解了過剩的商品以及剩余勞動力，短期內延緩了資本主義經濟危機的發生。城市以及城市化進程所需要的建成環境建設在產生新的積累、消解過度積累中發揮著重要作用，即城市建筑、建成環境都成為實現資本收益最大化的對象Brenner， N.， Marcuse， P.， & Mayer， M.. Cities for People， Not for Profit. City，13（2-3）， 2009， pp.176-184.。

與此同時，信用體系將投資者對未來收益的預期資本化。債券、股票等虛擬資本市場進一步釋放了資本流動的靈活性，城市則被資本控制者視為未來產生剩余價值的最佳場所。城市集聚所帶來的資本需求、信息優勢、技術優勢、人才優勢以及專業化分工，都為信用體系的運作提供了穩定的支撐。金融業在城市的集聚既是信用體系形成的結果，又是信用體系得以維系的原因。因此，信用體系的建立既意味著資金周轉時間被壓縮，也意味著收益時間被延伸到未來。

重要的是，信用體系的建立為維持資本的持續流通以及剩余價值的持續生產提供了可能。資本流通本身就隱喻了空間意義，過度積累以及價值危機不僅能夠在時間上得以延緩，也可以通過空間競爭或者犧牲局部空間的價值生產來得以消解。地理空間雖然不可流動，卻在一定程度上可被替代。當“此處”空間價值喪失后，“他處”空間又被資本選中。資本流通的地理擴張因全球化時代而更具影響力。全球秩序建立在剩余價值分配的基礎上。國際貨幣金融體系的建立意味著資本對空間的挑剔更為深化。就此而言，資本全球化的進程本身就是不均衡的空間發展過程，并掩蓋了特定區位優勢的喪失。城市成為連接規模生產、資本流通、全球分工、社會再生產以及國家秩序的空間節點。節點的存在使得資本積累體系、國家體系和全球體系相互交織又充滿內在緊張感。

租金和錢（money）作為資本的重要體現，在資本積累中發揮著重要作用。尼爾·史密斯從租金差距角度出發，揭示了只有在土地的資本化地租與潛在地租差值達到最大時，資本才會流向內城[美]尼爾·史密斯：《新城市前沿：士紳化與恢復失地運動者之城》，李曄國譯，譯林出版社2018年版，第93頁。。在城市中產階級化（gentrification）的進程中，政府通過成立城市開發公司、頒布住房法案以及金融政策來推動城市更新，以實現資本化地租的最大化。就此而言，地方政府塑造了城市增長的機制。錢本身對于城市生產也至關重要。與私人投資城市建設相比，國有銀行更愿意支持城市政府優先發展的項目，且國有企業在城市開發中也更容易獲得銀行融資Theurillat， T.. The Role of Money in Chinas Urban Production： the Local Property Industry in Qujing， a Fourth-tier city.Urban Geography，38（6）， 2017， pp.834-860.。近年，以地方政府為背書的融資平臺公司成為債務最高的舉債主體，有近一半的地方性政府債務資金來自銀行貸款，而這些資金都主要投向了市政建設、土地收儲以及交通設施建設。城市空間被租金和利息所支配的同時，也需要國家體系為其提供支撐。總之，資本的流動性與利潤取向使得城市成為創造財富和剩余價值的理想載體。而國家、政府、資本與城市之間的糾葛使得城市的資本積累面臨各種不均衡挑戰。

（二）積累與不均衡成為資本積累的一體兩面

如果說工業化帶來城市集聚，全球化則產生了流動性以及發展空間的地理擴張。特別對于資本流動而言，追求剩余價值使得資本在城市特定空間的集聚效應進一步強化。因集聚和擁擠所帶來的空間沖突在資本控制下加深，并演化成為縱向社會體系的空間分層以及橫向全球網絡的城市競爭。

積累與不均衡是資本積累的固有矛盾。由于資本在城市的集中和流通，資本收入的不平等在城市以及城市化進程中更為突顯。一方面，全球資本結構已經呈現由土地（農地）向以金融、工資、住宅等形式的轉變[法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀資本論》，巴曙松等譯，中信出版社2014年版，第119頁。，收入的不平等更多體現在資本收入的不平等上，這成為城市不平等的主要原因。從作用機制來說，資本主義工業化創造了國際生產剩余，而在全球化下勞動分工體系的位置則決定了分配結果汪仕凱：《資本主義工業化、生產剩余國際分配與政治轉型》，《世界經濟與政治》，2019年第4期。。這種不均衡同樣擴展到了日常生活中，并直接威脅個體生存之根基。驅逐（expulsions）而不僅是排斥（exclusion）成為當代城市公共問題的特質。失去城市住所的人、貧困階層在城市空間的集中以及中國式的職住分離，這些都成為不均衡資本積累下的消極結果。

城市公共利益的再分配失衡不僅體現在分配結果上，更嵌入在分配方式中。“如何分配”成為關鍵。一次性的土地租金分配在催生“一夜暴富”的財富積累的同時，使得本該用于公共服務配套的資金被提前分配到個體手中，進而演變為公共服務供給不足的問題。城市的中產階級化（gentrification）進程只是回答了低收入群體如何因土地增值而被驅逐，而沒有關注到城市更新之后公共服務的持續供給問題。在收益被提前分配的前提下，誰來為新增的公共服務需求買單依然有待解決。而在政府內部，與土地抵押緊密捆綁的地方政府債務越來越受到關注。許多城市土地抵押價值因為經濟上行而被高估。一旦經濟下行，土地實際價值就會低于估值，進而使得政府債務增加劉守英：《中國土地制度改革：上半程及下半程》，《國際經濟評論》，2017年第5期.。因追求短期經濟增長目標而興起的新城建設熱潮，一旦缺少人口流入以及產業的支撐，也會加重地方政府債務負擔彭沖、陸銘：《從新城看治理：增長目標短期化下的建城熱潮及后果》，《管理世界》，2019年第8期。。地方債務之所以與城市再分配緊密相關，是因為一旦債務無法償還，就會轉變為公共資源配置失效，進而影響城市基礎設施建設以及公共服務供給。截止2017年底，一些省份有15%的銀行隱性債務抵押擔保不足且項目現金流無法償還本息資料來源：《中國金融穩定報告》（2018）。。這意味著流入到城市建設的資金在無法解決現有的城市問題的同時還引發了新的城市問題。這不僅會影響城市經濟增長的質量，也會增加城市風險。

再分配功能的弱化本質上反映的是更復雜的權利失衡，這與城市設計缺乏對于空間價值及其資本屬性的預估緊密相關。一方面，隨著城市持續發展，特定空間的升值被低估，對于失去空間的群體來說內心的剝奪感更強。另一方面，以土地為核心的空間在被視為經濟活動場景、金融資產、生產要素的同時，其作為權利的屬性被弱化。這使得基于空間交換價值最大化的分配與基于權利導向的分配存在巨大張力，即在實現城市財富積累的同時如何實現弱者在城市的救濟和權利保護。近幾十年的全球城市發展進程并沒有很好地回應和解決這一問題。圍繞居住環境、社區發展、公共住房、工作環境所展開的城市社會運動仍在持續。

與此同時，基于權利的訴求逐漸向基于生活的權利轉變，也從側面反映出基于生活的權利失衡成為城市治理不能回避的大問題。如果從權利失衡出發， “該得者未得”更需要進一步討論“何為該得者”，這直接決定了城市權利資格的獲取。但城市權利資格與是否擁有產權緊密相關Brgger， D.. Unequal Urban Rights： Critical Reflections on Property and Urban Citizenship. Urban Studies 56（14）， 2019， pp. 1-16.。能否擁有產權意味著能否在城市中擁有體面的生活。產權成為生活在城市的身份象征，還意味著擁有獲取優質公共資源的資格和機會。更進一步，產權還構成了參與公共生活的合法性基礎。當基于產權的城市權利安排演變為社會篩選和社會分層機制時，就必然會出現不具備資格者或者權利分配中的弱勢者，進而引發更深層次的權利失衡。

資本流通在通過基礎設施建設消解過度積累的同時，也因固定資本數量的增加和周轉周期的延長而制約了資本的流動性;資本流通在地理空間的擴張，使得地區性的資本保護又進一步成為資本自由流動的障礙[美]大衛·哈維：《資本的限度》，張寅譯，中信出版社2017年版，第654頁。。這種內在緊張貫穿于資本流通的時空體系中。資本積累突顯了新西方馬克思主義者對于資本主義生產方式的深刻反思。資本對于城市居住者的生活機遇破壞之強、影響之廣，以及資本主義本身所固有的矛盾使得資本積累邏輯有更深的穿透力來理解資本主義城市的本質。但這一邏輯也忽略了一些關鍵問題，即沒有充分關注到資本積累給市場帶來的活力。正因為資本的流動性以及對于剩余價值的追求推動著生產效率的提高。資本循環的活躍增進了社會的總體財富積累，并推動著城市的經濟增長。無論是中央政府還是地方政府，尤其對于發展中國家而言，通過城市進程解決發展問題成為必然趨勢，這是由城市自身的集聚以及差異性的優勢所決定的。基于此所產生的不均衡具有一定合理性，因為這是市場競爭的自然結果。問題在于，國家是否能夠提供一套有效的體系為不均衡兜底，這是資本積累視角沒能給出恰當解決方案之處。更為關鍵的是，城市與資本的契合呈現金融化的轉向，這使得全球產生深度關聯的同時，也增加了國家治理層面的壓力。

四、城市金融化與全球化

加深了個體脆弱性金融資本主義成為資本積累的新形態，并且將資本的逐利性和投機性發揮到極致。金融化的本質是通過流動而不是商品生產創造剩余價值。而金融化的趨勢已經深刻影響了國家的政策設計、企業的管理結構以及個體的就業機會和生活方式。金融資本主義的崛起催生了“股東價值最大化”的企業經營原則，金融資本家成為新興的超級富豪群體，但個體卻因雇傭關系的靈活性以及工會的衰弱而面臨隨時失業的風險以及日益嚴重的社會貧富分化楊典、歐陽璇宇：《金融資本主義的崛起及其影響——對資本主義新形態的社會學分析》，《中國社會科學》， 2018年第12期。。城市發展同樣無法擺脫金融化進程。信息技術與城市金融化的互構重新定義著城市增長的形態以及國家治理的重大議題。

（一）金融資產重塑城市發展

城市發展的金融化趨勢被城市政治經濟學界廣泛關注，并滲透到城市發展的不同領域Rutland， T.. The Financialization of Urban Redevelopment.Geography Compass，4（8）， 2010， pp.1167-1178.。在城市，其核心體現是將土地以及城市建成環境作為金融資產（financial assets）而不是生產要素投入到資本循環中，以實現投資收益最大化。城市金融化意味著空間的不變性（spatial fixity）轉變為資本的可流動性，并重塑著資本循環的過程。具體而言，土地具有生息資本的性質，當投資者可以通過土地流轉獲取收益時，就會有充分動機去尋求地租的獲得以及最大化，并成為金融化進程的重要對象。在美國，房地產業與抵押市場緊密捆綁，抵押貸款在提升消費者購買力的同時，也擴大了住房需求，開發商趁機提高房價，獲取投資回報。聯邦政府通過規制和金融政策來鼓勵住宅抵押證券化，以創造更多資本，進而為次貸危機的產生埋下伏筆Gotham， K. F.. Creating Liquidity out of Spatial Fixity： The Secondary Circuit of Capital and the Subprime Mortgage Crisis.International Journal of Urban and Regional Research，33（2）， 2009， pp.355-371.。僅2018年，聯邦國民抵押貸款協會（房利美）就向抵押市場提供了512億美元的資金來支持近300萬套住房的購買、再融資以及租賃數據來源：《2018年美國聯邦國民抵押貸款協會年度報告》。，其資金來源主要來自債券、投資等收益。另一方面，中國住房市場化改革在解決住房緊缺問題的同時，也使得房地產業成為政府融資的重要資金來源。“地方政府+土地金融”的市場模式成為解決高速發展所需的資本問題趙燕菁：《是“土地金融”還是“土地財政”——改革的增長邏輯與新時期的轉型風險》，《文化縱橫》，2019年第2期。。也即，城市金融化成為解決轉型中國地方政府資金短缺的重要機制。因為地方政府擁有強大的融資能力，這種融資能力一方面來自對于土地一級市場的壟斷以及土地的市場化機制;另一方面則來自地方各類融資平臺的支撐，如城投平臺。由此，住房金融化成為土地金融化的延伸。

資本市場改變了城市生產的過程。在政府面臨財政赤字、公共服務民營化的背景下，基礎設施金融化也成為一種趨勢。從全球治理經驗來看，主要運作過程為資本的分散化投資、低利率和積極的債務評級在幫助投資者獲取價值的同時，也使全球資本實現跨越空間的連接Pryke， M.， & Allen， J.. Financialising Urban Water Infrastructure： Extracting Local Value， Distributing Value Globally.Urban Studies，56（7）， 2019， pp.1326-1346.。特別是在全球經濟走向衰退趨勢的大背景下，面向城市基礎設施建設的國家投資以及市場化的運作方式為基礎設施參與到金融資本的運作中提供了可能。由此，虛擬資本以及生息資本而不是商業資本對于城市發展的塑造作用日益顯現。金融化既是對城市公共設施供給方式變化的概括，也體現著塑造城市建設與運營的邏輯。

技術不僅能夠創造價值，還在重構著價值生產的循環過程。也即，資本不僅用來支持技術的革新，技術在某種意義上也演變為資本的一種形態。金融資本則在互聯網技術的加持下呈現出新活力。資本與信息技術的非物質化和非邊界化創造了無限的流動性和集聚性。這與城市性相契合。資本、技術與城市的相遇不僅讓金融公司和科技公司緊密連接，更讓互聯網金融成為城市金融化的新形態。技術與資本的結合正在解構以實體金融機構和貨幣為核心的金融體系。在互聯網技術的加持下，科技公司在一定程度上取代了銀行角色，既可以為個體與個體間的借貸提供平臺，也可扮演借貸者的角色。互聯網金融平臺的出現與傳統借貸相比，既降低了個體借貸的門檻，也讓個體之間的借貸成為可能。以年輕人為主的網貸群體更多地將網貸用于日常消費。而城市的商品化過程本質上也是創造消費需求的過程。就此而言，城市金融化已經潛移默化地影響著城市的消費文化以及個體的消費行為。但無限的流動和集聚無論是對于國家治理還是個體來說都會導致風險擴大化。由于互聯網金融平臺背后存在復雜的組織關聯、技術壁壘和監管縫隙，任何一個環節出現問題都可能引發系統性金融風險。特別是在整體經濟下行、個體還貸能力下降的情況下，風險日益顯現。2018年下半年以來，中國就有1000多家網貸平臺爆雷資料來源：《中國金融穩定報告2019》。。因無法償還債務而產生的個人信息安全問題也開始浮現，網絡違法犯罪行為在擾亂社會秩序的同時，也在重新塑造著新的城市問題形態和城市風險來源。

全球金融體系的形成為城市發展以及個體財富積累提供了新的可能。無論是作為行業的金融業還是作為融資渠道的金融體系，都為后工業時代的城市發展提供了更加靈活且多元的產業形態、資金支持和就業機會。但也正因其靈活性和網絡化，一夜暴富和一夜虧空的財富積累與流失速度得到了前所未有的強化。特別是在全球時代，資本市場的全球擴張與個體化已經成為既定事實。

（二）金融資本的個體化與全球擴張

資本的全球配置促進了企業全球生產鏈條的形成，集中體現為制造業的全球轉移，互聯網、科技、現代服務業等新興產業興起。但這些產業并沒有給發達資本主義國家帶來更高利潤以及更充分的就業，制造業的衰退使得資本進一步流向金融市場[美]邁克爾·曼：《社會權力的來源（第四卷）（上）》，郭忠華譯，上海世紀出版集團2015年版，第406頁。。經營企業向經營資本轉變，金融業成為創造城市價值的重要產業。與此同時，個體同樣卷入到信貸市場中，這既來自消費需求的增加，更來自虛擬資本高收益的吸引。問題在于，信息的不對稱、經濟的波動以及高杠桿決定了金融資本收益的不確定性和高風險性。當資本紅利退去后，以金融為支撐的城市經濟在面臨失速的同時，也擾亂了城市開發的節奏以及建成環境的有效利用，進而出現寫字樓空置率過高的現象。身處金融化進程中的個體，在面對投資失利、負債激增的困境時，依然無計可施。因此，個體不僅要承擔全球產業結構調整后所面臨的工作風險，也更容易將自身置于金融市場的震蕩中。

信用體系只關注收益不關注資本最終用于何種生產過程，資本的投機性由此突顯。金融化本身的投機性和擴張性在一定程度上會偏離實際社會需要。更危險的是，其所建構的積累體系無法帶來預期的價值生產時，就會使得建立在信用體系和資本積累邏輯基礎上的城市發展陷入停滯，城市衰敗、城市破產、城市失業等問題出現。無論是資本循環過程的重構還是城市金融化趨勢的顯現，都為城市問題甚至城市危機的出現埋下了隱患。

資本的分散化推動了資本在全球的流動，進而使其卷入到全球城市發展項目中。城市金融化的影響隨之擴展到發展中國家，直接體現為發展中國家的城市發展戰略以及城市形態被國際資本塑造Rutland， T.. The Financialization of Urban Redevelopment.Geography Compass，4（8）， 2010， pp. 1167-1178.。在印度班加羅爾建設世界大都市的過程中，當地開發商利用海外資本、推動政策變革進行城市開發以支持當局的發展戰略;另一方面又公開批評官僚機構的腐敗和死氣沉沉，以此削弱公共權威Rouanet， H.， & Halbert， L. （2016）. Leveraging Finance Capital： Urban Change and Self-Empowerment of Real Estate Developers in India.Urban Studies，53（7）， 2016， pp.1401-1423.。在這個意義上來說，地方政府乃至國家同樣會受到資本家反制，最終成為實現開發商利潤最大化的助推者。但從更長的歷史過程和發展實踐來說，城市與國家的互構貫穿于城市化進程和城市轉型的始終。而全球體系的去邊界化和去中心化與國家明確的邊界范圍和控制性之間的緊張感更加突顯。就此，討論全球秩序重構中的城市與國家關系才更有意義。

（三）全球秩序重構中的城市與國家

城市金融化進程的實現得益于全球化進程。全球化意味著跨國企業的市場競爭，工作崗位的全球分配以及世界金融市場的擴張[美]尼爾·弗雷格斯坦：《市場的結構：21世紀資本主義社會的經濟社會學》，甄志宏譯，上海人民出版社2008年版，第188-189頁。。另一方面，全球化也是全球權力的重新分配過程。城市既是全球化進程的直接獲益者，也經歷著全球沖突。全球城市序列成為全球體系下國家等級的映射，體現了國家間發展的不均衡以及相互依賴Alderson， A. S.， & Beckfield， J.. Power and Position in the World City System.American Journal of Sociology，109（4）， 2004， pp.811-851.。圍繞全球城市的競爭將會是基于資本、信息以及知識生產的競爭，而這些都需要國家大規模的基礎設施投入予以保障。解決資金問題是保障大規模基礎設施建設的基礎，因此資本對于國家推動城市發展來說至關重要。資本的自由流動、信用體系的建立離不開國家的金融體系，固定資產的投入，以及政府、社會和市場的專業分工。資本的進入與退場都會對城市社會結構產生重要影響。資本的進入使得城市無產者被驅逐，資本的退場帶來了工廠關閉，經濟蕭條，城市失業工人出現。全球體系下的城市發展加深了國家與資本的政治關聯。

在全球競爭日趨激烈的背景下，國家的空間戰略以及區劃調整內嵌于城市發展中。建立新的區域發展制度，形成基于區位的競爭優勢成為新的國家策略Brenner， N.. The Urban Question： Reflections on Henri Lefebvre， Urban Theory and the Politics of Scale.International Journal of Urban and Regional Research，24（2）， 2000， pp.361-378.。但問題在于，國家對于空間的選擇本身就會引發資源投入的不均衡。從更長的歷史跨度來看，國家的城市發展策略處于動態變化中，先是國家作為整體推動經濟發展，然后是集中解決落后工業城市及地區的衰敗問題，再到全球一體化下國家優先發展具有全球競爭力的城市，直到關注區域意義上的都市圈Brenner N.. Urban Governance and the Production of New State Spaces in Western Europe， 1960-2000. Review of International Political Economy，11（3）， 2004， pp.447-488.。但無論是關注城市競爭力的提升，還是支持都市圈的發展，國家的城市發展策略更多呈現出通過競爭來塑造城市發展優勢。

而全球尺度下的城市發展不均衡同樣與資本主義的生產方式密不可分。資本主義體系的全球擴張并沒有帶來分配均衡。這不僅體現在對于剩余價值的占有上，還體現在危機轉移的過程中。為了回應2008年經濟危機，貨幣寬松政策使得資本回流到發展中國家尤其是新興國家，一方面使得資本流入國匯率出現波動，另一方面也增加了資本流入國的金融風險。一旦發達國家的非常規貨幣政策終止，資本撤出，當地要面臨資產規模縮水以及資本流動失控的可能。聯合國2019年《貿易與發展報告》顯示，所有發展中國家以及轉型經濟體的外債總額在2000-2008年間翻了一倍，達到4.5萬億美元，到2018年增加到9.7萬億美元。大規模外債增長考驗著資本流入國抵御風險的能力。為了維系資本積累的循環，把失業、生產過剩、通貨膨脹轉移給其他國家成為國家宏觀調控政策的關鍵[美]大衛·哈維：《資本的限度》，孫寅譯，中信出版社2017年版，第509頁。。因為在資本積累邏輯下所形成的剩余必須消耗才能實現更大積累。當本國市場無法消耗剩余時，資本就會跨越國家邊界來解決積累過剩、價值喪失的危機，由此產生地理層面的不均衡發展。資源的全球配置使得資源流入地和流出地之間的失衡、剩余價值的創造和喪失在同一時期的不同空間上演。因此，空間失衡的癥結在于資本以及價值生產在特定區位、特定人群的集中。資本積累的不均衡由此從分配領域擴展到地理層面，同時超越了國家邊界。

全球產業體系的建立既意味著產業可以實現全球范圍內的遷移，也使得全球城市通過國際勞動分工體系發生關聯。勞動力和資本密集的制造業逐漸向生產成本更低的發展中國家轉移。正因如此，原本屬于國家內部的資本與勞動矛盾即資本家和勞動力之間的沖突將轉變為全球城市之間的勞動力沖突。僅從市場維度來說，工資優勢影響著跨國公司的工廠選址，進而決定著就業市場的分配。在勞動力地理流動有限的前提下，工廠遷移的背后是全球勞動力就業機會的激烈競爭。于是，“屬于城市的問題”不再只是由有明確地域邊界的單一城市所塑造，而是基于橫向城市網絡及其在全球體系中的位置而形成。

技術的出現使得資本主義被重塑，卡斯特爾斯稱之為“信息資本主義”（informational capitalism）Castells， Manuel.The Rise of the Network Society. Vol. 12. John Wiley & Sons， 2011.。信息資本主義的核心在于技術本身成為資本化的對象。主要表現為高新技術產業成為吸引資本投資的重要領域。從20世紀90年代開始，百度、阿里、騰訊、新浪、網易等互聯網公司的創辦以及在隨后三十年的迅速成長既是信息技術飛速變革的縮影，同時也成為塑造城市發展的重要力量。互聯網企業的崛起一方面重塑了城市發展的空間形態，傳統工業園因生態環境的優勢、地方政策支持和信息產業的落戶而迅速轉型為新城市發展空間。鄉村成為互聯網產業鏈的一環，“淘寶村”的出現弱化了城市與鄉村的邊界，并解構著城市與鄉村的二元劃分。而從產業分工來看，在空間上圍繞“淘寶村”所出現的專業化的產品生產體系也在重新定義著產業集聚的特質和區位優勢。另一方面，信息技術產業的發展為城市產業布局提供了新契機。貴陽的大數據產業，濟南的新媒體內容審核業務，成都的動漫產業，既有賴于城市政府的產業布局，互聯網企業的輻射作用，更依賴于城市差異化的發展優勢。在這個意義上來說，信息產業的發展加深了城市空間發展的異質性和不可替代性，既為城市發展提供了新的機遇，但也提高了城市發展政策擴散的門檻。

高速的流動性與復雜連接網絡增加了全球城市的不確定性。地區性風險轉變為全球危機的可能性增加。在全球序列中處于優勢地位的城市也因其不可代替的地位而受到外部環境的約束。特別是面臨全球危機時，即便人口流動使得危機加重，但也因其在全球體系中的壟斷地位而無法完全中斷流動。特別是面臨全球風險時，全球城市也無法因其優勢地位而免受風險傷害的威脅。而這已經構成城市治理層面的議題并考驗著國家治理能力本身。

以空間和資本為核心要素的城市性產生了集聚與擁擠、積累與失衡的雙重張力，并對城市發展的正當性以及國家治理的合法性提出挑戰。盡管資本流通的終極目的是創造剩余并實現積累，但其流動性所帶來的不確定性使其無法穩定地維持社會秩序以及人類發展所必需的非生產性的基礎設施。一旦無法滿足資本的需要，資本會在各種市場信號的支持下退出社會再生產領域。資本與城市的契合并不必然帶來資本與人民以及城市與人民的契合。資本所帶來的城市風險使得生活在城市中的每個人都可能變成弱者，即便是資本的掌握者。由此，開放體系下對于城市風險的理解和反思不應只停留在特定類型和特定場景風險的分析之上，城市發展極化與個體脆弱本身就是城市風險的來源。而從紛繁復雜的各類風險中抽離出來，尋找觸發風險的結構性張力和制度邏輯顯得至關重要。與此同時，全球治理體系下的流動性、專業化以及個體意義的彰顯使得城市治理必須重新審視治理結構的變遷。而如何回應城市的內在張力對于國家治理的影響更需要重新理解城市治理的城市性及其路徑選擇。

五、在治理變革中重構城市秩序

從漫長的城市發展史來看，市場經濟催生了商業城市的形成，工業化大規模生產使得城市擴張成為必然，在技術的加持下資本積累體系得以在城市建立并維系價值生產。高速城市化進程在成為國家發展核心動力的同時，也帶來了大規模的人口流動、資源的全球配置、資本的自由流通以及全球競爭。城市與鄉村的邊界因交通和通訊技術的進步、城市的擴張、土地規劃的調整而變得模糊。處于城市化進程中的鄉村演變為城市空間的延伸。繁榮與衰敗、積累與失衡、集聚與擁擠，城市的結構性緊張同樣塑造著個體的城市體驗。全球化、信息化時代的到來更加深了城市特定空間對資本的依賴;城市的投機性、風險的隱蔽性、個體的異質性以及文明的沖突都使得城市治理面臨更為嚴峻的挑戰。

二戰以后，依靠國際規則、國家體系、市場制度所建立的秩序紅利已消耗即盡，隨之而來的便是全球化、信息化以及金融化相互嵌入的時代。新的全球秩序該走向何方至今仍然無解。而這些都有可能演化為城市個體沖突，并最終引發全球秩序的不穩定。金融資本主義體系的崛起雖然被認為削弱了國家對于資本的控制力，但城市治理轉型依然需要回歸國家治理層面予以結構性回應。因此，重新反思城市治理的內涵是對全球問題普遍化的回應，并超越了國家體制的劃分以尋找新的城市治理秩序。

更進一步來說，城市秩序本質上是消解因城市性而引發的城市極化以及個體脆弱，以構建更加均衡且良性運轉的城市治理體系。即從城市本身出發，在治理體制層面處理好資本、空間與人口的關系。就此而言，城市性的特征在于集聚、流動、異質和多元，而這些都指向城市治理的不確定性。尋找城市秩序的新路徑就是在制度設計層面回應城市的集聚、流動、異質以及多元所帶來的發展失衡、社會分化和城市風險。也正因如此，城市秩序的建構更強調不確定性的識別和消解，而這種不確定往往會使得城市風險轉化為城市傷害或者城市危機，并產生治理困境。也即，城市性本身就與城市風險緊密關聯，回應因城市性而引發的城市風險最終需要回歸到城市秩序層面。在這個意義上來說，基于城市性的城市治理已成為國家治理不可回避的議題，其核心是通過基于治理過程的制度安排來消解個體在城市的危機與緊張感。即通過以人為本的治理理念、穩妥的制度設計、匹配的關系結構和開放的社會體系來回應全球秩序的重建，讓個體內心得以安頓。因此，城市治理轉型不應只停留在價值主張和價值推演層面，更重要的是形成可供選擇的治理路徑。

當然，我們必須重新認識城市中的空間、資本、個體對于城市的意義及其對城市的影響，以及對城市治理帶來的挑戰。以資本為導向的城市邏輯及其治理挑戰意味著需要在理念層面重新理解城市本身的價值。“為人民而不是為利潤的城市”（cities for people not for profit）Brenner， N.， Marcuse， P.， & Mayer， M.. Cities for People， Not for Profit.City，13（2-3）， 2009， pp.176-184.“正義城市”（the just city）[美]蘇珊·S·費因斯坦：《正義城市》，武烜譯，社會科學文獻出版社2016年版，第62頁。等主張隨之提出，其主要回答三個層次的問題，即屬于“誰”的城市權利，“誰獲益”以及“為何獲益”。城市權利超越了基于個體以及群體的權利，轉變為“一種可以按照我們的期望改變和改造城市的權利”[美]大衛·哈維：《叛逆的城市：從城市權利到城市革命》，葉齊茂、倪曉暉譯，商務印書館2014年版，第4頁。，并進一步擴展到“誰可以”（Who Can）這一層面。其強調城市權利來自于自下而上的權利共識，即任何人都有機會參與到關心城市日常事務并采取行動中Iveson， K.. Building a City for “The People”： The Politics of Alliance-Building in the Sydney Green Ban Movement.Antipode，46（4）， 2014， pp.992-1013.。這也反映了城市正義的討論進一步深化，即從以再分配為基礎的城市正義到以認可（recognition）為基礎的城市正義Fincher， R.， & Iveson， K.. Justice and Injustice in the City.Geographical Research，50（3）， 2012， pp.231-241.。認可的重要意義在于承認誰有資格在場，這是比“誰治理”以及“誰獲益”更基礎的問題。因此，城市秩序的建構首先來自對于誰有資格在場的共識的達成和制度層面的確認。弱化基于戶籍和產權的城市身份約束和路徑依賴，同時轉向面向城市居住者和特定城市議題的資格確認成為制度安排的關鍵，并以此成為城市政府決策和再分配的底線。

穩妥的制度設計意味著重新界定國家在城市扮演的角色。國家對于城市的想象與控制成為消解城市風險的可能路徑。城市治理的國家在場不僅意味著對于金融資本更有效地監管，還在于國家能夠超越既有的精英結構，減輕資本積累對于個體的傷害，進而實現“城市是人民的城市，人民城市為人民”引自習近平總書記2019年11月在上海考察時的講話。。因此，城市秩序的國家在場旨在面向更加均衡的制度設計，基于空間異質性的經濟發展策略已經顯現出均衡發展的邏輯，同樣可以延伸到城市風險的回應層面。基于此，國家角色在城市治理的顯現更強調其對城市系統性風險的把握和調節。面向城市的治理更需要公共政策層面保持政策設計的彈性和靈活性，更應重視為未來城市發展與風險治理做好空間準備。這同樣離不開國家治理目標的主張和激勵。

穩妥的制度設計還意味著在制度層面找回人的尺度。人的尺度并不意味著完全磨滅城市空間的交換價值，而是體現在通過精致的空間設計和精細的機制安排來回應人民需求的過程中。因為城市中的個體同樣也在塑造著城市發展結果并倒逼城市治理改革。基于此，才能真正理解為何面向市民的城市空間設計沒有被市民利用，為什么旨在改善市民生活環境的項目無法得到市民認可等問題背后的深層次根源。擁有讓人親近的空間設計，方便適宜的設施設計和契合需要的服務設計，成為城市空間回歸人的尺度的基本要求。大尺度的連接與小尺度的集約既符合城市集聚的性質，又能夠滿足城市空間的多元訴求。因此，在大尺度連接工程突飛猛進的當下，小尺度空間生活感和鄰里感的實現同樣重要，其本質是從人民的行為規律和實際需求出發，建構更友好的空間環境。更為重要的是，大尺度的空間規劃和功能分區同樣需要重視生活設施的合理布局。大尺度的城市功能分區不僅使得職住分離，同時還出現居住與生活分離的情況。工作-居住-生活的空間分離雖然實現了空間層面的功能分化，但也在一定程度上弱化了城市韌性，降低了個體抵御風險的能力。因此，空間制度及其空間功能設計本身就決定了城市風險應對的能力。

城市與資本、城市與國家、資本與社會之間的相匹配的關系結構不僅意味著將城市視為增長的機器、金融化的工具，也意味著在面對資本的沖擊時可以保留保護社會的底線，同時發揮資本優勢來實現國家任務、解決民生問題。對于中國城市來說，更需要回應中央所預期的城市發展定位，解決國家所面臨的主要問題，并推動經濟持續增長。行政區劃以及城市等級序列在為城市發展提供經濟紅利的同時，卻未能將人口集聚所帶來的公共服務供給需求擴張加以考慮。人口，城市繁榮之基。基于“人”的競爭，不僅限于人才的競爭，更在于形成專業化、層次性的勞動分工體系，而非排斥。基于“人”的競爭，本質是基于城市公共服務的競爭。這也將成為主要城市未來發展所面臨的挑戰。隨著全國主要城市戶籍制度的松動，新增戶籍人口所產生的教育、醫療、交通等公共服務的剛性需求已經超出城市政府的預期。特別是當公共服務本身成為社會分層的機制時，其更進一步加深了城市分配的不平等。因此，城市公共服務的競爭不僅體現在優質服務供給方面，還內化于城市政府公共服務供給的動態調整和回應民意的能力中。因此，匹配且均衡的公共服務供給在不同的時空維度中考驗著城市治理能力。

城市性本身的內在張力隱喻著城市風險的產生及其演變邏輯，其所產生的損失需要在治理層面予以回應。穩妥的制度設計和匹配的關系結構在于消解城市風險所帶來的傷害，特別是關注了重大城市風險的識別與回應。而對于重大城市風險以及城市危機的回應考驗著國家與政府治理的有效性。緊急狀態下的城市治理需要頂層決策的高效和專業，靈活的政策設計和因地制宜地政策執行，城市公共資源的及時供應和精準調配。其背后是城市系統中政府-市場-社會的良性互動與聯動。治理壓力的消解也來自不同治理主體特別是社會主體的活力。

社會底線的維持既體現在面向弱者的保護，更在于建構可對話的治理過程。這是解決人民核心關切的治理、是消解失衡的治理、是能對話的治理。在開放體系中的對話，需要強調弱者的在場，而這種在場需要對弱者參與的身份在制度層面上予以確認，并通過合適的機制運作使得弱者的聲音被傾聽。持續不斷的對話本身就是消解個體脆弱與內心不安的過程。城市的溫情還延續在城市文化脈絡中，獨特的城市文化依然是維系城市認同、彰顯城市氣質的紐帶。處于全球化進程中的城市需要更開放的體系對全球城市的普遍問題予以回應。空間是社會關系的一部分，體現著社會建構的過程。空間的物理條件、所處的尺度影響著城市形態、國家角色以及社會意識的形成。空間社會建構的意義在于形成了“何為城市”的不言自明的社會共識，而共識背后是基于內在文化的認同和連接。文化在塑造城市開放體系中留下痕跡，并愈加顯現其影響力。當資本以無法抗拒之勢影響城市發展的同時，城市的生機與活力也從未因各種挑戰而褪色。無論如何，城市緊張感的消解，以及如何更好地回答“城市為了誰”，這既取決于我們如何定義城市性，更來自治理層面更具有張力的不懈努力！

（責任編輯：徐東濤）