高校退學的法律救濟機制審視

鄭戌冰

【摘? 要】高校退學涉及到學生公民受教育權被侵犯的問題，理應被納入到司法審查范圍。《普通高等學校學生管理規定》規定學生不服退學決定可向校內申訴或向教育行政部門申訴，但不應將此機制作為訴訟前置程序。高校在管理自主權方面應該審慎使用退學權，建立健全高校自治規范，這樣才能夠實現更加自主化、科學化管理。

【關鍵詞】退學決定;行政訴訟;法律定性;司法救濟

引言

近些年來，我們經常能夠看見學生與自己的母校對簿公堂。一方面，隨著中國法治社會的推進，學生公民的權利意識不斷增強;另一方面，也映射出高等院校關于學生管理規定的不完善。自“田永訴北京科技大學”一案出現后，“退學”作為學籍管理內容中的重要制度，多次被推到風口浪尖引起熱議。本文試圖厘清“退學”概念，探討“退學行為”的法律性質，重新審視高校退學的法律機制。

1.“退學”的概念

根據2017年新修訂的《普通高等學校學生管理規定》（下文簡稱《高校管理規定》），通過體系解釋，“退學”概念包括廣義與狹義之分。從狹義的角度來看，“退學”是指學校對已通過注冊入學，取得在校學籍的學生，因發生《高校管理規定》第三十條規定的六種法定情形而被注銷學籍。而從廣義上來說，“退學”應指學校依據法定事由和法定程序，包括學校自己制定的規章制度，對屬于本校的學生予以“退學處理”，具體還應當包括“取消入學資格”“取消學籍”和“開除學籍”等情況。其中“取消入學資格”是指學校在新生入學審查中發現新生的錄取通知、考生信息等證明材料，與本人實際情況不符，或者有其他違反國家招生考試規定情形的不予錄用;“取消學籍”是指學校對已經取得學籍的學生進行復查程序時發現弄虛作假、徇私舞弊等情形的，確定為復查不予通過，取消學生身份;“開除學籍”是指學生違反法定的八種紀律規定，學校給予開除學籍處分決定。每一類“退學決定”項下的情形都不一樣，所屬的法律性質也不一樣，但我們應該關注到每一種“退學決定”都事實上侵犯了學生的受教育權。根據《中華人民共和國憲法》第四十六條 ：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，從本質上來看，“退學”“取消入學資格”“取消學籍”和“開除學籍”都將會使學生喪失受教育的權利，就“退學決定”后的法律救濟而言，“退學”的狹義概念并不能完全概括所有的退學情形，因此本文采納“退學”的廣義概念進一步探討。

2.“退學決定”應屬行政訴訟受案范圍

2.1“退學決定”的法律定性

“退學決定”能否被司法救濟首先應對其法律定性，目前理論上對“退學決定”存有高校自主權行為與授權行政行為之爭，筆者認為“退學決定”應屬授權的行政行為，“退學決定”的行為特征符合我國行政訴訟法上規定的具體行政行為。根據《民法通則》，我國高等院校屬于事業單位。《高等教育法》第二十九條規定：“設立實施本科及以上教育的高等學校，由國務院教育行政部門審批”，以及《中華人民共和國學位條例》第八條規定“我國的學士、碩士、博士學位都由國務院授權的高等院校或科研機構授予”。從上述這些法律規定我們可以看出，我國高等院校的設立是出于社會公共利益的需要，高等院校的法律屬性不完全等同于一般的行政機關，但是卻具有法律意義上的不完全行政權力，筆者更認同將我國高等院校定義為“公務法人”，即國家行政主體為了特定目的而設立的服務性機構，它擔負特定的行政職能，服務于特定的行政目的，公務法人享有一定的公共權力，具有獨立的管理機構及法律人格，能夠獨立承擔法律責任。通過以上的分析，我國高等院校符合具體行政行為主體的構成要件，高等院校對其學生做出的“退學決定”同時也符合具體行政行為其他構成要件，即行政主體單方面行使行政權力對特定公民做出影響特定公民權利義務的行為。

2.2司法救濟應當介入“退學決定”

《中華人民共和國憲法》第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，“退學決定”意味著學生喪失學籍，失去學生身份，實質上剝奪了學生在高校繼續學習的資格，直接影響學生的受教育權。《行政訴訟法》第十二條第十二項規定認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的可以提起行政訴訟，筆者認為該處的“人身權”不能簡單的等同于民法意義上包含的身份權與人格權了，此處的“人身權”應該適應公法領域的性質而做出適當的擴大解釋。學籍往往就代表了一個受教育者的身份，剝奪學籍意味著在公法領域身份權利的一種侵犯，當然具有可訴性。

3.“退學決定”的司法救濟途徑

3.1申訴處理結果不具有可訴性

檢索《高校管理規定》第五十九條與第六十條，學生可對學校給予的處分向學校申訴處理委員會提起申訴，此處的“處分決定”當然包括“退學決定”，由此可以看出學生在被“退學”后有權利第一時間向學校申訴處提出申訴，繼而《高校管理規定》第六十二條規定學生若對申訴復查決定不服的可以向學校所有地省級教育行政部門提出書面申訴。學生向學校申訴處理委員會提出申訴屬于學校的內部救濟，這點毫無疑問，所以學校的申訴處理不具有可訴性。問題在于教育行政部門的處理決定是否具有可訴性，首先地方高校與地方行政部門并不是行政法意義上的上下級關系，而是行政主體與相對人的關系，因此教育行政部門的申訴處理不是《行政訴訟法》上的行政復議決定，更類似于行政仲裁，在法律沒有規定的前提下，該申訴處理不具有可訴性。

3.2校內申訴不應作為行政訴訟的前置程序

實踐中有的觀點認為校內申訴應當作為行政訴訟的前置程序，未經學校或者教育部門申訴處理的不能直接提起訴訟。筆者認為可以從兩方面來分析此問題，從必要性方面來看，校內申訴不是正式的救濟程序，實踐中多數高校的申訴處理選擇了維持原決定，學生的權利很難真正被救濟，故校內申訴前置無決定性意義;從法律規定方面來看，法律采用列舉法規定訴訟前置的情形，主要涉及到國家資源使用權、納稅、審計決定、專利復審、反壟斷等等爭議，而“高校退學”并未包含在內，因此在法律未明文規定的情況下，不應將校內申訴作為行政訴訟的前置程序。

通過上述分析，若學生不服“退學決定”，有兩種救濟途徑可供選擇。第一種可依據《高校管理規定》第六十條向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴，學生申訴處理委員會處理后，若學生對該處理結果依舊不服的，可依據《高校管理規定》第六十二條向學校所在地省級教育行政部門再次提出申訴;第二種學生在收到“退學決定”時，可將高校列為被告直接提起訴訟，法院對此應當予以立案審理。

4.司法審查對“退學決定”的啟示

4.1審慎使用高校退學權

一直以來高校是一個自治的領域，但高校管理也需要在法律法規的框架下實行更為嚴格的自治，對于“高校退學”這一嚴重侵犯到公民的受教育權的行為，司法審查理應介入到高校退學權。《高校管理規定》第五十四條中規定高校處分學生應當同時兼顧教育和懲罰，結合具體事實和證據，并做到程序正當，懲罰手段與學生所犯過錯相適應，達到教育學生的目的。由此可以看出，高校想要在退學處理中把握好審慎程度，應當以“教育為主，懲戒為輔”為基本原則，程序正當化為輔助條件。《高校管理規定》在第五十五條中規定，高校在對學生做出處分決定之前應該告知處罰的具體事實、證據以及理由，并通知學生享有陳述和申辯的權利，學生提出申訴的，學校應該依據申訴程序處理。程序是否正當能夠直接影響最終判決，在“譚帆訴西南大學不服退學處理決定”一案中，法院認為西南大學在對譚帆做出退學處理前并沒有通知其享有陳述和身邊那的權利，并沒有走正當的申訴程序，違反了正當程序原則，最后支持了譚帆撤銷退學處理決定的請求。因此，在高校退學案件中貫徹程序正當化實屬必要。

4.2“退學決定”應遵循比例原則

高校退學權屬于高校自治管理范疇，如何能夠防止高校退學權被恣意濫用，最好的制度框架便是“比例原則”。“比例原則”的基本內容是行政主體在對行政相對人做出行政行為時，應考慮“手段”與“結果”的相適性，在能達到行政目的的同時盡量減少對行政相對人的不利影響。正如上文所提到的高校的退學行為應屬行政法意義上的具體行政行為，“退學決定”適用“比例原則”調整，在制度的銜接上沒有任何技術問題，這也是行政法規范具體行政行為的應有之義。

高校的設立宗旨是培養人才，高校在處理退學決定時必須統籌考慮學生個體利益與學校整體利益的平衡性，學生作為弱勢群體，應該充分顧及到學生個人的身心發展。因此，高校在使用退學權時應該優先考慮學生的個體利益，應該將學生的個人損失降到最低作為前提條件。高校對學生做出“退學決定”應該是懲戒學生的兜底措施，若使用其他處分手段能夠達到教育學生的目的，應優先選擇其他手段，這也是“比例原則”的重要體現。總而言之，高校在使用退學權的時候應該考慮到學生違規行為與退學決定的合理性，退學作為最為嚴厲的懲戒措施，其懲罰力度不可超越學生違規行為的犯錯程度。

4.3建立健全高校自治規范

各個高校應該將教育部頒布的《高校管理規定》作為上位規定，進一步細化高校自己的自治規范。檢索“退學”“取消入學資格”“取消學籍”和“開除學籍”四類退學情形的相關規定，有相當一部分規定需要各個高校明確自己的標準，這也是高校能夠自由裁量的內容。在《高校管理規定》第三十條列舉的“退學”情形中，其中第一項、第二項、第四項和第五項法律規定中都包含有“學校規定”四個字。同樣在《高校管理規定》第五十二條列舉的“開除學籍”情形中，第六項和第八項也涉及到需要“學校規定”的情形。通過上述對相關規定的分析，可以發現除了“取消入學資格”與“取消學籍”外，其他兩類“退學”情形都需要各個高校根據各自的情況進行細化規定，以此來確定標準。

《高校管理規定》經過2017年修訂后較之前發生了一些變化，第三章第五節“退學”中，將“應予退學”改為“可予退學處理”，給了高校更多的自主權，同時該條款項下的情形也做了修改，例如第五項“暫緩注冊手續”替代了原文的“無正當事由”，第六項“本人申請退學的”改為“學校規定的不能完成學業、應予退學的其他情形”。在第五章“獎勵與處分”中的“開除學籍”情形中，2017年的修訂版增加了第七項并修改了第五項。通過上述的修改情況然后再審視我們各個高校的規章制度，大多數高校的學籍管理規定未及時跟進修改，總體呈現出滯后性的特點，因此建立健全高校的學籍管理規定顯得尤為重要。

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