新加坡的新聞傳媒控制及其背景考察

劉華峰

摘 要：在種族多元、幅員狹小、經(jīng)濟(jì)高度外向型的背景下，由于東方文明的歷史淵源和西方文明的滲透和共同影響，位處東南亞的“城市國家”——新加坡，雖然實(shí)行資本主義制度，卻形成了獨(dú)特的政治組織形式和傳媒體制，它不是西方國家眼中完全的民主制度。反映到新聞傳媒領(lǐng)域，新加坡的媒體絕對未曾擁有大多數(shù)資本主義國家都引以為傲的“新聞自由”，而更多體現(xiàn)為在人民行動(dòng)黨政府控制下，媒體與政府合作。這種模式最大程度保證了政策的傳達(dá)和社會的穩(wěn)定。然而，隨著西方新聞自由理念的日益滲透和“國父”李光耀影響力的淡化，這種特殊傳媒制度能否延續(xù)仍然存在變數(shù)。

關(guān)鍵詞：新加坡;政治;傳媒體制;控制

中圖分類號：G219.339 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-3866（2020）14-00-03

一、歷史上新加坡面對的政治環(huán)境

（一）多種族雜居

新加坡屬于典型的移民國家，多種族聚居于此，其中華人占76.7%，馬來族占13.9%，印度族占7.9%。馬來族作為當(dāng)?shù)卦∶褡澹恢庇兄爸魅恕毙膽B(tài)，印度族人始終追求平等，而華人移民攜帶著中華文化強(qiáng)大的影響滲透能力改變著新加坡的社會風(fēng)貌。這種影響力也在增強(qiáng)著其他族裔的主體意識，因而在新加坡，不同民族間價(jià)值觀的分歧顯得格外突出。加之新加坡地域狹小，沒有戰(zhàn)略縱深，一旦種族間爆發(fā)沖突，整個(gè)國家極容易全部淪陷。各種不同民族背后又都有主權(quán)國家的影子，這導(dǎo)致新加坡內(nèi)部的民族矛盾很容易上升為國際矛盾。基于此，當(dāng)權(quán)者清楚“多元種族及其由此帶來的一連串的問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其民族、文化和宗教問題本身，它們在新家坡往往表現(xiàn)為政治問題、經(jīng)濟(jì)問題，甚至是國家興衰成敗、生死存亡的大問題。”

（二）政治派別紛繁

1818年，在本土馬來族統(tǒng)治者的允許下，英國商人萊佛士主導(dǎo)把新加坡打造成一個(gè)現(xiàn)代化的商業(yè)港口，開啟了對新加坡的殖民歷程。140年的殖民統(tǒng)治決定了新加坡的政治具有西方民主的議會、選舉形式。

由于歷史上長期處于中華文化的輻射范圍內(nèi)，新加坡受儒家文化的等級觀念、賢能政治、一元體制等理念的影響頗深。而隨著早期華人移民進(jìn)入新加坡，中國國民黨和中國共產(chǎn)黨分別在新加坡發(fā)展了自己的勢力，傳播了自己的政治理念，吸引著當(dāng)?shù)財(cái)?shù)量眾多的中下階層華人群眾，具有廣泛的政治影響力。

1954年，新加坡人民行動(dòng)黨成立，多年受英國政治文化熏陶的李光耀清楚“黨是國家的核心”，表示“新加坡人民一時(shí)不能團(tuán)結(jié)起來，但核心可以先團(tuán)結(jié)起來”，試圖通過黨戰(zhàn)勝殖民主義的威脅。可以說，有志統(tǒng)一新加坡的李光耀面對的是各種理念不差別較大的政治派別的激烈競爭。

經(jīng)過1955年由英國總督舉辦的大選，人民行動(dòng)黨逐漸成熟，并于1968年的議會選舉中奪得國會全部席次，成為新加坡的第一大黨。如何團(tuán)結(jié)各種政治力量成為李光耀的人民行動(dòng)黨面對的極大挑戰(zhàn)。

（三）復(fù)雜的國際關(guān)系

新加坡的國土面積僅相當(dāng)于一般認(rèn)知中的城市大小，基本不具備自然資源稟賦，必須依靠與他國的合作發(fā)展經(jīng)濟(jì)。所以，新加坡必須拋開種族、宗教和意識形態(tài)的差異，與鄰國充分展開合作。政治關(guān)系的穩(wěn)定和健全是經(jīng)濟(jì)合作的保證，所以以李光耀為首的人民行動(dòng)黨選擇“通過美國、日本、中國和蘇聯(lián)之間的勢力均衡”來謀求地區(qū)局勢的平衡，防止任何大國演變?yōu)檫^分的強(qiáng)權(quán)。如同新加坡前外長賈拉南認(rèn)為的，東南亞地區(qū)權(quán)力多元化可以讓新加坡抗拒強(qiáng)權(quán)的能力有所增加。

需要指出的是，在筆者看來，以上三點(diǎn)不是孤立的，在新加坡歷史發(fā)展過程中，它們始終交織在一起，互相影響，形成了復(fù)雜的政治局勢。

二、復(fù)雜環(huán)境下的政治制度

復(fù)雜的種族構(gòu)成和太平洋咽喉要道的地理位置，決定了人民行動(dòng)黨采取強(qiáng)力的管制手段維護(hù)穩(wěn)定。雖然憲法并未明確規(guī)定人民行動(dòng)黨為新加坡的唯一執(zhí)政黨，也沒有規(guī)定人民行動(dòng)黨可以領(lǐng)導(dǎo)一切，但人民行動(dòng)黨通過國家利益至上、種族和睦的方式控制了新加坡絕大多數(shù)的政治經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建了事實(shí)上的威權(quán)體制，也實(shí)現(xiàn)了國家穩(wěn)定繁榮和發(fā)展。

早期移民至新加坡的各族人是以經(jīng)商賺錢為目的的，沒有在此久留的打算，“掙錢之后回到祖國”是他們的真實(shí)心態(tài)。自然，移民們對新加坡缺少國家認(rèn)同感，他們生活的主要目標(biāo)是個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。

有鑒于此，人民行動(dòng)黨掌權(quán)以來一直注重培養(yǎng)“新加坡人”主體意識，形塑移民們對新加坡的“國家認(rèn)同”，淡化狹隘的民族差異意識。特別是針對人口占比最多的華人，新加坡政府尤其強(qiáng)調(diào)消除華人色彩，特意制定一些照顧其他少數(shù)民族的政策，嚴(yán)厲打擊破壞種族和睦、挑動(dòng)民族主義情緒的沙文主義行為。

為了達(dá)到這一目標(biāo)，新加坡建立了強(qiáng)勢政府，居于國家控制系統(tǒng)和人民生活的中心地位。政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)，滿足民眾在教育、住房和醫(yī)療方面的需求。

在新加坡的政治光譜上也存在反對黨，而且也有保護(hù)它的相關(guān)法律，但由于人民行動(dòng)黨“一黨獨(dú)大”，這些反對黨存在的意義更多體現(xiàn)在使新加坡政治生態(tài)具有競爭機(jī)制，而不是西方式的輪流執(zhí)政。政府也受司法體系約束，以有效地提高行政效率。這與西方的政治并不完全相同。

面對英國的殖民歷史和西方民主主義的影響，李光耀曾經(jīng)明確表示：反對在現(xiàn)代化的初期，在條件不充分的情況下倉促地實(shí)行民主制度，他認(rèn)為這不利國家穩(wěn)定。“我不相信民主一定是導(dǎo)致發(fā)展的因素，我相信一個(gè)國家在進(jìn)步發(fā)展時(shí)期所需要的紀(jì)律多于民主，民主的泛濫會導(dǎo)致無紀(jì)律無秩序的混亂”。

三、新加坡政府對新聞業(yè)的控制

新加坡的政治制度決定了新加坡的傳媒體制呈現(xiàn)著“威權(quán)主義+自由主義”混合的特點(diǎn)，經(jīng)常不斷在二者之間擺動(dòng)。新加坡打破了“威權(quán)體制必然實(shí)施新聞控制、進(jìn)而導(dǎo)致媒體監(jiān)督職能缺位”的二元對立局面。于是，新加坡的政治制度是這樣一幅圖景：

根據(jù)無國界記者組織2018年發(fā)布的全球新聞自由度指數(shù)，新加坡位列151，排名靠后，該組織甚至以“新聞自由掠奪者”稱呼新加坡總理李顯龍。但是，事實(shí)上，新加坡并未出現(xiàn)信息流通不暢的情況，世界銀行、國際貨幣基金組織曾先后稱贊新加坡?lián)碛小笆澜绲谝徽?2009年奧地利國際新聞學(xué)院的調(diào)查顯示，新加坡的政府信息易獲得度為115分，位列全球第二。總理李顯龍?jiān)f：“CNN、BBC、CNBC、彭博社、《國際先驅(qū)論壇報(bào)》等，你說得出的國際知名報(bào)刊，都可以在新加坡找得到，找不到的也可以在網(wǎng)絡(luò)上獲得。”

這種體制下，媒體擁有有限的自由，更確切地說，在新加坡，媒體不是政府的喉舌，也不是完全獨(dú)立的反對派，而是政府的受控制的伙伴。

（一）針對新聞業(yè)的立法

新加坡早期的報(bào)業(yè)都是殖民時(shí)期留下的私人報(bào)紙，常常會報(bào)道政府的負(fù)面新聞，此時(shí)政府不得不采取高壓政策加以控制。很多報(bào)紙從業(yè)者消極執(zhí)行政府的政策，也使得媒體達(dá)不到宣傳的效果，因此，新加坡政府采取了一系列的管制措施。

新加坡政府對新聞業(yè)嚴(yán)格控制不是從李光耀執(zhí)政時(shí)期開始的。目前新加坡實(shí)行的不少新聞法規(guī)根本上來自殖民時(shí)期的法律，李光耀政府執(zhí)政后進(jìn)行了修改。

1960 年通過的《名譽(yù)保護(hù)法令》規(guī)定損害他人名譽(yù)者要受民事或刑事處罰，起訴人不需要提供證據(jù)就可以起訴。新聞業(yè)在報(bào)道法庭審判程序、判決和驗(yàn)證時(shí)享有絕對特權(quán)，并在報(bào)道議會、新加坡參加的國際性組織和會議、司法部門海外執(zhí)法程序等方面享有一定特權(quán)。

1964 年通過的《煽動(dòng)叛亂治罪法令》禁止任何帶有煽動(dòng)暴亂傾向的行為、言論和出版物。同年通過的《內(nèi)部安全法令》又規(guī)定，政府有權(quán)在未審判的情況下拘留任何被認(rèn)為對新加坡內(nèi)部安全構(gòu)成威脅的人。

1966 年頒布的《出版與情報(bào)保護(hù)條例》對報(bào)道新加坡軍事力量和政策進(jìn)行了限制，規(guī)定新聞業(yè)報(bào)道此類消息時(shí)必須經(jīng)政府批準(zhǔn)。1970 年又通過了修正案，進(jìn)一步禁止軍方人員向報(bào)紙投稿或向記者提供軍方消息，新聞媒體不得刊登軍隊(duì)內(nèi)部個(gè)人申訴等。該修正案規(guī)定，報(bào)紙必須得到政府批準(zhǔn)才能刊登軍方消息或采訪軍方人員。

1974年，新加坡制定出版法律，規(guī)定所有報(bào)業(yè)必須以上市公司的身份公開掛牌，并要出售股份，這個(gè)法律杜絕了個(gè)人創(chuàng)辦媒體的情況出現(xiàn)。同時(shí)，新加坡政府還要求報(bào)業(yè)必須分別出售普通股權(quán)和管理股權(quán)，并擁有對管理股權(quán)的審批權(quán)，由此，政府實(shí)際上可以只通過那些與自己政見一致的投資者的申請，進(jìn)而控制了媒體的言論。

新加坡政府并直接改變媒體名義上的獨(dú)立性質(zhì)，而是通過合并報(bào)業(yè)公司，成立新加坡報(bào)業(yè)控股公司，實(shí)現(xiàn)以市場手段滲透、控制媒體的目標(biāo)。

（二）強(qiáng)調(diào)英文媒體重要性

如前所述，因?yàn)榉N族繁多，新加坡在建國之初沒有統(tǒng)一的國家意識。英文報(bào)紙采取的是殖民者立場，華文報(bào)紙宣揚(yáng)華語教育，主張向中國看齊;馬來語的報(bào)紙鼓動(dòng)馬來人爭取權(quán)利，宣揚(yáng)馬來民族主義。為防止任何一個(gè)族裔實(shí)力過于強(qiáng)大造成種族不平等，進(jìn)而引發(fā)社會混亂，李光耀采取了一個(gè)獨(dú)特的傳媒管制措施——獨(dú)尊英文，壓制其他語言的媒體發(fā)展，特別是華文媒體。

（三）對抗西方的新聞自由

“獨(dú)尊英文”的政策給了西方媒體影響新加坡輿論的可乘之機(jī)，也引起了新加坡政府的警惕。對于外來英文媒體，新加坡政府不會干涉其對新加坡事務(wù)的評論，但不許這些媒體在國內(nèi)大量發(fā)行，否則將被視為干涉內(nèi)政。同時(shí)，政府非常強(qiáng)調(diào)“答辯的權(quán)利”，即當(dāng)政府認(rèn)為外國媒體的報(bào)道有失真實(shí)的情況下，政府有權(quán)提出更正的要求。在這種理念指導(dǎo)下，當(dāng)西方媒體帶著“自由”的報(bào)道方式進(jìn)入新加坡時(shí)，總會與政府產(chǎn)生沖突。

1986年，新加坡開設(shè)了第二家證券交易市場，《亞洲華爾街日報(bào)》刊文稱這是新加坡試圖傾銷一些效益不佳的政府所有公司的股票，新加坡政府指其報(bào)道失實(shí)，并要求其全文刊登反駁文章被拒絕，于是政府將其發(fā)行量從5 000份降低至400份。

1987年，《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評論》指新加坡政府拘留一些據(jù)稱是信仰馬克思主義的陰謀者，被政府以干涉內(nèi)政為名，將發(fā)行量削減了8 500份，李光耀本人也以誹謗為罪名將《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評論》告上法庭并勝訴。

（四）廣播電視國有化

新加坡政府為電視臺和廣播制定管理政策。政府禁止私人安裝衛(wèi)星天線，與此同時(shí)，通過衛(wèi)星發(fā)展本國的付費(fèi)電纜電視，當(dāng)?shù)赜^眾可以通過電纜電視收看英語和漢語的新聞和娛樂節(jié)目，以國有的信號滿足新加坡受眾的信息需求。

（五）以新聞發(fā)布為軟性控制手段

在過去法規(guī)和行政命令的基礎(chǔ)上，如今，新加坡政府對新聞業(yè)的控制逐漸轉(zhuǎn)化為公關(guān)和批評指導(dǎo)。政府各部門都設(shè)立公共關(guān)系機(jī)構(gòu)，回應(yīng)新聞界的問題。同時(shí)，政府也主動(dòng)發(fā)布新聞稿給媒體，新聞機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人與政府高級官員經(jīng)常見面，互相通報(bào)情況。

四、新加坡傳媒制度的未來展望

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著李光耀等第一代領(lǐng)導(dǎo)人逐漸放權(quán)，以李顯龍為代表的年輕一代展現(xiàn)出更多自由化的傾向。政府用強(qiáng)制的手段干預(yù)新聞報(bào)道的情況越來越少，新加坡的媒體環(huán)境變得更加寬松。但這不代表新加坡可以像西方那樣擁有新聞自由。事實(shí)上，新加坡媒體已經(jīng)形成了對權(quán)力的謹(jǐn)慎對待，不會出現(xiàn)與政府對峙的情況，仍然帶有合作和被管控的性質(zhì)。

值得注意的趨勢是，近年，經(jīng)濟(jì)增長的停滯正在消弭著新加坡人民行動(dòng)黨的執(zhí)政神話，李光耀作為新加坡的“國父”，其個(gè)人魅力在“凝聚新加坡民眾對威權(quán)體制的認(rèn)同”上發(fā)揮的作用逐漸減弱，加之西方民主、自由理念的傳入和對新加坡傳統(tǒng)東方文化的解構(gòu)，新加坡開始出現(xiàn)了質(zhì)疑政府控制媒介的聲音，新聞媒體是否必須絕對服從國家利益的問題也常被討論。未來，新加坡這種特殊的傳媒體制能否延續(xù)，還是個(gè)未知數(shù)。

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