新時期水利標準體系收錄原則的探索與實踐

顧曉偉，鄭 寓，施克鑫，程 萌，許 國

(1.水利部產品質量標準研究所，浙江 杭州 310012；2.水利部南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012)

1 基本現狀

1.1 水利標準體系現狀

水利行業標準體系以《水利技術標準體系表》形式發布，包括行業標準和國家標準，均為水利部主導制定的標準，具有權威性、基礎性和引領性，體系表由水利部組織編制，定期進行修訂，是水利技術標準制修訂中長期規劃和年度計劃的重要依據。新中國成立至今，水利部共發布了1988版、1994版、2001版、2008版和2014版共五版體系表，為行業制定水利技術標準長期規劃和年度計劃提供重要的參考依據，為水利中心工作提供有力的技術支撐。

現行標準體系表為2014版本，共納入788項標準，根據水利改革發展對標準化工作提出的需求，2015年，新增了17項水利技術標準。截至2019年10月，已頒布663項(包括正在修訂的標準)，擬編125項(包含正在制定的標準)，按照專業門類共分為10項，包括水文、水資源、防汛抗旱、農村水利、水土保持、農村水電、水工建筑物、機電與金屬結構、移民安置和其他。水利技術標準在多年發展中，為水利事業的發展和建設提供了必不可少的基礎性支撐，如在工程建設方面，頒布了386項水利工程建設技術標準，覆蓋大壩、水閘、泵站、堤防等全工程類別，涵蓋規劃、勘測、設計、施工、安裝、運行維護、檢驗檢測、驗收廢止等工程建設各個階段，形成一套全生命周期的標準體系，同時通過實施水利標準，取得了較好的社會效益和經濟效益，如在水利工程建設中，三峽、溪洛渡等大型水利工程建設采用了SL 319—2018《混凝土重力壩設計規范》、SL 282—2018《混凝土拱壩設計規范》、SL 314—2018《碾壓混凝土壩設計規范》等大壩設計規范，保障了工程建設安全，節約了大量建設成本。

1.2 標準化改革發展

伴隨著我國經濟社會的不斷發展，從新中國成立初期的計劃經濟轉為如今的市場經濟，標準體系的要求、編制目標、原則、收錄原則等也在不斷優化調整。為解決標準化體系不能適應社會主義市場經濟發展需要等問題，2015年國家啟動標準化改革，在《深化標準化工作改革方案》中提出建立由政府主導制定的標準和市場自主制定的標準共同構成的新型標準體系，同時“在標準體系上，進一步優化推薦性國家標準、行業標準、地方標準體系結構，推動向政府職責范圍內的公益類標準過渡，逐步縮減現有推薦性標準的數量和規模”，并要求“在標準范圍上，合理界定各層級、各領域推薦性標準的制定范圍”，即要求現有的各類標準體系圍繞存在的問題進行優化調整。

2017年新修訂的《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)發布，確定了團體標準的法律地位。團體標準作為市場類標準，具有較強的靈活性，不受行政許可約束，可以開展滿足市場和創新需要的團體標準制定，同時可以承接部分需要轉化且滿足團體標準編制要求的政府標準，為疏解政府標準提供渠道，因此，在政府類標準范圍的調整過程中，市場化程度較高的標準可考慮轉化為團體標準，以適應新時期社會主義市場經濟發展的需求。

1.3 水利機構改革提出新要求

2018年水利部機構改革，發布了新的“三定”方案，與2008版“三定”方案相比，水利部職能進行了一系列的優化調整，如新方案并入國務院三峽工程建設委員會及其辦公室和國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室，增加了南水北調運行管理等職能。因政府類標準主要在政府職責范圍內，隨著政府職能變動，相應的標準也需要進行調整，原有的標準體系范圍需要進行相應的調整。

2 新時期水利標準體系收錄原則探討

結合水利標準體系現狀，按照標準化改革和水利機構改革的要求，新時期水利標準體系收錄的標準，應按照標準體系收錄的基本要求，滿足水利改革發展的需求，緊緊圍繞水利行業發展和標準體系發展定位，進行優化調整，因此，提出以下6項新時期標準體系收錄原則。

2.1 直接支撐水利職能

水利法律法規、規章制度等偏重于總領性概括，缺少某些具體細節規定，不可避免會出現一些法律法規上的空白，標準作為行業內統一協商的要求，與法律法規之類的硬法相比，是一種軟法，能夠填補行業領域中某些規章制度的空白。作為水利部主導制定的標準，它主要是支撐水利部職能，將水利部“三定”方案和相關規章制度中的宏觀規定轉化為具體可操作的要求，如在水資源管理領域，制定發布的SL 562—2011《水能資源調查評價導則》支撐水利部“三定”方案中規定“組織開展水資源調查、評價有關工作”；GB/T 28714—2012《取水計量技術導則》，以及采礦業、火電、濱海核電等建設項目水資源論證標準，支撐“組織實施取水許可、水資源論證和防洪論證制度”，通過標準的形式，更加細化水利部“三定”方案中規定的職能，提高其操作性、可行性，因此納入水利標準體系中的標準必須支撐水利部職能，但為避免行業標準數量過多，在實際標準編制過程中，有些標準與水利部職能相關，但并非直接支撐的，應不允許納入水利標準體系范圍。

2.2 符合標準基本特性

《標準化法》提出“保證標準的科學性、規范性、時效性，提高標準質量”，歸納提出了標準的三項基本特性要求，其中科學性主要包括標準文本內容的準確，要與法律法規、方針政策、其他標準協調一致，不能出現標準規定的技術要素存在矛盾、不協調等問題；規范性主要指在標準編制體例格式、程序等方面的規范要求；時效性是指標準規定的技術要素滿足社會發展需求，及時采納新材料、新工藝和新技術，避免標準規定的技術要求、指標、參數等落后，制約社會生產。

2.3 作為基礎性標準

基礎性標準作為標準的“標準”，是其他標準開展編制的重要依據，保障整個標準化活動的正常秩序，具有廣泛的指導意義。雖然此類標準并非直接支撐水利部職能，但作為水利標準化活動的基礎，是必不可少的。如SL 1—2014《水利技術標準編寫規定》、SL 2—2014《水利水電量和單位》、SL 26—2012《水利水電工程技術術語》等，基礎性標準的基本特征是具有較強的通用性，適用于某一領域或多個領域，不局限于某一本標準，主要包括標準術語、符號、量與單位、制圖、編寫規則等。

2.4 作為公益性標準

標準是各個利益相關方共同開展制定的，按照標準化改革要求，政府主導制定的標準應向政府職責范圍內的公益性標準過渡，水利主要是服務于社會建設和保障人民用水需求等，從大型水利工程建設、水文測驗、水土保持治理到農村飲水安全、防汛抗旱、水資源管理等，都為公益性事業。公益性標準，一方面標準編制成本高，市場化效益低，市場主體極少愿意參與這些標準制修訂；另一方面標準涉及保障人民利益，需要由政府進行監管，因此納入水利標準體系中的標準應主要為公益性標準。

2.5 作為引領性標準

標準是以科學技術和實驗經驗的綜合結果為基礎，代表一定的技術水平，能夠發揮促進生產效率、降低生產成本等作用，政府主管的標準側重于保基礎，但也應發揮一定的引領性，具體包括兩個方面：一是通過制定高水平、高質量的標準，提高水利工程、產品和服務質量，促進水利行業科技進步和科技成果應用，產生更好的經濟效益、社會效益和環境效益，間接推動市場標準向更高水平方向發展；二是面對我國水利走出去的需要，相比市場標準，政府主管的標準起步較早，發展較為成熟，已在一定數量的國際工程中應用，并取得了較好的效果，如SL 172—2012《小型水電站施工技術規范》被應用于烏干達共和國Mitaano7MW水電站項目，剛果(金)ZONGOⅡ水電站工程采用了SL 319—2018、SL 253—2018《溢洪道設計規范》等標準，因此，政府主管標準應在國際競爭中發揮引領性，帶動其他標準走出去。

2.6 滿足水利重點工作需要

為滿足我國經濟社會快速發展的需要，不同時期水利重點工作在不斷調整變化。隨著中國特色社會主義進入新時期，水利改革發展也進入了新時代，十六字治水方針的提出和“水利工程補短板、水利行業強監管”總基調的確定，對新時期水利重點工作提出新的要求，水利標準化作為水利行業發展的重要支撐保障，為最大程度發揮技術標準在水利建設中的作用，在支撐水利職能的基礎上，應緊緊圍繞水利重點工作開展標準化建設，因此，為滿足水利重點工作需要，需要及時加強相關標準制定，并收錄標準體系中。

3 標準體系收錄篩選流程

以上六項收錄原則作為標準納入體系的判斷依據，在評判過程中，應在滿足支撐水利職能和復核標準基本特性兩項收錄原則的基礎上，再進一步判斷，若符合基礎性、公益性、引領性和滿足水利重點工作四項收錄原則中的一項，則建議納入體系，具體評判流程如圖1所示。

圖1 標準收錄篩選流程

4 現行標準體系存在的問題與建議

按照新時期標準體系的收錄原則，對2014版水利技術標準體系表進行梳理分析，主要存在以下幾個方面問題。

4.1 部分標準不滿足新時期水利職能需要

新時期水利職能調整，主要產生以下兩個方面問題：

一是需要新增部分標準。水利部新增的職能缺乏相應的標準支撐，如在指導水文工作方面，增加了“水資源承載能力監測預警工作”，在指導監督水利工程建設與運行管理方面，增加了“組織實施具有控制性的和跨區域跨流域的重要水利工程建設與運行管理”，在三峽工程運行和南水北調工程運行建設方面，要求“指導監督工程安全運行，組織工程驗收有關工作”，同時，新的方案加強了水利實施與監督工作，如增加了“指導水利建設市場的監督管理和水利建設市場信用體系建設”，在節約用水工作內容上，由“編制節約用水規劃”調整為“組織編制節約用水規劃并監督實施”，建議按照新職能要求，全面梳理需求，及時增加相關標準制定。

二是部分標準需要與其他部委協商。由于水利部部分原有職能被調整至其他部委，對應的標準需要進行相應的調整，經對比分析，調整的職能主要涉及5個方面，具體見表1，建議對涉及的標準與其他部委進行協商，可采取共同發布或移交至其他部委等方式進行處理。

表1 水利部部分職能調整情況

4.2 部分標準不符合基本特性要求

在科學性方面，部分標準科學性不足，存在矛盾，如SL 543—2011《水工金屬結構術語》中平面閘門的定義為：“具有平面擋水面板的閘門”，而后期發布的SL 74—2013《水利水電工程鋼閘門設計規范》中定義平面閘門為“一般能沿直線升降啟閉、具有平面擋水面板的閘門”，術語定義存在歧義，需要完善統一。

在規范性方面，部分標準涉及行政管理規定，偏重于行政管理，不宜以標準形式發布，如SL 716—2015《水利水電工程移民安置監督評估規程》，主要是約束政府行文，適合轉為行政文件。

在時效性方面，在技術不斷進步以及生產要求不斷提高的過程中，產生部分標準所涉的技術要求逐漸落后等問題，需要進行及時更新，如SL 212—2012《水工預應力錨固設計規范》需增加已經廣泛應用的預應力錨固新技術、新工藝、新設備、新材料等相關設計內容。

因此，建議按照標準基本特性要求對標準進行審查，不符合要求的建議取消納入體系或者合并到其他標準中。

4.3 部分標準市場性增強

隨著我國市場經濟的不斷發展，部分行業標準或國家標準在不斷應用發展過程中，政府已經逐漸完成引導作用，公益性逐漸減退。這類標準涉及的產品技術已經發展成熟，市場化程度較高，對水利部職能直接的支撐力度較弱，可轉為市場性標準。如GB/T 30954—2014《水文自動測報系統通用設備》，該標準為產品設備類標準，市場性較強，建議轉為團體標準。此外，如SL 353—2006《沙棘原果汁》、GB/T 12745—2007《土工試驗儀器 觸探儀》、SL 382—2007《水利水電工程清污機型式基本參數技術條件》等標準都具有較強的市場性，建議這類市場化程度高、不滿足公益性要求的標準，按照轉化為團體標準或廢止等形式進行處理。

4.4 部分標準技術滯后

當前水利科技發展日新月異，部分水利標準規定的技術要求存在滯后，未能發揮引領性作用，如聲吶探測技術已經在部分工程中運用，但SL 436—2008《堤防隱患探測規程》并未引用；SL 92—1994《銻的測定(5-Br-PADAP分光光度法)》已經發布實施26年，部分技術要求已經滯后，因此，為滿足各階段發展的需要，發揮政府類標準的引領性，建議及時更新標準的技術要求，對于技術參數落后的標準進行修訂，技術已經淘汰的直接廢止。

4.5 水利重點工作提出新需求

面對水利改革發展新形勢新機遇和新要求，新時期水利重點工作已轉為破解水旱災害、水資源短缺、水生態損害和水環境污染等新老水問題，加強了水旱災害防御、水資源管理、河湖管理保護、水生態水環境治理、水利工程建設和運行管理等方面建設。在現行標準體系中，這些重點領域標準建設較為薄弱，迫切需要對山洪災害防御、水資源管理、節水、河湖管理等領域標準進行更新或增加，以支撐新時期水利重點工作的需要。此外，現行標準體系主要以“補短板”標準為主，“強監管”標準數量不足，按照新時期治水思路和總基調的要求，需要大力加強“強監管”等不足方面標準的制修訂。

5 結語

水利標準體系收錄原則是保障標準體系質量的關鍵，為保障新時期水利標準體系發展的需要，建議一方面繼續加強標準體系收錄原則研究，給予一定經費支持，鼓勵更多的標準化人員共同參與，不斷提高收錄原則的科學性和操作性；另一方面按照新的標準收錄原則對標準體系進行梳理，調整優化部分標準，以提升標準體系整體水平，促進標準體系更好地滿足水利改革發展的需要。