基層創(chuàng)新為何成形式主義重災(zāi)區(qū)

呂德文

最近幾年筆者到一些地方調(diào)研，經(jīng)常聽說當(dāng)?shù)卦诟氵@樣那樣的創(chuàng)新。有些創(chuàng)新是上級(jí)確定的試點(diǎn)，有些則是基層自己主動(dòng)搞的“特色工作”。

在基層治理實(shí)踐中，不同地方、不同時(shí)期情況往往不太一樣，而制度和政策又講究穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，因此基層在執(zhí)行政策過程中常會(huì)遇到一些體制或機(jī)制上的問題。這就意味著基層治理確有創(chuàng)新需求，基層干部也有創(chuàng)新的動(dòng)力和經(jīng)驗(yàn)。較之相關(guān)創(chuàng)新能否切實(shí)解決實(shí)際問題，基層往往不太注意將這些創(chuàng)新成果進(jìn)行制度化。過去，不少地方的基層治理創(chuàng)新都以一些行之有效的“土政策”“土辦法”存在。其中一些被上級(jí)部門注意到并加以總結(jié)后，才成為可供推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

但近年來，基層治理創(chuàng)新成果總結(jié)卻成了一股“風(fēng)潮”。一些地方不管實(shí)際工作中有沒有必要，形式上總要弄出一兩個(gè)“制度創(chuàng)新”。這樣做不僅能在年終考核時(shí)增添亮點(diǎn)，也能為本地爭(zhēng)取更多資源。客觀上，基層只要在做事，大都會(huì)有可資總結(jié)的一些經(jīng)驗(yàn)做法。于是，總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)做法就成了基層的重要工作之一。

在一些地區(qū)，由于基層治理創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)激烈，除了基層單位內(nèi)部的“筆桿子”忙于總結(jié)各種經(jīng)驗(yàn)材料，其他服務(wù)于基層治理創(chuàng)新的做法也多了起來。最常見的情況是，基層政府或部門要找專業(yè)機(jī)構(gòu)把自己的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)“可視化”，使之美觀、有場(chǎng)面感。一些地方的打印店、廣告設(shè)計(jì)公司等承接相關(guān)業(yè)務(wù)，小到村、社區(qū)的“制度上墻”、工作簡(jiǎn)介的展板設(shè)計(jì)，大到整個(gè)村、社區(qū)的“氛圍營(yíng)造”，都離不開這種業(yè)務(wù)支持。

另外，一些基層政府還通過購買服務(wù)的方式請(qǐng)學(xué)者、社會(huì)組織、咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)該地政策創(chuàng)新進(jìn)行“研究”“總結(jié)”。一些第三方機(jī)構(gòu)確實(shí)是著眼于當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硇枰M(jìn)行嚴(yán)肅的調(diào)研和制度化研究。但也有第三方機(jī)構(gòu)就是照著上級(jí)給定的政策要求依葫蘆畫瓢，總結(jié)一套所謂“經(jīng)驗(yàn)”出來。

有些基層政府甚至只要結(jié)果，其他一概不管，請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)來“搞創(chuàng)新”，享受從試點(diǎn)到經(jīng)驗(yàn)總結(jié)再到宣傳的“一條龍”服務(wù)。比如，一些根植于地方的傳媒機(jī)構(gòu)進(jìn)行所謂的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，為基層政府提供文化傳播和咨詢服務(wù)就成為主要業(yè)務(wù)之一。這些傳媒機(jī)構(gòu)熟悉地方的政策需求，自己也有宣傳平臺(tái)，一些有“迫切創(chuàng)新需要”的地方基層也就樂于找它們，以求短期見效。

破解“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”的現(xiàn)象，已經(jīng)成為基層治理領(lǐng)域不得不面對(duì)的問題。而要解決這個(gè)問題，首先得讓創(chuàng)新回歸原來的位置。從治理邏輯上講，基層主要是政策執(zhí)行者，執(zhí)行過程中遇到困難要想辦法克服；如果克服不了，要向上反映現(xiàn)實(shí)情況。治理創(chuàng)新的職能應(yīng)主要在上級(jí)部門尤其是政策研究部門。它們負(fù)責(zé)政策制定，也負(fù)責(zé)政策調(diào)整，通過創(chuàng)新使政策更完善、更適合實(shí)際。

其次，調(diào)整基層考評(píng)體系中的“特色工作”這一項(xiàng)。客觀而言，基層治理是一個(gè)相對(duì)透明、信息對(duì)稱的領(lǐng)域。上級(jí)部門通常比較熟悉各地的政策執(zhí)行情況。而且每個(gè)地方的考評(píng)體系里本來就留有主觀項(xiàng)，上級(jí)部門可以根據(jù)掌握的情況對(duì)基層工作表現(xiàn)打分，沒必要再用“特色工作”來衡量基層的工作成績(jī)。而且實(shí)際上，基層工作大都是常規(guī)型工作，雖然也需創(chuàng)新，但不能把這個(gè)作為一個(gè)主要工作方向，否則一些“創(chuàng)新”雖然可能解決了某些問題，也會(huì)制造出更多問題。

再次，基層治理創(chuàng)新領(lǐng)域之所以成為形式主義重災(zāi)區(qū)，還與一些上級(jí)部門的工作作風(fēng)有關(guān)。如今，看點(diǎn)、看項(xiàng)目、看展板、開座談會(huì)的走馬觀花式調(diào)研比過去多了。有些調(diào)研過于依賴基層提供的材料，材料和實(shí)景的呈現(xiàn)是否有吸引力往往會(huì)對(duì)調(diào)研效果產(chǎn)生很大影響，有些調(diào)研干脆現(xiàn)場(chǎng)只是走過場(chǎng)，關(guān)鍵在于基層事后提供的材料和總結(jié)。于是，某種程度上，上級(jí)部門的調(diào)研評(píng)估本身也成了基層治理創(chuàng)新體系中的一個(gè)“道具”——一個(gè)“創(chuàng)新”只要得到肯定就行了。至于實(shí)際效果如何，意義已經(jīng)不大。

說到底，基層工作的主業(yè)是做好群眾工作和把政策落實(shí)好，沒必要搞那么多花里胡哨的形式主義工作。正因如此，基層還是少點(diǎn)“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”，少折騰為好。▲

（作者是武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）