淮河70年治理歷程及“十四五”展望

于紫萍，許秋瑾，魏健，胡術剛，李愛民，謝顯傳，宋永會

1.中國環境科學研究院水生態環境研究所 2.山東科技大學安全與環境工程學院 3.南京大學環境學院

我國主要有長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大水系。新中國成立初期，由于氣候原因加之水利設施不足，七大水系都存在不同程度的洪澇問題；改革開放后，人口迅速增長，工業廢水大量排放，城市生活污水和垃圾處置不當，化肥農藥大量使用，使水體遭到嚴重污染；隨著人口的劇增和用水量的增加，流域內大量抽取地下水，加劇了流域水資源的短缺。新中國成立70年來，針對七大水系在不同階段存在的問題，從國家到地方層面都做出了許多努力，在防洪抗旱和水污染治理方面開展了一系列的研究和治理實踐，并取得明顯成效[1]。當前，有必要認真回顧、全面梳理和系統分析七大水系等流域的治理歷程，總結我國在大江大河流域治理方面的成功經驗與不足，以更好地協調推進流域水生態環境保護與經濟社會可持續發展。

淮河流域作為我國七大水系之一，在經濟社會發展格局中占有十分重要的地位[2]。我國于1950年開展了大規模的治淮工程，措施主要包括修筑堤壩、建設水庫、開辟行蓄洪區、整治河道、開挖入海通道等；20世紀80年代以來，隨著城鎮化和工業化進程加快，淮河水質受到嚴重污染，于是實施了不同規模的水污染治理工程。經過70年的持續治理，極大改善了淮河流域“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”的落后面貌，形成由水庫、堤防、行蓄洪區、湖泊、控制樞紐和防汛指揮系統等組成的防洪減災體系，具備抵御新中國成立以來流域性最大洪水的能力[1]；淮河干流水質已從20世紀90年代的GB 3838—2002《地表水環境質量標準》Ⅴ類和劣Ⅴ類改善至2018年的Ⅲ類[2]，實現了淮河水變清的目標。但作為具有閘壩眾多、糧食主產、產業結構三高(高污染、高能耗、高排放)[3]等明顯特征的河流，淮河流域治理仍面臨著嚴峻的挑戰。

筆者通過梳理新中國成立70年來淮河流域治理與保護的歷程，總結了不同階段淮河流域主要的洪澇災害和水污染事件，分析了20世紀90年代以來淮河水生態環境的主要問題、變化趨勢及治理與保護的重點，總結了淮河治理與保護的經驗，并提出今后的治理措施和建議，以期為淮河流域持續治理、可持續發展與水生態文明建設提供借鑒。

1 淮河流域概況及治理階段

1.1 淮河流域概況

淮河流域(111°55′E～121°25′E，30°55′N～36°36′N)介于長江流域和黃河流域之間，起源于河南省南部的桐柏縣與湖北省隨州市隨縣淮河鎮的交界處，流經河南、湖北、安徽、江蘇及山東5省、34地(市)、182縣(市)。淮河共有3個入海口：主流在揚州市三江營鎮南流入長江；第二路在洪澤湖東岸出高良澗閘經蘇北灌溉總渠在扁擔港入黃海；第三路在洪澤湖東北岸出二河閘，經淮沭河，在臨洪口注入黃海海州灣。河流全長約為1 252 km，流域面積為27萬km2。淮河分為淮河和沂沭泗兩大水系，廢黃河以南為淮河水系，以北為沂沭泗水系。淮河流域上游為山地丘陵地區，兩岸山丘起伏，水系發達，支流眾多；中游多為平原地區，地勢平緩，多湖泊洼地；下游為濱海平原地區，地勢低洼，水網交錯，渠道縱橫。淮河流域日照時間長，光熱資源充足，氣候溫和，發展農業條件優越，主要作物有小麥、水稻、玉米、薯類、大豆、棉花和油菜，流域耕地面積約占全國的12%，是國家重要的商品糧、棉、油基地，素有“中國糧倉”之稱，在我國農業生產中具有舉足輕重的地位。淮河流域人口密集，平均人口密度超過600人/km2，居七大水系之首[4]。流域以造紙、化工、農副食品加工、制藥、輕紡等農業伴生工業為主導產業，產業結構整體層次較低，工業結構偏重，工業結構型污染十分突出。淮河流域水系如圖1所示。

圖1 淮河流域水系Fig.1 Water system of Huaihe River Basin

1.2 淮河流域治理階段劃分

通過調研淮河文獻，運用對比分析等方法梳理了新中國成立以來淮河流域的旱澇災害、水污染事件以及在這2個方面采取的治理和管理措施。分析發現，1978年之前淮河流域沒有發生水污染事件，1979年發生第一次水污染事件，之后發生多次水污染事件；2006年國家層面啟動了水體污染控制與治理科技重大專項(簡稱“水專項”)，支撐了淮河流域水污染治理開啟新征程。綜上，將淮河治理歷程分為3個階段(圖2)：1949—1978年為第一階段，由于淮河地處我國南北氣候的分界線，季風性氣候極易形成暴雨或梅雨而引發洪澇災害，或持續高溫無雨造成嚴重干旱，因此該階段以旱澇災害治理為主；1979—2005年為第二階段，主要問題是防洪標準不高引起的旱澇災害和工業、農業迅速發展引起的水污染事件，因此治理上旱澇災害與水污染治理并重；2006年至今為第三階段，主要問題是粗放的經濟發展模式引起的水污染，因此以流域水污染治理為重點。

圖2 淮河流域治理3個階段Fig.2 Three stages of Huaihe River governance

2 淮河流域治理3個階段主要洪澇災害和水污染事件

2.1 旱澇災害治理階段(1949—1978年)

淮河流域位于我國南北氣候過渡帶，為顯著的季風性氣候，復雜多變，極易發生暴雨，加之歷史上黃河奪淮入海，黃河水中攜帶大量泥沙入淮，淮河水系被破壞，河道淤塞，淮河失去了入海出路，致使流域內洪澇災害頻繁出現。淮河下游坡度變緩，洪水停留時間延長，造成較大洪峰，加上淮河干流長期保持較高水位，影響支流洪水的下泄，易造成洪澇災害，威脅流域人民生命和財產安全。新中國成立初期，我國經濟比較落后，工業不發達且規模較小，農業生產依舊采用比較原始的生產方式，沒有大量污水排放，加之當時流域內閘壩較少，汛期水量充足，可對污水產生稀釋作用，所以該階段水體尚未出現明顯污染。該階段主要洪澇災害情況見表1。

表1 1949—1978年淮河洪澇災害情況Table 1 Droughts and floods in Huaihe River from 1949 to 1978

(續表1)

由表1可知，淮河旱澇災害治理30年間，總計發生澇災11次，旱災10次；澇災平均每2.72年發生1次，旱災平均每3年發生1次，其中1959年、1962年、1965年發生了旱澇急轉，持續干旱后又遭遇暴雨襲擊。由于汛期雨量集中，下游河道淤堵，洪水排泄不暢，而非汛期無有效保水建筑，水資源大量流失，造成淮河流域多數年份非澇即旱的局面。

2.2 旱澇與水污染治理并重階段(1979—2005年)

自1979年以來，通過改革開放，極大地促進了經濟發展，沿淮兩岸出現了大量工業企業。一些“十五小”企業生產過程中產生的廢水直接排入河道，使河流水體受到污染。此外，淮河流域平原廣闊、耕地面積廣大，是我國重要的糧食生產基地，伴隨著農藥化肥的普及使用，大量未被作物利用的化肥和農藥殘留隨雨水沖刷進入地表徑流并匯入河流，加快了淮河水體的污染。加之20世紀60年代前后為解決旱澇災害在河流中上游修建的大量閘壩，阻斷了河流上游污染負荷與下游水體的自然聯系，切斷了河流的清水補給，降低了水流速度，大量污水、泥沙及營養物質滯留在水體，各種污染物在閘壩前聚集形成污染團，嚴重污染水體。在枯水期，關閘蓄水容易造成河流污水發生聚集，形成高濃度污水團，成為河道型污染水庫；而在汛期，當河流開閘泄流時，蓄積于河道的污染團集中下泄，污染下游水體，導致淮河時常發生重污染事故(表2)。

表2 1979—2005年淮河旱澇災害及水污染情況Table 2 Droughts, floods and water pollution in Huaihe River from 1979 to 2005

(續表2)

由表2可見，淮河旱澇與水污染治理并重27年間，共發生澇災7次，旱災11次，水污染事件24次；澇災平均每3.86年發生1次，旱災平均每2.45年發生1次，旱澇災害均比第一階段發生得更加頻繁；水污染事件平均每1.13年發生1次，幾乎年年發生，直接威脅著淮河流域尤其是中下游居民的用水安全。

2.3 水污染重點治理階段(2006年至今)

改革開放以來，我國經濟持續穩定快速發展，到2006年，我國國內生產總值(GDP)在世界排名第四，位于美國、日本、德國之后。但是，粗放的經濟增長方式和發展模式，導致經濟發展與人口資源環境矛盾日益突出。因此，必須調整經濟結構，轉變經濟增長方式，開展科技創新，解決我國能源、資源和環境的瓶頸制約問題。2006年，國務院發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》[18]，設立了16個重大科技專項，其中的“水專項”旨在為中國水體污染控制與治理提供強有力的科技支撐。淮河流域由于水體污染嚴重，同時又處于我國南北方的氣候過渡帶，在華北地區的自然和經濟社會發展及生態環境保護中有著舉足輕重的地位，因此，被納入“水專項”重點示范流域進行治理。“水專項”成立了淮河項目組，針對淮河流域突出水污染問題開展科技攻關與工程示范。同時，國家層面和流域所在地方政府加大了淮河治理力度，“水專項”科技創新和工程治理協同推進，加速了流域綜合治理進程。2006—2018年淮河旱澇災害及水污染情況見表3。

表3 2006—2018年淮河旱澇災害及水污染情況Table 3 Droughts, floods and water pollution in Huaihe River from 2006 to 2018

由表3可見，2006—2018年的13年間，總計發生澇災5次，旱災3次，水污染事件8次。澇災平均每2.6年發生1次，旱災平均每4.33年發生1次，由于流域地貌和氣象特點，該階段旱澇災害的發生頻率與1949—1978年水利工程建設階段基本相當。水污染事件平均每1.88年發生1次，污染事件發生的頻次、范圍和經濟損失均較第二階段有所下降。該階段的水污染事件大部分為突發性水環境污染，由沿岸工廠或工業園區偷排高濃度污水或苯、液氯等有毒物質泄漏造成。

3 淮河流域治理3個階段主要措施

3.1 旱澇災害治理階段(1949—1978年)

3.1.1治理思路

淮河治理最早始于1950年，當年夏季淮河發生嚴重水災，毛澤東主席連續4次做出重要批示，要求盡快治理淮河[23]，周恩來總理提出了“蓄泄兼籌”的治淮方針，國務院做出《關于治理淮河的決定》，并成立治淮委員會。1951年毛澤東主席發出“一定要把淮河修好”的號召，1956年水利部淮河水利委員會編制了《淮河流域規劃報告》，1958年撤銷治淮委員會，治淮工作由流域各省份負責，1977年在國務院治淮規劃小組辦公室的基礎上恢復治淮委員會。以上政策和管理措施的實施保證了治淮工程的進展，掀起了30年的大規模治理高潮。

該階段，針對淮河流域連續多次發生的洪澇災害，主要遵循“蓄泄兼籌”的思路。“蓄”指修水庫，建蓄洪區、攔閘壩；“泄”指設堤防、治河道、挖泄洪道，二者相結合共同治理淮河旱澇災害。通過加固堤壩，在上游修建水庫，在中游建設行蓄洪區和灌區，在下游開挖入海河道，使淮河流域防洪標準提高至20年一遇。

3.1.2治理措施

在除澇泄洪方面，江蘇、山東2省分別制定并實施“導沂整沭”和“導沭整沂”工程；修建并加固了淮北大堤及淮南、蚌埠等城市圈堤[24]，實施了里運河復堤等工程，培修和加固了洪澤湖大堤，防洪標準提高到100年一遇；完成了五河內外水分流工程，初步整治了沂沭河、灘河、潁河、西淝河和洪河等，疏浚了廢黃河，開挖分淮入沂和蘇北灌溉總渠，開挖新汴河和茨淮新河等人工河，建成了沂河邳蒼分洪道，通過裁彎取直等措施整治入江水道和入海河道，擴大行洪通道；修建了邱家湖和南潤段等18個行洪區，設置了江都、淮安、茭菱、臨洪西、皂河等抽水站[25]，提高泄洪能力。

在抗旱蓄洪方面，建設并加固了蚌埠閘、三河閘、高良澗閘等，建成了城西湖蓄洪區進洪閘和濛洼蓄洪區退水閘；興建了老王坡、潼湖、城西(東)湖、濛洼等9項蓄洪工程[25]；建設了佛子嶺[26]、宿鴨湖等36座大型水庫和白沙、板橋、梅山等100多座中型水庫，完成了臨淮崗水庫洪水控制工程的建設[24]，在洪澤湖建成蓄洪控制工程，有效攔截了洪水。

該階段國家層面投入100多億元，新建大中小型水庫5 000多座，各類水閘4 000多座，其中大中型水閘500多座，加高加固堤防1.5萬km，在提高淮河防洪標準的同時使其成為閘壩型河流，水流受人為控制和影響，失去河流原有的流動性。由于當時水利人才稀少，水文資料缺乏，從水文站的布置、流域地形的測量到規劃方案的制定都是在摸索中實施，導致該時期治淮工程防洪標準偏低[27]，難以抵御更大規模的洪水。

3.2 旱澇與水污染治理并重階段(1979—2005年)

3.2.1治理思路

針對第一階段治理的薄弱環節，第二階段繼續貫徹執行“蓄泄兼籌”、除害興利并重的治理方針與原則，對已有水利工程進行維修和加高加固、擴建續建，開挖疏浚入江入海通道，擴大泄洪量。同時，針對隨經濟快速發展產生的河流污染問題，通過關停并轉超標企業、建設污水處理廠和實施排污許可證等措施進行污染治理，削減入河污染負荷量。

3.2.2旱澇災害治理措施

針對第一階段遺留的防洪標準較低、淮河中游洪災和下游洪水出路以及水利工程設施疏于管理、嚴重老化等問題，第二階段著重開展了堤防加固和洪水通道擴大方面的治理。加固堤防方面，對宿鴨湖、許家崖、陡山等水庫進行除險加固，初步加固淮河王家壩以上堤防，完成部分行蓄洪區安全設施建設；擴大洪水通道方面，整治史河下游以及泉河和洪河分洪道，完成了黑茨河治理工程[28]和茨淮新河工程，按排洪7 000 m3/s標準擴大新沂河河道[2]，開挖淮河入海水道，建設大型人工河道——懷洪新河。

2005年，基本完成1991年治淮治太會議上確定的限時完成的重大水利工程[29]——19項治淮骨干工程，主要包含戰略性骨干工程、淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程、行蓄洪區安全建設工程、洪澤湖大堤加固和下游出路鞏固工程、淮北跨省骨干河道治理工程、沂沭泗河洪水東調南下工程、水庫工程、湖洼及支流治理等[30]，使淮河中下游防洪標準提高到100年一遇，沂沭泗河洪水東調南下工程防洪標準達到50年一遇。

3.2.3水污染治理與管理措施

3.2.3.1立法與管理措施

針對該階段淮河水污染事件頻發問題，1988年成立了淮河流域水資源保護領導小組[31]，主要職責是解決流域水污染防治中出現的重大問題[32]。1994年5月，全國人民代表大會環境與資源保護委員會在安徽省召開了淮河流域環保執法檢查現場會，提出2000年淮河水體變清的治理目標，拉開了全面治理淮河的序幕，同年6月頒布我國大江大河水污染預防的第一個規章制度——《關于淮河流域防止河道突發性污染事故的決定》[31,33]。1995年3月，國務院在北京市召開了淮河流域污染治理領導小組會議[31,34]，對淮河流域污染治理工作提出了“一關、二限、三調、四查”的原則，即關閉嚴重污染企業，限制排放，科學調度水閘，對已完成項目的落實情況進行檢查，加強監督等[31]；同年9月，國務院在第二次淮河流域環保執法檢查現場會上提出“1996年6月30日之前，沿淮5 000 t以下的化學制漿小造紙廠全部關停”的要求。1995年國務院頒布我國第一部流域性水污染防治法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》[35]，自此，淮河流域水污染治理走上了法制化的軌道。1996年6月，國務院批準實施《淮河流域水污染防治規劃及“九五”計劃》，提出對污染物進行總量控制，并實施“零點計劃”[36]。2001年原國家環境保護總局發布了《淮河流域排放重點水污染物許可證管理辦法》[37]，要求排污單位必須持證排污。2003年國務院正式批復了《淮河流域水污染防治“十五”計劃》，明確提出淮河流域“十五”時期水污染防治工作目標[38]。2004年國務院辦公廳下發《關于加強淮河流域水污染防治工作的通知》[39]，提出淮河流域治污的近期、中期和遠期目標，并與流域4省簽訂了《淮河流域水污染防治目標責任書》[40]。2005年4月，淮河水利委員會發布了我國第一個流域限制排污總量意見——《淮河流域限制排污總量意見》，明確提出淮河流域水域所能承載和容納的污染物總量，為流域水污染防治提供了科學依據。2005年12月，原國家環境保護總局組織制訂了《淮河流域水污染防治工作目標責任書(2005—2010年)執行情況評估辦法(試行)》《淮河流域城市水環境狀況公告辦法(試行)》[41]。

3.2.3.2水污染治理措施

該階段的治理措施主要是關停重污染小企業和建設污水處理設施。1985年治淮會議后，開展了流域水污染防治、淮河清障和小流域試點水土保持[23]。“八五”期間，依靠技術升級改造，對沿淮4省的88個工業點源進行治理[31]，1994年底前關停并轉了191個污染嚴重、治理難度大的工業企業[31]。“九五”期間，依據《淮河流域水污染防治規劃及“九五”計劃》，流域水污染治理以規范工業排污為主，以“關、停、禁、改、轉”為指導思想，關閉了大批“十五小(土)”企業，并對嚴重污染企業實施限期治理[42]。其中1996年關停了4 987家“十五小”企業，到1998年底淮河流域有1 057家重污染企業實現了達標排放[32]，并加強了對超標排污企業的管理。2000年開始調整工業結構，排入流域內的污染物總量明顯降低，河流水質有所好轉[43]。但2000年流域COD排放量仍為105.9萬t/a，遠遠超過“九五”計劃規定的36.8萬t/a的總量控制目標。“十五”期間，淮河流域大力推進城鎮污水集中處理設施建設，加大工業結構調整力度，將污染物總量控制細化到控制單元，加強流域綜合治理，完成截污導流、飲水工程建設、城市垃圾處理、農業面源治理、能力建設等342個項目，投資為144.6億元[44-45]。

3.3 水污染重點治理階段(2006年至今)

3.3.1治理思路

該階段，淮河水污染治理采取分期推進的思路：2006—2010年為控源減排階段，從源頭減少污/廢水的產生，實現重污染區域水質顯著改善；2011—2015年為減負修復階段，加強工業廢水治理設施與生活污水處理設施建設，逐步推進產業結構調整，實現河流水質穩定達標或顯著改善，同時開展河流水環境修復；2016—2020年為綜合調控階段[46]，全面改善淮河流域水環境質量，著力修復和逐步恢復淮河水生態功能與河流生物多樣性。

3.3.2水污染治理措施

該階段，通過“水專項”科技支撐，中央和地方加大流域治理力度，協同對淮河進行水污染治理。2006—2010年，以控源減排措施為主，突破了合成氨、食品發酵、制革、造紙和畜禽養殖等糧食主產區典型行業污染全過程控制關鍵技術，在行業內得到推廣應用并進行工程示范；在賈魯河流域構建并實踐了以廢水循環利用為核心的基流匱乏重污染河流“三三三”治理模式，即“三級控制、三級循環、三級標準”[47]；研發了高效穩定人工濕地技術、近自然河道污染生態削減技術等一系列技術；創新復雜水質與水文背景下河口多級串聯人工濕地模式，構建多自然型的生態河道，建成生態凈化示范河道18.48 km，處理工業及城市生活尾水5萬～40萬t/d[48]。此外，在系統診斷淮河流域水污染特征的基礎上，制定了淮河流域水污染治理戰略；突破了重污染多閘壩河流水質水量聯合調度關鍵技術[49]，構建了淮河-沙潁河流域水質水量聯合調度系統平臺并實現業務化運行，有效預防突發性污染事故。

2011—2015年，以水體減負修復措施為主，圍繞淮河流域蚌埠段—洪澤湖上游毒害污染物控制需求和技術難題，以全程強化、集成優化為原則，以分質處理、多級控制為特色，形成毒害污染物分質強化控制技術體系與管控策略。以廢水深度處理和再生水生態利用為重點，集成創新了造紙等農業伴生行業廢水能源化與無害化，以磁性樹脂吸附為核心的城市污水深度處理與生態再生利用，以節地、易管、耐寒為特點的村鎮生活污水適用性集成處理3項關鍵技術。此外，研發了基流匱乏重污染河流以“生境構造-生態流量保障-基質強化脫氮除磷-水生植被恢復-水生態系統構建”為核心的原位生態治理與生態修復技術；形成了一套淮河流域(河南段)水生態凈化與修復模式[50]；圍繞淮河“水專項”改善水質、保護水生態的總目標，開展以水量科學調配為核心的閘壩群“水質-水量-水生態”聯合調度研究，通過與控源、修復措施的結合，改善淮河流域整體水環境，提高生態用水保證率[51]。

2016—2020年，以流域水環境綜合調控提升生活源治理水平，大幅度降低農業污染源負荷量，對河流進行綜合治理，開展河流生態修復，恢復水生態功能。重點研發水質水量調控技術、水生植物多樣性恢復技術、河流水生生物恢復技術等，開展流域污染控制技術規模化應用示范。在淮河流域形成了“點-線-管-面”綜合調控治理策略，并全面建立流域各省河長制、湖長制體系[52]。

3.3.3立法與管理措施

2006年，原國家環境保護總局發布了《淮河流域水污染防治“十一五”規劃》[53]，水利部淮河水利委員會編制了《淮委應對突發性重大水污染事件應急預案》[54]。2008年4月，國務院印發《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規劃(2006—2010年)》[55]。2011年3月，國務院辦公廳轉發《關于切實做好進一步治理淮河工作的指導意見》[56]，要求從實際情況出發，全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理，工程措施和非工程措施相結合，統籌解決好防洪排澇和水資源利用與保護之間的問題，加強水生態環境保護；同年12月，國務院印發《國家環境保護“十二五”規劃》[57]，明確淮河流域要突出抓好氨氮控制，干流水質基本達到Ⅲ類。2012年1月，水利部淮河水利委員會研究制訂了《2012年淮河水污染聯防工作方案》[37]；2012年5月，原環境保護部印發《重點流域水污染防治規劃(2011—2015年)》[58]；2014年10月，水利部淮河水利委員會印發《2015年流域水污染聯防工作方案》[59]。2015年4月，國務院印發《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)[60]，明確提出2020年淮河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體要達到70%以上；同年11月，淮河流域建立跨部門水環境保護協作機制。2017年10月，原環境保護部、國家發展和改革委員會、水利部聯合印發《重點流域水污染防治規劃(2016—2020年)》[61]，要求到2020年，淮河流域水質優良斷面比例總體達到60%以上，劣Ⅴ類水質比例低于3%。2017年水利部印發了《全國水資源保護規劃(2016—2030年)》[62]，明確規定2030年淮河流域主要污染物化學需氧量和氨氮入河限制排污量分別為26.6萬和1.9萬t。2018年11月，國家發展和改革委員會正式印發了《淮河生態經濟帶發展規劃》[63]，實施年限為2018—2035年，目標是全力推進淮河流域生態文明建設，決勝全面建成小康社會并向現代化邁進。

4 淮河水質變化趨勢及“十四五”治理展望

4.1 淮河近30年水質變化趨勢

根據原國家環境保護總局和水利部淮河水利委員會的監測數據[64-65]，作出1991—2018年淮河流域水質變化趨勢如圖3所示。由圖3可知，淮河水質變化可分為3個階段：1991—1994年，水質迅速惡化，僅1994年就爆發了3次特大水污染事故，且劣Ⅴ類水質占比迅速上升，優良水質(Ⅰ類～Ⅲ類)占比急速下降；1995—2005年，水質波動變化，總體呈現好轉傾向，劣Ⅴ類水質占比波動下降，如1998—1999年占比上升30.19個百分點，而2000—2001年占比下降32.86個百分點，而Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅴ類水質占比均上升；2006—2018年，水質明顯好轉，劣Ⅴ類水質占比明顯下降，至2018年占比僅為2.8%，Ⅱ類水質占比則波動上升了23.23個百分點，Ⅲ類水質占比上升了62.64個百分點，Ⅴ類水質占比先上升后下降，趨勢平緩。

圖3 淮河流域1991—2018年水質變化趨勢Fig.3 Variation trend of water quality in Huaihe River Basin from 1991 to 2018

4.2 淮河水質現狀及存在的問題

根據2018年中國生態環境狀況公報[66]，淮河流域監測的180個水質斷面中，Ⅰ類水質占比為0.6%，Ⅱ類水質為12.2%，Ⅲ類水質為44.4%，Ⅳ類水質為30.6%，Ⅴ類水質為9.4%，劣Ⅴ類水質為2.8%，距離“水十條”規定的到2020年水質優良比例總體達到70%以上的目標差距還較遠。污/廢水入淮排放量為87.37億t，化學需氧量和氨氮入淮排放量分別為26.71萬和1.96萬t，均未達到《全國水資源保護規劃(2016—2030年)》[62]中的限制要求。淮河片339個全國重要江河湖泊水功能區僅有138個達標，達標率僅為40.7%[65]。可見，淮河流域水污染形勢仍然嚴峻，存在水環境污染壓力大，水生態受損嚴重等問題，“十四五”階段需要持續發力，扎實推進淮河流域水污染治理。

4.3 淮河治理“十四五”展望

4.3.1強化污染源系統治理

淮河流域平原廣闊，人口密集，土地開發利用程度高，中上游地區經濟欠發達，流域產業結構“三高”(高污染、高能耗、高排放)特征明顯。為緩解水環境壓力，從污染產生源頭考慮，應繼續調整產業結構，加快轉變粗放型經濟增長方式，對“三高一低”企業繼續實行關停并轉等手段；大力發展第三產業，優先引進產污較少的服務業等，限制高耗水、高耗能、高污染企業發展；新建的制革、化工、印染、電鍍、釀造等重污染行業項目全部進入工業園區，實現集約化發展，努力進行產業轉型和升級。從污染排放過程考慮，應繼續開展污染源深度治理，大力推廣清潔生產，加強工業廢水治理設施、生活污水處理設施建設與農業面源污染控制能力；重點治理重污染子流域、水源地、省界等重點區域；重點治理河流城市重污染河段，突破廢水深度處理與再生水回用、有毒有害物控制、地下水污染防治等關鍵技術，推進研發技術產業化。當前淮河糧食主產區的地位逐漸提升，針對由此產生的農業面源污染，應提高農業面源污染控制能力，推行科學的耕作管理技術，合理施用化肥農藥，推廣有機農業、生態農業等綜合種養模式；構建人工濕地、氧化塘、河濱帶等，凈化水體，阻斷污染物輸入路徑；畜禽糞便、作物秸稈要做到田間消納或資源化處置，減少化肥的施用。通過結構減排、工程減排、管理減排實現污染物排放總量控制目標。

4.3.2推進流域水生態完整性修復

淮河流域共有6 000余座大中小型水庫和6 600多座水閘[67]，這些閘壩在河流防洪、農業灌溉等方面發揮巨大效益的同時，嚴重破壞了河流網絡的連續性和完整性，切斷了水生生物的洄游通道，導致水生生物多樣性降低；閘壩蓄水又造成水資源過度利用，使河流徑流量降低，河流出現干涸或斷流現象，湖泊濕地萎縮[68]，二者共同造成河湖水生態系統受損嚴重。為恢復河流天然生境，增加水生生物多樣性，應加強流域水生態修復，逐級恢復流域生態功能，實現流域水生態功能區達標。通過分區域開展子流域水體生態功能修復，提高環境承載能力，增強水體自凈能力與抗干擾能力，逐步實現全流域生態功能完整性修復。加強人工調控，修復失調的生態系統，實現生態系統的良性循環。

4.3.3提升流域調控管理能力

淮河流域大量閘壩的存在，阻斷了河流上游污染負荷與下游水體的自然聯系，切斷了河流清水補給，大量污水、泥沙及營養物質滯留在水體，各種污染物在閘壩前水體聚集形成污染團。為提高流域閘壩調控管理能力，有效防控大型突發水污染事故的發生，應建立和完善流域監控預警技術體系，建立水環境協同管理機制和體系，包括多部門聯合決策機制、流域生態補償機制、流域監測網絡和預警應急機制等。根據水質水量對閘壩進行實時調控，蓄泄并重。繼續執行排污許可證制度，企事業單位依法申領排污許可證，按證排污、自證守法，禁止無證排污或不按證排污，做好質量管理。完善排污許可證制度相關法律的立法建設，提高排污許可證制度的落實與執行力度。

5 結語

通過梳理淮河近70年的治理歷程，將淮河治理分為3個階段，分別為旱澇災害治理階段(1949—1978年)、旱澇與水污染治理并重階段(1979—2005年)、水污染重點治理階段(2006年至今)。第一階段水質良好，洪澇災害時常發生，主要實施水利建設工程；第二階段水質迅速惡化，倒逼環境治理，是洪澇災害和水污染治理并重的階段；第三階段淮河水質呈持續改善趨勢，但水污染形勢仍然嚴峻。淮河流域特殊的氣候、地理、經濟社會條件決定了淮河治理具有復雜性、長期性和艱巨性的特點，需要在流域層面上，不斷創新污染治理思路與對策，推進產業升級和轉型；開展污染源深度處理，分區修復受損河道，凈化污染水體，增加水生生物多樣性；對閘壩運行進行科學調控，建立和完善流域監控預警技術體系，建立水環境協同管理機制和體系等，持續推進淮河流域水資源、水環境、水生態綜合治理與流域經濟社會可持續發展。

致謝：此文撰寫過程中得到了“水專項”淮河項目組的大力支持，在此深表感謝！