省聯社改革：機制重于模式

何廣文 何婧

省聯社是農村信用社改革的產物，在發展過程中，對于農村信用社領域（包括農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行）改革的推進、業務的創新和三農服務的深化，發揮了重要作用。但是，隨著農村信用社領域以股份化、市場化為中心的改革不斷深化，金融監管的不斷完善，省聯社與基層行社之間的管理與治理的恩怨情仇、愛恨交織沖突不斷強化，調整和優化省聯社與基層行社之間的關系，改革省聯社的存在模式與機制，提上議事日程。2016～2018年，中央一號文件先后提出“開展省聯社改革試點”“抓緊研究制訂省聯社改革方案”“推動農村信用社省聯社改革”。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》又提出“推動農村信用社省聯社改革”，2019年1月，中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合發布的《關于金融服務鄉村振興的指導意見》再一次提出，“積極探索農村信用社省聯社改革路徑，理順農村信用社管理體制”“推動農村信用社省聯社改革”。那么，省聯社到底怎么改？很值得探討。

省聯社作為農信社改革的產物，在農信社領域改革深化與發展中發揮了重要作用

2003年6月27日國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》（國發〔2003〕15號）和2004年8月17日頒布的《關于進一步深化農信社改革試點的意見》（國辦發〔2004〕66號），旨在以明晰產權和完善農村信用社管理體制為中心，完善農村信用社的法人治理結構，并將農村信用社管理權下放給省級政府以落實對農村信用社的監督管理責任。在這場改革過程中，建立省聯社成了各省區的一致行動（北京、上海、重慶、天津還改制成為全市一級法人農村商業銀行）。2007年8月，最后一家省級聯社掛牌后，在全國范圍內形成了一種由省（區）聯社控制的格局，誕生了“省聯社-縣級法人主體”管理模式（圖1）。也有人認為，省聯社管理模式是中央政府與地方政府博弈的產物，它實現了中央政府實現農村金融穩定和化解農村金融風險的目標，滿足了地方政府利用農村金融資源支持地方經濟發展，提升自身績效的需求。

省聯社成立后，實際上是代表省級政府，履行國辦發〔2004〕66號文件精神，對農村信用社領域機構（包括縣農信聯社、農村商業銀行、農村合作銀行）行使管理、指導、協調、服務的職責，并逐步培養農村信用社自律管理的能力。

這場改革，中央政府采取了正向激勵機制，擴大了地方政府金融控制的主動權，也激發了地方政府推動農村信用社改革不斷深化、發展壯大的沖動。從經濟學的角度分析，很明顯，農村信用社領域的發展壯大影響因素無疑是多種多樣的，但是，我們不能不承認，農村信用社領域的發展壯大，與省聯社的存在有較大的關系。

向農村商業銀行的轉型不斷深化，通過股權結構調整進一步明晰產權

特別是在2010年以后，銀監會多次發布文件，推進農信社股份制改革，到2019年底，全國30家省級聯社中，北京等4個直轄市和湖北、江蘇、湖南、寧夏等8個省已實現轄區縣級農信聯社全部改制為縣級農商行，其余省區轄內多數縣農信聯社也改制為農村商業銀行。

農村信用社領域的治理和管理規范化績效顯著

建立了“三會一層”的治理和管理機制，并通過推動各種業務制度和管理制度的建設，管理上的規范化不斷推進。

三農業務品種不斷創新，農村信用社資產實力不斷增強，資產質量不斷改善

省聯社成立后，在促進縣市農村信用社經營健康狀況的改善、治理結構的建立、清收不良資產、化解歷史包袱、幫助增資擴股、搭建各類服務平臺、協調政策、整頓隊伍、防控案件、電子化建設以及在推動普惠金融服務的深化（例如服務三農）等方面，都發揮了重要作用，這也是農村信用社領域的業務能夠較快發展的重要因素。根據中國人民銀行《中國貨幣政策執行報告》和《中國金融穩定報告》，全國農村信用社領域貸款不良率，由2013年底的29.37%下降到2018年底的4.97%，2018年底資本充足率達到12.3%;到2019年底，農村信用社領域資產總額已達到36萬億元，占銀行業金融機構總資產的比例達到13%左右;涉農貸款余額10萬多億元，占全國銀行業涉農貸款余額的29%，對鄉村振興戰略的順利推進意義重大。

省聯社成為改革的對象：主要問題與挑戰

在“省聯社-縣級法人主體”二元體制的運營管理模式下，縣級法人主體在法律上獨立，縣級法人持有股份的省聯社，不作為經營實體，承擔管理、指導、協調和服務的職能。隨著改革的深化、市場的發展與轉型，農信社領域運營管理模式的優化需求越來越大，這種管理模式面臨的問題與挑戰也日益突出，主要表現在以下五個方面。

縣級法人主體公司治理的有效性不足

縣級行社建立了“三會一層”制度（股東大會、董事會、監事會、管理層）為主要內容的治理和管理機制，目的在于完善法人治理結構。這種法人治理結構，是關于股東、股東委托的董事會和由董事會聘任的管理者之間的權力配置，從理論上和機制設計上而言，可以較好地解決政府與法人主體、股東與法人主體、所有者與經營者長期糾纏不清的問題。

但是，因為省聯社的存在，特別是省聯社利用其與政府的天然的親情關系，借政府賦予的管理、指導、協調、服務職責，總是無一例外地不斷擴張權力，將從下向上的股權控制關系變成從上對下的行政控制關系，最后對縣級法人的人、財、物都形成較大程度的干預或控制，縣級法人機構管理層的選聘、業務運作的較多方面等，都受制于政府的代理人——省聯社。盡管有些干預或控制是必要的，但是它現實地降低了縣級法人主體的獨立性，縣級法人機構股東、董事會和管理層對銀行的控制權并不取決于股權所決定的控制權，而是取決于與政府主管部門和省聯社談判之后的授權。縣級法人的公司治理形式大于實質，治理機制的有效性嚴重不足，甚至有人認為，2003年開始的新一輪改革的“花錢買機制”買來的是“舊”機制并一直延續。

由此也說明，2019年1月中國人民銀行等五部委《關于金融服務鄉村振興的指導意見》中的“明確并強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，保障股東權利，提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規范化水平，淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能”是不無道理的。

同時，按照現代公司治理機制，股東大會、董事會和經營管理層之間是一種三權制衡的格局，經營管理層的決策受到股東大會、董事會和監事會的監督與約束。但是，由于班子成員是由省聯社提名的，縣市級機構的現實運作中，雖然建立起了現代公司治理結構，但“三會”形同虛設現象普遍、決策流于形式、“一長獨大”現象突出，監事會、獨立董事無法有效發揮監督制衡作用。在“三會一層”矛盾突出時，是黨委會決策，由此也構成中國縣市級農村金融法人機構公司治理的重要特征。

縣級法人主體市場機制的培育和完善受到影響

農村信用社改革的過程，從形式上看，是一個通過股份制改革而完善產權制度的過程，而實質上首先應該是一個減少政府干預而更好地發揮政府輔助作用、培育市場機制的過程。但是，在管理權下放給省級政府以后，為地方政府控制基層金融法人、控制金融資源提供合法性和便利性，縣級法人機構的信貸資產被以非市場化的手段加以配置成為可能，無不加大了風險，這也是一些地方縣級法人機構貸款質量長期不高的原因所在。同時，一些省區政府還通過控制人事安排來調動基層行社的金融資源，并通過向省聯社、地市法人派遣理事長（董事長）等的方式，給具有獨立企業法人資格的省聯社、地市法人賦予了行政級別;中央政府、地方政府通過不斷出臺文件，要求基層法人機構強化服務特別是增加貸款，在作為所有者的股東監督被削弱甚至被剝奪時，基層行社委托代理鏈條較大程度失效，基于政治正確而非基于風險和收益的業務，就可能存在政府隱性擔保的問題，也增加了縣級法人機構對政府承擔經營失敗的預期。不過，隨著改革的深化，越來越多的基層法人機構徘徊于如何既要滿足監管部門的風險控制要求又要不斷增加貸款之間。

縣市級行社高管人事制度安排上的局限性越來越突出

目前，縣市級行社的高管是由省聯社提名→董事會通過→銀監部門資格審查后到任，這種人事制度安排存在諸多局限。

與股東權利的沖突越來越突出。2015～2016年，除了江蘇省聯社任免某些農村商業銀行高管受到農商行抵制以外，安徽桐城農商行在收到省聯社要指派一任董事長的通知之后，在桐城農商行與安徽省聯社之間還上演了耗時半年的董事長人選拉鋸戰，2017年4月，當時已經是上市公司的常熟農商銀行董事會，投票否決了省聯社選派的兩位副行長。這種因為公司治理決策引起的省聯社與縣市農商行之間的沖突案例，在農村商業銀行領域還在持續不斷地上演。不過，多數案例最終都是以省聯社“勝出”而落幕。這個問題，實際上是基層行社公司治理問題。

由于管理層的任命不是通過《公司法》界定的機制進行的，就不可能期望有一種可操作的公司治理機制來更換表現不佳的管理層。這樣，縣級法人機構的公司治理，顯著有別于傳統的非金融公司治理機制，削弱了縣級法人機構通過明晰產權所建立起來的治理機制作用的發揮。

省聯社異地提名高管現象越來越多，問題也日漸顯現。有不少行社甚至超過50%的班子成員是由省聯社異地提名產生的，雖然有利于克服長期就地從業的思維慣性、利于培養高管隊伍的業務能力和管理能力，但是，非本地成長起來的高管與任職地政府及有關部門的協調難度相對較高，融入地域信用文化和嵌入金融企業文化還有一個過程，消耗較大的精力，也會產生較高的額外成本。

因為高管任期制度的限制，特別是董事長任期的限制，異地任職的局限性就更加突出。董事長任期一般每屆三年，最多兩屆（也有個別省是任期三屆），未來職業發展預期不穩定，很難實施有利于金融企業發展的長遠規劃。同時，縣級法人機構的年輕董事長們，大多要么會努力去謀求新的至少是其他縣級機構董事長的任職機會，要么會努力去謀求高一級機構（地市級法人機構或省聯社）的同一行政級別或者更高行政級別的任職機會，消耗精力，有時候的業務決策可能就不是基于有利于風險控制和企業利益相關者的利益。當然，也有研究證明，異地任職的董事長，會更努力地謀求業務發展，以期獲得利益相關者和省聯社的認可。不過，更多的研究表明，這種努力，是從短期利益和企業發展的短期績效出發的。

省聯社的業務管理與縣級法人機構業務發展之間存在沖突

一是省聯社不在業務一線，業務管理決策很難適應需求發展現實。

二是省聯社沒有業務發展壓力，因而，特別是基于互聯網平臺的業務創新不足。同時，業務創新，很難適應數量眾多的縣級法人機構業務發展的需求。總體而言，這也是農村信用社領域基于互聯網平臺的業務創新大大滯后于大型商業銀行的重要原因所在。

三是省聯社實施管理，往往是發生問題以后的追責，很難基于制度和基于現代大型商業銀行所擁有的健全系統的有效的風險防范機制。

四是省聯社雖然介入縣級法人機構的治理和管理，但是，又不承擔或者是無力承擔經營風險，風險承擔和處置責任不對等。

五是較多省聯社控制縣市法人機構的分紅配股比例，在股東難以獲得預期收益的情況下，隱蔽的關聯交易屢禁不止，機構資金甚至被長期占有。

以減少小股東、推進股權集中而減少內部人控制為目的改革，最終演化成大股東控制

農村信用社曾以其股東（社員）來源的廣泛性而著稱，鄉村居民家庭、縣域城鄉工商企業及其職工、個體工商戶、農村信用社職工甚至村集體都有入股，但是這被認為是股權過于分散化、所有者現實缺位、不利于治理有效性的提高、出現內部人控制的原因等，因而，2003年開始的農村信用社領域轉型過程中，以明晰產權的名義，現實地排擠了鄉村居民家庭小股東，增加了企業股權，實現了股權較大程度的集中。最常見的情況可能是：縣級法人機構甚至地市級法人機構股東非農化現象嚴重;一些大股東及其關聯方通過違規開展同業投資、關聯交易等手段套取資金，個別機構甚至淪為大股東的“提款機”。

省聯社模式轉型要注意四大機制構建

省聯社-縣級法人模式，是農村信用社領域特定歷史階段的產物和一種過渡性的制度安排，改革省聯社，不可避免。對于這種模式改革方向的探討，實際上是從省聯社在全國范圍內全部產生以后就開始了。理論研究者、實務部門和政策研究者之間的爭議較大，其中值得關注的模式有四種：一是金融持股公司模式。典型案例是寧夏黃河農商行，該行在原寧夏自治區聯社和銀川市聯社合并的基礎上，吸收國內若干家法人單位和自然人方式組建，以資本為紐帶對各縣市行社實現統一管理。省級政府也可以以戰略投資者的身份參股或者控股省聯社。省聯社再成為縣級行社的控股股東或最大股東，企圖在市場化的基礎上，以資本為紐帶，自上而下對縣級行社進行股份制改造，從而使省政府從縣市行社行政控制中擺脫出來。持有銀行牌照，不從事銀行存貸款業務，但是，參與金融市場、教育培訓、金融科技平臺建設等基層行社需要的共同性業務。二是統一法人模式。正如北京、上海、重慶、天津四個直轄市組建的全市統一的農村商業銀行（天津市組建了天津農商行和天津濱海農商行兩家機構）。三是金融服務公司模式。就是通過至下而上入股方式組建金融服務公司，服務作為成員的基層行社，變管理性收費為服務性收費，由管理型機構轉型為服務型機構，可以使省聯社擺脫經營者和監管者的雙重身份。四是聯合銀行模式。借鑒德意志合作銀行模式（DG Bank），重塑省聯社制度。DG Bank是一家經營綜合性銀行業務的金融集團，提供證券、投資、金融、電子銀行等服務。

省聯社改革問題，實際上是一個如何處理省聯社與基層行社之間關系的問題，不同的利益主體，有不同的模式訴求，如果由各利益主體自由博弈，最初勝出者一定是省政府以及省聯社，能夠滿足省政府和省聯社目標函數和利益訴求的模式，一定是統一法人模式，但是這種模式已經被國辦發〔2004〕66號文件和2004～2020年的多個中央一號文件所否定。不過，我們認為，采取什么模式并不重要，更重要的是機制的安排。為此，在模式選擇和完善過程中需要注意四大要點。

要有利于維持縣域法人地位的基本穩定。這是中央政府所一直主張和堅持的，其重要原因在于中國農村小農格局將在一個較長時期內難以改變的現實，中小金融機構服務小客戶更有優勢，更有利于普惠金融服務的深化。理論研究也表明，中小金融機構對于小經濟主體的放款占比高于大型商業金融機構。

要有利于公司治理機制的完善。要遵循市場化原則，培育合格的股東和完善相關機制，特別是要在省聯社改革于轉型、縣市行社改革深化過程中引入合格的機構投資者，真正提升公司治理的有效性。提升監事會、獨立董事監管制衡的有效性。

要有利于利用現代金融科技做大平臺。現代金融業，已經正在步入一個金融科技支撐的移動互聯、數字化、智能化的時代，需要依靠平臺制勝，小銀行只有在大平臺、大聯接的基礎上才有出路。

要有利于基層行社市場主體地位的確立、經營獨立性的強化。只有市場機制，才是一種真正公平的機制，也只有如此，決策才能真正基于收益與風險的權衡、基于利益相關者的利益。收益與經營成果掛鉤，才能消除預算軟約束。

比較而言，金融控股公司模式更有利于實現上述四大機制要點，但是，在實施過程中，需要注意防止管理權力的強化，省聯社轉型后的機構與縣市行社之間的關系，應該是基于股權基礎上的制度安排。

（作者何廣文系中國農業大學經濟管理學院教授、農村金融與投資研究中心主任;?作者何婧系中國農業大學經濟管理學院副教授、金融系主任）