農信社改革的邏輯與深化路徑

曾剛

省聯社管理體制是2000年以來農信社改革的歷史產物，對中國農村金融的穩定與發展發揮了重要的作用。隨著2010年開始的農信社商業化改制，原先農信機構的產權結構和內部治理水平有了明顯的提升，在市場約束機制和激勵機制不斷強化的背景下，省聯社的管理模式與農信機構發展的需要之間，特別是省聯社對于轄內農信機構的全方位管理與農信機構自身的公司治理的不協調問題，開始日益凸顯，并受到了社會的廣泛關注。正是在這種背景下，2019年末中央經濟工作會議和2020年中央一號文件，都明確提出深化農村信用社改革。2020年5月末，國務院金融穩定委員會辦公室發布11條重大改革的規劃，其中提到要“制定《農村信用社深化改革實施意見》，保持縣域法人地位總體穩定，強化正向激勵，統籌做好改革和風險化解工作”，表明現行的省聯社管理體制將很快迎來新一輪的改革。

農村信用社改革的歷程與邏輯

農信社一直以來都是農村金融市場最重要的金融機構，新中國成立后，隨著農村互助合作運動的開展，農村信用合作組織迅速在全國范圍內建立起來，通過社員之間的信用互助來解決生產生活中的融資需求。此后，農村信用合作社的發展起起伏伏、曲曲折折，農信社的管理權也經歷數次變更，自主經營的權利遭到破壞，同時也偏離了原先合作金融的基本原則。1979年中國農業銀行恢復，此后農信社一直作為其基層機構，在其領導下開展農村金融業務。1996年，為了實現農業銀行的商業化轉型以及強化農信社的合作屬性，農信社正式與農業銀行脫鉤，轉而作為獨立法人經營的金融機構，由人民銀行直接承擔對其監督管理的職能。盡管“脫鉤”增強了農信社的經營獨立性，但同時也加劇和暴露了農信社的風險和短板。農信社在與農行“脫鉤”時被轉嫁了較大的歷史包袱，再加上20世紀90年代大量鄉鎮企業虧損、轉制和“逃廢債”，全國各地出現大量農信社經營不善和虧損的局面。在此背景下，中國人民銀行開啟了新一輪農信社改革，其中農信社的管理體制是此輪改革的重要內容。

2000年8月，在中國人民銀行的批準下，江蘇省率先開展了農信社改革的試點工作，并于2001年9月組建了全國第一家省聯社——江蘇省農村信用聯合社。省聯社最初的定位是作為江蘇全省農信機構的行業自律組織，對基層農信機構進行管理和服務，其中管理是指通過制定規章制度規范基層機構的經營行為（褚保金等，2004）。隨后，農信社改革的試點逐步擴大，2003年國務院印發了《深化農村信用社改革試點方案的通知》（國發〔2003〕15號），將改革試點擴大至全國8省市，明確提出要對農信社的管理體制進行改革，并將其管理權下放給地方政府。各試點地區可根據當地情況，通過成立省聯社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能。2004年8月，試點擴大至其全國。此后，除北京、上海、天津、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯社的方式對基層農信社進行管理。

在這一時期，各省普遍選擇組建省聯社作為農信社管理體制改革主要基于以下幾方面考慮：

首先，農信社作為合作金融組織，其股東數量眾多，股權結構分散，社員（股東）大會對理事會和管理人員的控制很弱，“內部人控制”問題嚴重。例如，一些農信社主任的全體家庭成員都就職于農信社內部、農信社主任和理事長長期被特定群體壟斷，而社員一旦對此提出批評和質疑，必然會導致其無法獲得貸款，因此社員缺乏對于農信社監督管理的動力（謝平，2001），進一步加劇了“內部人控制”問題。通過省聯社任命基層農信社的理事長和主任的方式，能夠一定程度緩解了“內部人控制”問題。

其次，脫鉤后的農信社作為單個小法人的合作金融機構，由于經營規模小、內部治理不健全等問題，抵御風險能力也相對較弱。根據國外發達國家（如德國、日本）合作金融的發展經驗，基層合作金融組織要想做大做強，通常都需要自下而上參股組建合作聯合會的方式，不斷壯大合作金融體系。因此，按照發展合作金融的這一思路，縣級農商行共同出資組建省聯社，也符合合作金融的發展邏輯和規律。省聯社組建后，一方面可以調劑基層農信社的資金，加強其應對流動性風險的能力，另一方面還可以為其提供清算、結算等服務，提高其經營效率。

最后，作為致力于服務當地三農的地方金融機構，農信社經過很長時期的低效率、粗放式發展，積累了大量“地方性存量風險”，而化解這部分風險，則必須依靠地方政府協調各方力量（肖四如，2010）。在2003年的這輪農信社改革中，國家將各地農信社的管理權下放的同時，也將對農信社風險管控的責任轉交給省政府。各省政府通過組建省聯社在形式上體現了政企分離，在化解存量風險中起到積極作用。

當前管理模式存在的一些問題

從現實來看，省聯社組建之初在消化歷史包袱、處理不良資產、解決“內部人控制”問題等方面確實發揮了重要的作用，基層農信機構的內部治理水平和可持續經營能力有了顯著提高。根據《中國農村金融服務報告》，2016年末全國農信機構的不良貸款率相比于2007年同期下降了17.25個百分點，其資金規模和涉農貸款的投放也顯著增加。但是，隨著農信社商業化改革的不斷推進，農信社已逐步從名義上的合作金融機構轉變為商業性金融機構。在此背景下，省聯社行政化管理體制與農商行商業化的法人治理間的問題開始日益凸顯，已成為當前困擾農信機構發展的重要制度因素。

管理體制上的爭議

農信社商業化改革后，省聯社的管理體制與基層農信機構的法人治理之間的不協調日益明顯，根本原因在于省聯社與農信社之間自下而上的股權關系與自上而下的行政管理關系之間存在一定的扭曲，二者在法律關系上存在錯位。具體表現為以下兩方面：一方面，基層農信機構作為社員的權力未能體現。省聯社最初是由基層農信機構共同出資組建的地方性金融機構，按照公司治理的原則以及原銀監會印發的《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》（銀監發〔2003〕14號），由社員代表組成的社員大會理應是其最高的權力機構，社員大會通過投票的方式選舉出省聯社的理事并組成理事會，通過理事會選舉出省聯社的理事長和主任，但是目前的情況是，省聯社的理事長和主任均由省政府任命和委派。另一方面，部分省聯社對于基層農信機構的微觀管理干預過強，這也是目前爭論最多的問題。一直以來，省聯社對基層農信機構的人事權、經營權、財產權、費用支出等方面均有管轄，基層農信機構社員（股東）的獨立性受到一定影響，在當下金融科技應用日益加快，市場競爭日趨白熱化的背景下，過多的行政管理，可能不利于基層機構長期的可持續發展。

省聯社的服務能力有待提高

在省聯社成立之初，就被賦予了為基層農信機構提供服務的職責，2012年第四次全國金融工作會議精神就提出要強化省聯社的服務職能。事實上，省聯社在支付結算與清算、法律服務、信息交流等傳統業務方面的確為基層農信機構提供了較多服務，但隨著近年來互聯網金融的興起、金融科技的快速發展，在政府和監管部門普惠金融政策的引導下，國有大行和一些股份制商業銀行普遍運用數字金融業務，積極下沉其網點和服務，對傳統農信機構的經營造成了巨大沖擊。而省聯社在金融科技運用、新產品研發等領域服務能力有待提高，針對基層行社在業務拓展和內部管理方面提出的金融科技領域的需求，響應能力和響應速度都相對有限。在經濟數字化發展日益加快的背景下，金融科技投入和應用的滯后，可能會嚴重制約農信機構競爭能力的提升，并影響其長遠的市場發展空間。

合作金融屬性與商業化改革之間的錯位

省聯社是合作金融體系內部的產物。按規定，省聯社是由轄內市聯社和縣聯社自愿入股組成，實行民主管理、具有獨立企業法人資格的地方性金融機構，其最高權力機構為社員大會，因此其本質上屬于合作金融組織，但其管轄的基層農信機構近年來在監管部門的要求下，正在加速商業化改革。根據銀保監會的數據，截至2019年末，我國共有農商行1478家，占全部農信機構的66.34%，且安徽、江蘇、湖北、山東、江西、湖南等六省市的農信社已全部改制為農商行。盡管在農信社商業化改革方面，一度曾有較多的爭議，但在絕大多數機構已經完成商業化改制的背景下，必須要考慮省聯社合作金融機構的屬性與基層農信機構商業化屬性的適配問題，從這個角度而言，也需要對既有管理體制做進一步的優化和調整。

改革的路徑選擇

基于以上問題，國家近年來多次提出對省聯社的管理模式進行改革。2016～2018年連續三年的中央一號文件先后提出“開展省聯社改革試點”“抓緊研究制定省聯社改革方案”“推動農村信用社省聯社改革”。2019年1月29日，央行等五部委印發了《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，提出要積極探索省聯社的改革路徑，理順農信社的管理體制，并對基層農信社和省聯社間的關系進行了明確的界定，強調了農信社獨立的法人地位、經營的獨立性，淡化省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能。當前對于省聯社改革具體路徑的選擇，討論較多的有以下四種：聯合銀行模式、金融服務公司模式、金融控股公司模式和統一法人模式。

統一法人模式。從股權關系來看，統一法人模式屬于自上而下的模式，通過向社會募集資本，將全省農信機構合并為統一法人，組建省級農村商業銀行，原基層農信機構作為該農商行的分支機構。這一模式能夠理順農信機構與省聯社之間“自下而上組建、自上而下管理”的矛盾，有助于實現資源的集中配置，實現規模經濟，提高整體農信體系的經營效率。但是，這一模式與當前中央提出的“保持農信機構的縣域法人地位和數量總體穩定”的目標相沖突，且在統一法人的過程中，需要省聯社收購足夠多的股份，一方面需要龐大的資金，另一方面還需要平衡各方利益，操作起來相對困難。從現實情況來看，目前采取統一法人模式的省聯社普遍是層級高、區域小、經濟強的直轄市，如北京、上海、重慶、天津等，并且這些地區在改革之初就采取的這一模式，因此統一法人模式對于已經采取“省聯社-縣級聯社”這種二級法人結構的地區可行性不高。

金融控股公司模式。從股權關系來看，金融控股公司模式也屬于自上而下的模式，通過向社會募集資本，組建以國有資本為主、集體及民營資本為補充的省一級控股集團，進而向下參股農商行，通過股權的形式將轄內農信社聯結起來，實現協同效應和規模效應，在增強農商行資本實力的同時，充分發揮國有資本對農商行服務三農的戰略引領作用。具體來看，金控公司模式具有以下幾方面優勢：首先，可以通過股權投資的紐帶理順省聯社與基層農信社的上下級管理關系，有助于完善農信系統內部的法人治理，“花錢買婆婆”的問題不復存在。其次，該模式能夠保證農信系統的兩級法人結構不變，有利于穩定農信機構的縣域法人地位。再次，該模式在理順產權關系后，能夠更好地發揮基層農信機構的服務三農職能。當前國家對于農信機構的市場定位是，堅持服務縣域經濟和支農支小，具有一定的政策性屬性。而農信社改制為農商行后，作為商業化的金融機構，其發展應當首先從股東利益出發，兼顧社會利益，而不是以社會利益為主，因此普遍尋求做大規模，導致容易偏離“支農支小”的目標。在金融控股公司模式下，省聯社作為基層農信機構的大股東，可以通過派出理事或董事參與經營決策，而非通過行政管理手段約束農信機構的行為，更好地實現服務三農的目標。最后，這個改革過程能和農信機構的資本補充有機結合。通過省聯社至上而下對基層行社入股，既可以緩解農信機構資本補充的難題，也可以借機對部分高風險行社進行重組，對存量風險進行有效的化解和處置。當然，金融控股公司模式需要對應的資本金來源，需要在相應的改革方案中，進行全面的考慮和專門的安排。

金融服務公司模式。從股權關系來看，金融服務公司模式仍然保持了原有的自下而上參股的方式。這種模式符合國家提出的淡化省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出其專業化服務功能。但是，若將省聯社改革為金融服務公司，就意味著省政府放棄對于省內基層農信機構的行政控制，因此省政府的改革動力較小。

聯合銀行模式。從股權關系來看，聯合銀行模式是一種自下而上參股的模式，通過轄內基層農信機構共同出資組建以股權為基礎的、具備完善法人治理結構的兼顧經營、管理、服務職能的省級股份合作銀行，這種模式改革成本較低。聯合銀行模式與現有模式相比主要有以下不同：首先，改制為聯合銀行后，省聯社由“合作金融機構”轉變為商業性金融機構，組建“三會一層”的架構，內部治理能力有所提升，“官辦”色彩弱化。此外，改制后的聯合銀行具有金融牌照，可以和基層農信機構一樣，經營存貸款業務，也可通過轉貸等方式支持基層農信機構的發展。但是，聯合銀行模式本質上仍是一種發展合作金融的邏輯，通過自下而上的方式，組建更高一級的金融機構，而合作金融發展的前提是通過“人合”帶動“資合”，對于農信系統來說，基層農信機構必須具備相互合作的意愿且彼此達成共識，進而共同出資組建聯合銀行。但現實情況是，基層農信機構作為商業化的獨立法人，普遍追求自身利益最大化，且省內各基層農信機構發展水平不一，相互間的利益難以平衡，因此實現“人合”相對困難。如果不以“人合”為前提組建成立聯合銀行，其由誰領導、由誰管理依然存在爭議，若按照公司法人治理模式，誰出資額高、持股比例大就該由誰管理，而發展較好的農信機構無疑具有更強的資金實力，這時又會出現新的問題，即那些自身實力較弱的基層農信機構是否愿意接受自身實力強的農信機構的管理。倘若管理者由政府指派，則又回到現有模式，省聯社與基層農信機構的關系基本未變，仍然存在權責關系模糊、失配等問題。

通過對不同的省聯社改革路徑進行分析，可將其按照股權關系劃分為“自上而下”和“自下而上”兩種方式。其中，統一法人模式和金融控股公司模式均屬于“自上而下”的方式進行改革，但金融控股公司模式相對來說對現有農信體系的改革沖擊較小，依然保持農信系統“省聯社-縣聯社”的二級法人結構不變，符合國家的保持農信機構的縣域法人地位和數量總體穩定的大目標;金融服務公司模式與聯合銀行模式均屬于“自下而上”的改革方式，但聯合銀行模式對于現有省政府的權力約束較小，各省政府改革的動力相對較強。因此，金融控股公司模式和聯合銀行模式分別是“自上而下”和“自下而上”兩種模式中改革困難和阻礙相對較小的模式，自然也成為當前討論較多的兩種改革路徑。但從理順省聯社和農信機構產權關系及管理體制的改革目標來看，我們認為，對于有條件的省區，金融控股公司模式可能是相對較優的改革路徑。

考慮到各省經濟社會發展水平不一、農信體系的發展也存在較大差異，未來對于省聯社的改革，還需各省根據實際情況，因地制宜的選定省聯社的具體改革路徑，國家和監管部門切勿對省聯社的改革施行“一刀切”政策。但是，無論采取何種路徑，省聯社改革都要保持與農信機構的改革方向相一致，即堅持市場化、法制化、企業化的改革方向，堅持農信機構服務三農、保證縣域法人地位穩定這一原則，同時要加大金融科技方面的投入和能力建設，全面提升農信機構的金融科技應用水平和競爭能力，實現數字經濟大潮下農信機構健康、高效、可持續發展。

（作者系國家金融與發展實驗室副主任）