基本均衡背景下民族地區義務教育發展研究
——基于東、中、西部9省(區)26個民族縣的調查分析

吳宏超

(華南師范大學 東南亞文化教育研究中心， 廣東 廣州 510631)

推進義務教育均衡發展是我國繼“兩基”攻堅之后的一項重大教育民生政策。2011年我國所有省(區、市)通過了國家“普九”驗收，國家提出“率先在縣域內實現義務教育基本均衡發展”的目標，到2020年，全國實現基本均衡的縣比例要達到95%①。由此可見，首先實現縣域內的教育均衡是縮小宏觀教育差距的起點，是促進教育公平最具可行性的改進路徑。2012年教育部建立了縣域義務教育均衡發展督導評估制度，“義務教育發展基本均衡縣”②的評估認定工作正式啟動，義務教育均衡水平的判定第一次有了明確的全國統一標準，這意味著我國義務教育邁入了一個嶄新的發展階段。截至2019年3月，全國累計通過督導評估的縣數量已達2717個，占全國總縣數的92.7%，16個省(區、市)整體通過認定③。

2020年，完成義務教育基本均衡發展任務進入“最后一公里”，攻堅難度越來越大，而義務教育發展速度較為緩慢的地區主要分布在集中連片貧困地區和民族邊境地區。我國共有5個民族自治區，30個民族自治州和120個民族自治縣(旗)，國家高度重視民族地區的義務教育發展，但由于歷史和地理環境的制約，民族地區義務教育的基礎較為薄弱。為促進民族地區義務教育發展，2015年《國務院關于加快發展民族教育的決定》要求：決不讓一個少數民族、一個地區掉隊，到2020年，民族地區教育整體發展水平及主要指標接近或達到全國平均水平，基本實現縣域內均衡發展④。

目前，專門以民族地區義務教育均衡發展為主題的實證研究成果較為匱乏，對民族地區在督導評估過程中發現的具體問題關注不足，難以為均衡發展工作的改進提供有針對性的建議。2019年《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》明確指出，“促進縣域義務教育從基本均衡向優質均衡發展”⑤。促進義務教育均衡發展工作不僅時間緊迫，還對學校教育質量提出了更高要求。因此，本文結合課題組于2016-2019年對東、中、西部的少數民族地區26個民族縣開展的實地調研⑥，探討民族地區義務教育均衡發展的主要成就及其遇到的特殊困難，并為民族地區義務教育由基本均衡邁向優質均衡提出建議。

一、民族地區實現義務教育基本均衡的實踐

教育不可否認地受到日益增長的社會、經濟差距和不平衡狀態的影響——但只要做出巨大的努力，教育是可以幫助克服這種差距和不平衡狀態的⑦。我國民族縣大多位于高原、山區、牧區等地區，雖然教育發展的外部環境不利，但在國家各項保障政策落實到位的前提下，本文所調研的26個民族縣全部通過了“義務教育發展基本均衡縣”的認定。

(一)調研樣本概況

本文選擇的26個民族縣中有3個省級重點扶貧特困縣、16個國家扶貧開發重點縣⑧。在這26個樣本縣中，大多數縣年人均財政收入位于1000元和2000元之間，縣級財力較弱。當地政府的大部分支出主要依靠上級政府的財政支持和轉移支付，比如援藏資金、援疆資金和對口幫扶資金等。從事農牧業生產的人口占各縣總人口的比例較高，在67.1%-92.21%之間。26個樣本縣所處的地理環境復雜多樣，包括高原、盆地、丘陵和平原等，如西藏7個樣本縣平均海拔在4200米以上，屬于高原縣，地理環境極為特殊。

26個民族縣共有小學976所，初中221所；在校小學生480458人，教師214127人；在校初中生27745人，教師14883人。其中，云南G縣的普通小學和初中數量最多，分別為144所和25所。西藏D縣的普通小學和初中數量最少，各僅有1所。26個民族縣的中小學校皆為公辦學校，民族縣主要依靠當地政府和中央財政舉辦義務教育，其辦學水平在一定程度上受當地財政收入和援助資金影響，民間組織會資助當地中小學校，但不參與辦學，市場調節的作用較小。

(二)基本均衡的門檻：標準化學校

與以往的評估不同，《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)要求，每一所義務教育學校必須達到本省(區)義務教育學校辦學基本標準，即成為“標準化學校”，在此基礎之上才能追求區域內全體學校的均衡發展⑨。辦學條件標準化是學校正常運作的基本保證，只有學校擁有良好的校園環境、齊全的教學設施、高素質的教師隊伍，才能為學生提供優質的教育服務，才能更好地發揮學校教書育人的功能，才能為社會培養合格人才。大量低水平、低質量的學校的存在，必然導致縣域內義務教育均衡發展的目標難以達成。只要有一所學校達不到本省(區)標準化辦學的具體要求，則該縣無法通過國家的義務教育均衡發展評估認定。這一強制性政策要求地方政府認真建設好每一所義務教育學校。

為此，調研的9省(區)根據自身實際情況出臺了義務教育學校辦學基本標準，其評估指標有所不同(見表1)。例如，湖北省要求義務教育學校各項省級評估指標達標率均達到100%；廣東省義務教育學校辦學基本標準包括11項省級指標，涉及教師、設備、圖書、校舍等方面，達到其中9項的學校即為綜合評定達標學校；廣西壯族自治區義務教育學校辦學基本標準包括9項指標共100分，達到80分以上的學校被視為達標。其他省(區)的標準化學校評估標準大體類似。

26個樣本縣的全部學校均達到了本省(區)標準化學校要求。由于大多數省(區)標準化學校的達標方式是以全體指標的“綜合分數”來認定的，雖然26個樣本縣全部學校均達到了本省(區)標準化學校要求，但仍存在一些學校個別評估指標不合格現象。在26個樣本縣中，有11個縣無法滿足所有評估指標100%達標；有20%的小學和24%的初中在師生比、生均校舍建筑面積和生均教學儀器設備值等單項評估指標上存在達不到省級標準的情況。以師生比的評估指標為例，廣西R縣僅有16.7%的初中學校達標，青海H縣只有41.5%的小學和33.3%的初中達標。2016-2018年國家教育督導組對西藏、廣西、新疆和寧夏的督導檢查反饋意見顯示，辦學條件方面存在薄弱環節是各地義務教育學校面臨的主要問題⑩。

(三)基本均衡水平的判定：差異系數

何為基本均衡，為其設計科學合理的認定標準一直是學術界的研究難點與熱點。《辦法》中提出的衡量標準是，以縣域內全體公辦義務教育學校為單位收集數據(不含教學點)，分別計算縣域內小學和初中8項評估指標(生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積、生均教學儀器設備值、生機比、生均圖書冊數、師生比、生均高于規定學歷教師數、生均中級及以上專業技術職務教師數)的差異系數。這8項評估指標的提出經過了大規模的指標篩選和跟蹤測試，具有較高的科學性。差異系數也叫變異系數或離散系數，是一組數據的標準差與其均值之比。差異系數值越大，說明均衡水平越低；差異系數值越小，說明均衡水平越高。其計算公式表示為：

8項評估指標差異系數的均值為綜合差異系數，根據國家規定，縣域基本均衡合格線為：小學綜合差異系數不高于0.65，初中綜合差異系數不高于0.55，達不到這個合格線就無法通過縣域義務教育均衡發展的評估。差異系數的優勢在于直接地展現了學校之間辦學條件的差距，且便于地區之間進行比較。差異系數以“校際生均教育資源”為計算單位，使用差異系數來衡量學校之間教育資源的均衡狀況是一種進步。某校生均教育資源過多，表明該校為當地的“高峰”，反之則是“低谷”，差異系數的合格線又起到了“限制高峰，彌補低谷”的引導作用。例如，某縣如果只重視幾所“窗口學校”建設，忽視對其他學校的投入，則生均教育資源在校際的分布必定不均衡，必然拉高全縣差異系數。

表1 9省(區)標準化學校評估指標一覽表

調研發現，在小學階段，25個樣本縣(西藏D縣除外，該縣僅有1所小學，無差異系數)8項評估指標的綜合差異系數的極小值為0.21，最大值為0.594，均符合“不高于0.65”的國家規定，縣域公辦小學達到了基本均衡。在8項評估指標中，生均圖書冊數差異系數最小，整體均衡水平最高，而生均體育運動場館面積均衡水平最低。

在初中階段，18個樣本縣(8個縣除外，這8個縣都僅有一所初中，無差異系數)8項評估指標的綜合差異系數的極小值為0.047，最大值為0.505，均符合“不高于0.55”的國家規定，縣域公辦初中達到了基本均衡。在8項評估指標中，生均圖書冊數差異系數最小，整體均衡水平最高，而生均教學儀器設備值均衡水平最低。

(四)基本均衡的保障：財政投入

進入21世紀以來，國家通過實施針對農村地區和民族地區的“兩基”攻堅計劃、“深化農村義務教育經費保障機制改革”、“農村義務教育學生營養改善計劃”、“全國中小學校舍安全工程”、“農村義務教育薄弱學校改造計劃”、“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”等重大舉措，有力推動了民族地區義務教育的發展。上級政府的轉移支付資金、教育費附加、地方教育附加、土地轉讓凈收益專款專用，強有力地保障了民族地區義務教育發展的財政基礎。調研發現，26個樣本縣均實行了義務教育經費單列制度，落實了財政性教育經費向薄弱學校傾斜的政策；農村稅費改革轉移支付資金已按一定比例用于義務教育。有21個樣本縣實現了“三個增長”，即公共財政預算內教育經費增長高于財政經常性收入增長；生均公共財政預算教育事業費支出實現逐年增長；生均公共財政預算內公用經費支出實現逐年增長。26個樣本縣義務教育預算內經費撥款年均增長比例在1.9%-107.5%之間，平均增長比例為20%左右。隨著財政投入的增加，各縣中小學校普遍配備了圖書資源、實驗室、信息化設備、校園網設備以及用于勞動和綜合實踐活動的器材設備；寄宿制學校的床鋪、食堂、洗浴設施和廁所的配備較為齊全。

不僅如此，一些樣本縣的教育發展指標甚至達到全國較高水平。例如，青海H縣雖然是國家級貧困縣，但該縣2017年小學生均預算內教育事業費為11591元，生均預算內公用經費為3522元，同年全國普通小學生均一般公共預算教育事業費為10199.12元，生均一般公共預算公用經費為2732.07元，H縣明顯高于全國平均水平。在新疆，樣本X縣實現了學前和義務教育12年免費教育，S縣則實現了學前、義務教育和高中15年免費教育。26個樣本縣中，共有9個縣2018年義務教育學校教職工年人均工資達到15萬。

對民族地區強有力的財政保障和各種教育惠民政策的落實也為貧困生求學帶來了更多機會和保障。國家級貧困縣廣西R縣進一步完善教育精準資助體系，在2015-2017年發放農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活費補助共計8232萬元，涉及學生14.36萬人次。該縣還擴大了“農村義務教育學生營養改善計劃”實施范圍，實現了全縣義務教育階段學生全覆蓋的目標，同時實施了“四免工程”——給義務教育階段學生免費發放營養奶；免費安裝空氣能熱水器；免費給學生提供直飲水；為寄宿生購買寒暑假往返家校車票。

二、基本均衡背景下民族地區義務教育發展的難點

雖然民族地區在義務教育均衡發展方面取得了一定的成就，但長期困擾民族地區的難點問題仍然存在。民族地區義務教育發展所遇到的困難與一般農村地區既有相似又有不同之處。由于經濟水平和自然條件的限制，農村地區義務教育存在的普遍性問題在民族地區表現得更為突出、更為集中，此外，獨特的民族語言和習俗使民族地區義務教育發展面臨更大的挑戰。

(一)民族地區義務教育承擔著多種社會職能

民族地區義務教育發展，不僅要滿足適齡人口受教育需要，還要在教育供給方面承載多種社會職能。由于各個民族的習俗存在較大差異，如何利用好民族特色文化進行教育活動是擺在教育供給者面前的一項重要任務，同時民族地區義務教育還要對不同民族的學生開展民族團結和愛國主義教育，防止錯誤思潮對校園的滲透。

針對不同民族的特色和需求，各民族地區普遍利用民族政策開辦民族小學、民族初中等民族特色學校，一些民族地區還在普通學校開設了寄宿制民族班和女童班，民族班遍及各類基礎教育學校，形成了民族教育一條龍體系，保障了少數民族學生享受優質教育的權利，為推進教育扶貧提供了人才支撐。調研的26個民族縣普遍劃撥專項經費支持中小學校開展民族文化進校園活動，開展以民族體育、音樂、歌舞等為主的民族特色文化活動，著力培養學生興趣愛好和個性特長。各民族縣中小學校以愛國主義教育和民族團結教育為主線，把新時代中國特色社會主義思想教育融入學校教育全過程，不僅能使學生了解家鄉的民族特色、風俗文化，尊重其他民族的風俗習慣，還培養學生的愛國情懷。

我國幅員遼闊，共有14個國家與我國接壤。邊境民族地區是直接維系國家安全與穩定的關鍵地區，同時也是國家的門戶和窗口。邊境民族分裂分子常常蓄意挑起事端，宣傳錯誤言論，企圖破壞民族團結和國家統一。在我國的邊境民族地區，發展教育事業是鞏固國防的戰略需要，有利于幫助邊民形成正確的價值觀念，鞏固國防安全，有效地維護民族團結、國家統一與穩定。

邊境民族地區教育還要承擔起凝聚各民族人民力量的重任，因此要不斷增強不同民族學生對中華民族優秀文化的認同，不斷增強民族自尊心、自信心和自豪感，牢固樹立“增強民族團結、維護祖國統一、反對民族分裂”的意識。但民族地區義務教育供給的多種社會職能也給一線教師帶來了繁重的工作任務。例如，西藏D縣一位教育局領導談道：“老師很疲倦，老師重心放在與教學無關的事情上面，想把門關上安安心心地教書都不行。上級把任務下達給教育局，教育局安排給學校，學校安排給老師，很多事情讓老師去湊數。”多樣化的教育服務對教師的知識水平、語言能力、工作方式都提出了較大挑戰，教師的教學精力被分散，教學質量難免會有所下降。

(二)民族地區義務教育辦學形式特殊

義務教育具有強制性的特點，適齡人口的數量和分布對于義務教育的發展有著最為直接的影響。適齡人口的數量和分布同義務教育發展是一種辯證的關系：既對義務教育的發展提出了要求，同時也形成了制約。一般來說，適齡人口數量越多，則學校數量越多，學校規模越大；適齡人口居住越分散，則學校招生半徑越大，學校規模越小。民族地區大多位于山區、牧區和林區等地廣人稀之處，因此其義務教育辦學形式也較為特殊，以寄宿制學校和小規模學校(教學點)最為常見。

例如，西藏D縣總人口3萬多人，平均海拔4100米，土地面積1373平方公里。2012年，該縣對全縣小學學校布局進行了創新性調整，撤并整合了8所鄉村完小，新建了D縣中心小學，在全縣構建起1所小學、1所中學的義務教育辦學格局，農村學生從小學一年級起就必須住校。由于全縣小學和初中各只有1所，8項指標綜合差異系數為0，“完美”達到了國家認定的基本均衡標準。雖然集中辦學解決了農村學校硬件水平偏低的短板，但也帶來了寄宿制學校管理方面的問題，增加了教師的負擔。由于全縣僅1所寄宿制小學，該學校作息時間比較特殊，連續上10天課，然后休息4天。一次性上10天課對師生的身心都提出了較大挑戰。有老師反映：一年級的學生到下午三點就開始哭，學生年紀太小，住校期間身心都很不適應，特別想家。但如果學校安排學生每五天回家一次，也不現實。因為部分學生家校距離較遠，學生回家需要先從學校到鄉里，然后從鄉里再到村里，鄉里到村里的距離比較遠，且有的地方沒有交通工具，只能選擇步行，這些學生回家至少需要半天時間。屬于這種情況的學生占全校學生總數的六成之多。學校只能安排老師排班輪流接送學生上下學，沒有任何津貼補助。教師工作任務繁重，教師流失的現象比較多，每年流失教職工大約20人。

在經濟欠發達地區仍面臨教育資源嚴重短缺的情況下，將生源嚴重不足的農村學校和教學點撤并，推行集中辦學模式是一項常用的舉措。西藏和新疆的樣本縣畜牧業較為發達，居民大多為游牧民，如果開辦農村教學點，那么數量必然較多，且分布零散，由此導致縣域內有限的教育資源被分散，不利于縣域義務教育的發展，更不利于學生接受優質教育。舉辦寄宿制學校不僅能夠將分散的學生集中起來，也能提高縣域內教育資源的規模效益。但舉辦寄宿制學校也容易產生學生上學距離過遠、家庭教育支出增加、低年級學生生活自理困難等問題。在調研樣本中有5個西藏民族縣沒有小學教學點，小學以寄宿制學校為主。目前這些學校尚未有效解決學生低齡寄宿、混齡寄宿和多民族混居所帶來的學生管理問題。

我國少數民族的居住地大多在深山等復雜地區，且主要以農村和牧區為主，加上地廣人稀、交通設施落后，給辦學布點帶來一定的困難。在特殊地理條件的民族地區，“馬背小學”、“帳篷學校”、“一師一校”仍發揮著重要作用。調研的26個樣本縣共有976所小學，864個小學教學點。在廣西R縣，由于農村地區交通不便，雨季較長，形成了小學教學點多且分散的學校布局。截至2017年秋季，該縣將51所村完小整合為7所，仍保留有214個教學點。全縣平均班額超過50人的學校37所，縣城小學、初中學校都是“大班額”，而農村小規模學校在校生則較少，有的學校甚至只有2名學生，出現了“農村空、城鎮擠”的現象。教育資源往往具有整體不可分的特性，受制于學生數量少，教學點難以形成規模效應。有研究表明，受國家既定課程門數、師生比的限制，有82.15%的農村小規模學校存在教師編制標準上超額而現實中不足的問題。由于縣域內教師編制要堅持“總量控制，增減平衡”的原則，小規模學校教師超編對縣城學校補充新教師也帶來了一定壓力。

除了客觀因素的影響之外，由于《辦法》規定每所學校(教學點除外)必須達到標準化學校要求，因此縣域內學校數量越多，縮小校際差距的難度就越大。有一些地區將難以達標的薄弱村完小改成教學點，合理地規避了義務教育均衡發展督導評估驗收，由此導致教學點數量迅速增加，這種現象值得警惕。根據教育部統計數據，鄉村教學點從2001年的110419所持續減少到2011年的60972所，2012年《辦法》出臺之后，鄉村教學點的數量卻從2012年的62544所持續增長至2018年的88805所。這也表明，全國統一的均衡認定標準在民族地區的適用性有待提高。

(三)高寒艱苦民族地區辦學成本高

在偏遠牧區和邊境地區必須采取特殊的辦法，集中力量辦好寄宿制學校，讓學生“學習在學校、生活在學校、成長在學校”，才能全面提高入學率和鞏固率。學生寄宿對學校的飲食服務、安全管理、生活設施、后勤人員等方面均提出了更高的要求，需要更多的公用經費和人員投入。現行的義務教育生均撥款標準是按學校實際在校生人數進行撥付，沒有考慮到寄宿制學校的額外辦學成本。青海省政協主席多杰熱旦曾撰文指出，農牧區中小學校布局調整后，藏區寄宿制中小學校數量增加，規模擴大，后勤管理工作任務繁重，而相關后勤管理人員整體待遇低、流動性大，不能得到及時補充。專任教師身兼數職的現象較普遍，工作任務繁雜、壓力大，分散教師專注教學的精力，影響教學質量的提升。為此，一些學校臨時聘請了生活指導教師，這必然加重寄宿制學校運行成本。通過我們對家長調查問卷的統計顯示，民族地區多數家長對學生接送、學校供暖、宿舍管理員的配備等關注度較高。他們要求學校在冬季實行供暖、配足宿舍管理人員，建立醫務室、配齊醫務人員。但調研發現，26個樣本縣中，部分學校供暖設備在冬季還無法正常使用；營養餐仍是以“牛奶+雞蛋”和“面包+火腿腸”等單一供餐模式為主，民族地區學校急需加大后勤保障力度。

西藏D縣僅有寄宿制小學和初中各1所。該縣建立了警務人員全程引導、學校教師沿途護送、接送車輛限速行駛、各鄉鎮定點接送的學生交通安全管理模式。該縣每年投入專項經費158萬元用于中小學寄宿制學生接送，還為全縣中小學生購買了50元標準的人身意外保險。為方便照看低年級住宿學生，學校設立了醫務室，并由衛生局專派3名臨床醫生來做校醫。目前小學后勤服務人員達到了101人，學生宿舍管理員32人。這所小學已經投入了1.8億，其中貸款約8千萬，用以進行學校軟硬件建設，后續的設備修繕經費等問題使學校運營面臨更大的財務壓力。新疆Z縣是偏遠高寒山區的邊境縣，氣候沒有明顯的四季之分，只有冷暖之別，多霧、多雨、多冰雹。由于氣候特殊，學校難以正常開展室外體育、藝術等教學活動，但該縣農村學校普遍缺少室內文體活動場館。

(四)民族地區義務教育師資供給面臨三大難關

民族地區獨特的地理條件和語言及風俗，對中小學校教師的補充帶來了“生理關、心理關、語言關”三大挑戰。在“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”、“鄉村教師支持計劃”等政策的支援下，東部和中部的民族地區中小學校教師短缺現象得到了緩解，而在西部條件艱苦的民族地區，師資供給仍面臨較大壓力。例如，西藏S縣2017秋季全縣計劃招聘393名教師，實際只招聘到234名教師，按照教職工與學生比進行測算，全縣尚缺教師220名。

西部民族地區尤其是邊境地區，海拔高，大氣含氧量較低，全年氣溫在零度以下時間較長，工作、生活條件相對艱苦，這對教師的生理健康帶來了嚴重影響。調研發現，西部民族地區特別是農牧區基層學校，鄉村教師離開教師隊伍的現象較為普遍。自2006年實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”以來，雖然農村中小學補充了相當數量的教師，但教師流失現象依然突出，嚴重影響了教師隊伍的穩定性。青海H縣通過多種途徑靈活解決中小學師資短缺、結構不合理的問題，如與青海師范大學和青海民族大學合作，每學年安排近百名實習生支援本縣薄弱學校；再如，對原中等師范學校畢業的在職教師進行緊缺科目培訓，確保了每一所學校有專職的音、體、美、信教師。盡管如此，截至2019年，H縣仍缺少音、體、美、信專職教師95名。該縣中小學教師短缺的一個重要原因就是自然條件相對惡劣，轄區內海拔落差超過2000米，年輕教師不愿去，去了之后身體不適也待不久。民族地區中小學校大多位于高海拔偏遠山區，教師們則偏愛低海拔的縣城學校。對于音體美和英語等培養成本較高的教師更是如此，他們不愿意選擇到偏遠學校工作。

不同民族風俗習慣的差異對年輕教師心理影響較大。2018年青海省H縣人民法院公開審理了一起特殊的案件，這是青海省首例因輟學引發的“官告民”案件。在H縣，部分群眾還保有“早婚早孕”習俗，在校生努力學習的意愿不強。這些風俗習慣在一定程度上影響了民族地區義務教育的鞏固和提高，同時也加重了年輕教師對自身專業成長的憂慮，留在偏遠學校工作的教師大多是本地、本民族村民。即使地方政府試圖通過提高工資補貼、增加晉升機會和提供周轉房等綜合措施來提升農村教師崗位吸引力，外來特崗教師和對口支援教師出于對風俗習慣、文化差異的顧慮也不愿去村小和教學點教學。師資緊缺使得學校難以開齊開足體育、音樂、美術等課程，制約了偏遠學校正常教學工作的開展。

民族地區的雙語教學對師資素質和水平提出了更高要求。在我國55個少數民族中，20多個民族有與自己語言相一致的文字。國家在少數民族地區學校和民族學校中，對少數民族學生進行以少數民族語言和國家通用語言作為教學語言的教育教學活動。實施雙語教學的目的是不斷提高少數民族教育質量，切實增強少數民族學生適應社會發展的能力，為國家和少數民族地區培養雙語兼通人才。各地方政府根據群眾意愿和不同區域的實際情況，采用“少數民族語言授課為主，加授國家通用語文課程”，“國家通用語言授課為主，加授民族語文課程”，“部分課程用民族語言授課，部分課程用國家通用語言授課”等多種教學模式。調研發現，新疆Y縣在推進普及國家通用語言文字教育教學工作中遇到師資短缺問題。新引進的年輕教師難以勝任民族語言教學，而現有教師隊伍中大量教師無法使用普通話教學。因此，該縣2017年對1496名無法勝任普通話教學的教師進行分流轉崗，這給原本就不充裕的教師隊伍帶來了更大的數量缺口。如果再考慮到學前教育階段推行普通話教學的發展趨勢，則雙語教學師資緊缺的情況會更嚴重。

三、加快民族地區義務教育發展的對策

加快民族地區義務教育發展需堅持民族因素和區域因素相結合的原則，充分利用國家有關民族地區的優惠政策，實施有效舉措破解民族地區義務教育發展難點，不僅在普惠性政策中向民族教育傾斜，還需制定特殊政策重點支持基礎薄弱地區義務教育的快速發展。

(一)細化教育財政分類保障機制，設置不同權重的生均撥款標準

調研發現，26個民族縣舉辦義務教育完全依靠政府力量，教育發展取得的成就與高層政府強有力的財政保障是分不開的。例如，新疆Z縣2017年地方財政經常性收入僅3905萬元，而上級下撥的各項教育專款達到了9538萬元。“以縣為主”的義務教育經費保障機制在民族地區往往無法保障舉辦義務教育所需經費，在陸續實現脫貧目標之后，少數民族縣的教育管理部門普遍擔心的就是中央財政援助機制會不會發生變化。2019年出臺的《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》明確了義務教育中央與地方財政分檔按比例分擔的原則，義務教育總體為中央與地方共同財政事權，并按具體事項細化，其中：涉及學校日常運轉、校舍安全、學生學習生活等經常性事項，所需經費一般根據國家基礎標準，明確中央與地方財政分檔負擔比例，中央財政承擔的部分通過共同財政事權轉移支付安排；涉及階段性任務和專項性工作的事項，所需經費由地方財政統籌安排，中央財政通過轉移支付統籌支持。可見，未來教育財政保障機制仍然貫徹分類支持這一原則。義務教育經費由中央與地方財政分檔按比例分擔，其中：第一檔中央財政分擔80%；第二檔中央財政分擔60%；第三檔、第四檔、第五檔中央財政分擔50%。中央財政分擔比例占80%的第一檔12個省(區)基本上是西部少數民族聚居較多的地區。由于“民族地區”涉及范圍廣，不僅與其他地區的差異大，其自身內部的差異也非常明顯，因此，堅持和完善“分級分類”的發展指導原則是至關重要的。民族地區中的邊境縣、國家級貧困縣應被納入教育發展“優先保障區”。在第一檔的西部省(區)中，仍需進一步細化分類，國家教育經費應繼續向邊疆省(區)傾斜；邊疆省(區)教育經費則向邊境縣傾斜；對相對貧困的民族縣仍需要通過專項性轉移支付予以支持。

考慮到民族地區學校類型的特殊性，在生均公用經費全國統一基準定額的改革背景下，對寄宿制學校、小規模學校和高寒地區學校設置不同權重的生均撥款標準，將寄宿生比例、學校規模、地理環境等因素考慮在內，充分滿足不同學校的差異化需求，提高教育財政分配的公平性。制定家庭經濟困難寄宿生和艱苦地區民族寄宿生生活補助國家基礎標準，邊境地區、高寒地區和艱苦地區民族寄宿生的生活補助全部由中央財政承擔，其他地區由省級政府統籌解決。例如，西藏自治區學生公用經費每生每年為小學700元、初中900元，寄宿制學生在此基礎上增加200元。只有建立以統一生均公用經費基準定額為底線，同時兼顧辦學成本差異的生均撥款模式，才能更有針對性地促進民族地區教育發展，滿足民族地區實際需要。

(二)完善民族地區師資“定向培養”模式，創新省域內教師編制管理機制

在師資培養和補充方面，由于民族地區文化、語言、風俗的特殊性，義務教育學校師資供給應建立“本土化”培養為主，外來支援為輔的補充機制。地方師范院校是保障師資供給的主體，在民族地區應擴大定向招生、定向培養、定向就業和定期服務的師范生培養比例；加大對地方師范院校的經費投入，推進師范院校專業調整和教學改革。支持民族地區師范院校免費培養雙語教師，加大緊缺學科教師的培養力度，探索建立高中起點零基礎音體美等緊缺學科師范專業3年制專科公費師范生培養機制。由省級政府統籌各地師資所需，與各地方師范院校細化定向培養的教師總量、學科結構和素養要求，達到精準培養民族地區教師的目標。“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”和“邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃”繼續向民族地區傾斜，擴大“銀齡講學計劃”在民族地區的招募比例。

在師資編制管理方面，在財政供養人員總量不增加和縣域教師編制標準的剛性約束下，可建立義務教育學校教師編制的省級統籌機制，突破縣域內教職工編制的“天花板效應”。2014年，國家統一了城鄉中小學教職工編制標準，教職工與學生比初中為1∶13.5、小學為1∶19。在民族地區，鄉村小規模學校和寄宿制學校將長期存在，雙語教學師資緊缺，在此情況下，教師編制若仍按照國家規定的師生比測算，則難以滿足實際需要。省級政府應綜合考慮義務教育學校教職工編制標準、學生規模和學校教育教學需要，針對民族地區學生規模較小的村小、教學點，按照生師比和班師比相結合的方式動態核定教職工編制；同時，應建立省域內“機動編制”、“預借編制”、“專項編制”和跨縣域調整機制，實行教職工編制城鄉、區域統籌和動態管理，著力解決民族地區教師結構性缺員和數量不足問題。

在現有師資使用方面，要盤活現有教師資源，就要加大對民族地區教師的精準培訓。在教師專業培訓中，應直面當前民族地區教師實際教育教學困難，加強對小班化教學、復式教學、全科教學、雙語教學和雙教師協同教學的指導；注重對小學全科教學研究、教材開發和出版給予支持；注重培養“一專多能”人才；充分發揮網絡技術優勢，強化校際、學科組間、教師間的“一對一”幫扶，推動教師主動適應信息化、人工智能等新技術變革，積極有效地開展互聯網時代的教育教學工作。

(三)完善民族學生助學金制度，鞏固民族教育發展成果

我國對貧困和民族地區教育一直堅持優先保障的策略，“兩免一補”和“營養餐”政策就是首先在西部貧困地區試點之后再逐步推向全國的。隨著時代的進步，“兩免一補”從一項只針對家庭經濟困難寄宿生的資助政策轉變為義務教育的普惠政策，其實施范圍與功能已經發生了改變，因此，對民族地區“處境不利”學生需建立新型的助學金制度。根據對調研地區的統計分析發現，民族地區學生每學期的平均費用為2171.3元，其中小學階段每學期的平均費用為1233.6元，初中階段為3680.4元，這對貧困家庭來說無疑是一筆不小的開銷。家庭經濟困難往往導致家長對教育投資意愿下降，從而也降低了學生的上學意愿，這是造成民族學生輟學的一個直接原因。除經濟因素外，民族地區一些不良的風俗習慣和思想觀念也在一定程度上影響民族地區義務教育的普及和鞏固。隨著國家不斷加大對民族地區的教育投入，大部分民族地區學校的硬件設施都得到了明顯的改善，但是民族地區學生輟學現象依舊屢見不鮮，“控輟保學”的壓力仍然較大。

完善民族學生助學金制度的目的在于保障政府提供的教育機會具有可獲得性，消除適齡人口上學的經濟障礙，力求有特殊需求的貧困學生和民族生都能接受義務教育。各地亦可以根據實際情況，以助學金的名義設立更加靈活的資助項目。如除了寄宿給學生及家庭帶來的困難外，交通、身體殘疾等其他障礙也值得政府關注并積極予以解決。在當前的教育形勢下，農村學生上學距離較遠，農村寄宿生數量逐漸增多，應優先試行“免費校車”、“交通補貼”以減輕學生家長的經濟負擔；應充分發揮政府的主導作用，采取多種形式解決學生上下學的交通問題。對殘疾兒童、貧困學生、高寒地區學生發放專項助學金，保障其接受教育的權利。

要鞏固民族地區義務教育發展成果，學前教育和中等職業教育的發展也發揮著較大的作用。民族地區要全面實行國家通用語言文字教學，就必須加快學前教育發展，提高兒童入園率，實現推廣普通話戰線前移。當前，義務教育課程內容與民族地區自然、社會和人文生態的適切性還較弱，要增強民族學生就學意愿，提高義務教育鞏固率，就需要提高教育對個人終身發展的吸引力，將義務教育與中等職業教育有機結合起來，充分發揮教育扶貧的現實功能；同時，應設立民族地區鄉村振興職業教育專項經費，對集中連片特困民族地區給予特殊支持。通過教育扶貧，努力培養造就一大批新型職業農民、技術技能人才，不斷提升少數民族學生就業創業能力和創造幸福生活能力，促進民族教育與經濟社會協調發展。

新中國成立以來，民族教育事業得到了快速發展，為維護國家安全和民族團結做出了重要貢獻。只要繼續加強中央統籌支持力度，及時研究解決民族教育工作中的重大問題和群眾關心的熱點問題，民族地區義務教育將得到更快、更好的發展。

注釋

①《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，2012年9月5日，http://www.gov.cnzwgk2012-09/07/content_2218783.htm，2019年10月20日。

②按評估辦法規定，縣包括不設區的市、市轄區和國家劃定的其他縣級行政區劃單位，以下統稱縣。

③教育部：《2018年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》，2019年3月26日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50415sfcl201903/t20190326_375275.html，2019年10月5日。

④《國務院關于加快發展民族教育的決定》，2015年8月17日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm，2019年9月20日。

⑤《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，2019年6月23日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201907/t20190708_389416.html，2019年10月2日。

⑥調研地區包括西藏自治區7個縣，廣西壯族自治區3個民族自治縣，新疆維吾爾自治區伊犁哈薩克自治州5個縣，貴州省黔東南苗族侗族自治州2個縣，云南省文山壯族苗族自治州1個縣，湖北省恩施土家族苗族自治州2個縣，廣東省3個壯族瑤族自治縣，云南省1個彝族自治縣，青海省1個回族自治縣，甘肅省1個藏族自治縣等共26個縣。文中未注明出處的數據和資料，均來自上述調研。

⑦聯合國教科文組織國際教育發展委員會：《學會生存：教育世界的今天和明天》，北京:教育科學出版社，1996年，第132頁。

⑧“國家扶貧開發重點縣”源于2014年國務院扶貧開發領導小組辦公室公布的全國貧困縣名單，部分縣已經陸續實現脫貧目標。

⑨教育部：《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，2012年1月20日，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201201/t20120120_136600.html，2019年8月20日。

⑩根據2016-2018年教育部公布的國家教育督導組對各民族地區義務教育均衡發展督導檢查反饋意見整理得出。