新冠肺炎疫情下，通航應急聯動機制法律法規建設與研究

趙國揚　何先定

關鍵詞：新冠肺炎;疫情;通用航空;應急聯動機制;法律法規

基金項目：本文系成都航空職業技術學院2020年校級自然科研重點項目“抗擊新冠肺炎疫情我國通航應急救援聯動機制研究與分析”的研究成果之一。

民用航空包括公共航空和通用航空兩大組成部分。通用航空以其高速機動、快捷靈活、安全舒適、機型全面、起降要求低、功能多樣等優勢，在各大領域均得到充分的應用;特別是在處置各類自然災害時，通用航空日益凸現其獨特的優勢，為保護人們生命財產安全做出了重要的貢獻。由于我國低空空域尚未完全開放，我國通用航空應急救援體系與發達國家依舊存在較大差距^[1]，針對突發性公共衛生事件的應急聯動機制明顯缺乏，用以保障通航應急聯動狀態下高效運作的法律法規更無從談起。

武漢是我國交通網絡的樞紐城市，自疫情爆發后，迅速在全國范圍內蔓延;黨中央運籌帷幄，統一部署指揮，開啟全國范圍內聯防聯控工作機制，對重災區進行全方位立體式救援，近3個月的時間使得全國疫情得以很好的控制，“中國經驗”更是為全球防疫提供借鑒，為世界贏得了寶貴的時間。此次疫情中，通航企業積極響應黨和國家的號召，在轉運各類物資、人員醫療救護運輸、空中滅殺消毒、防控巡查宣傳、電力巡檢等任務中發揮出極其重要的作用，有效地促進了地區政府防控疫情的蔓延^[2]。

1 典型發達國家通航應急聯動機制分析

美國幅員遼闊，地形復雜，土地面積世界排名第四，從太平洋赤道地區的夏威夷到北極邊緣的阿拉斯加，涵蓋了熱帶、亞熱帶、溫帶、寒帶五個氣候區;自然災害頻發，中部、東部以及整個西部都屬于地震活躍地區，南部沿海地區也經常遭受海洋颶風襲擊，干旱和洪水也十分嚴重^[3];較大范圍的自然災害發生后，必然會引發一系列連鎖反應，比如公共衛生事件;因此，防災防疫是美國長期進行的一項重要工作。通用航空在美國災害救援、醫療救護、國家安全等緊急狀況處置中發揮著獨特而又重要的作用。經分析：美國的通用航空之所以在應急聯動狀態下能夠高效發揮作用的原因是，美國聯邦航空局（FAA）和美國政府采取的是自由化航空政策。這樣，通用航空器的擁有者和運營人能夠低成本、高效靈活地參與應急救援工作。若遇到突發情況，其整個應急聯動機制的設計思路是：由低到高總體分為三級——地方、州政府、聯邦政府;地方的最高官員、應急救援管理者、議員和政府各部門、各機構的主要官員構成關鍵決策者，提供具體的應急救援工作的策略指導和培訓、開展有效地部門間協調、提供應急處置所需資源等;具體參與救援工作的志愿者、執法人員、輔助義務人員、相關的第一反應人和美國紅十字會等非政府組共同構成救援的主干力量，提供所需的人力和物資。州政府的決策者由州長、州國土安全事務顧問、州緊急情況管理局局長及州政府其他部門和機構的負責人組成，其主要職責是在緊急事件發生的前、中、后期為地方層面救援工作提供輔助和支持。當地方或州的資源無法處置緊急事件時，聯邦政府會根據《國家響應框架》調動所有需要的力量進行應急救援工作。FAA負責對美國空域進行全方位的空中交通監管工作，其他軍方相關部門負責輔助救援工作^[4]。俄羅斯通過建立特殊的緊急救援管理機構，將國內城市分設8個區域緊急狀態行動指揮中心以及8支專業救援隊伍，針對各類自然災害、事故災害以及戰爭攻擊等緊急救援工作，實現了救援隊伍的專業化、專職化、軍事化管理與運作。澳大利亞大主要為熱帶和溫帶氣候，地大物博，人口密度小，地形復雜多樣，物產豐富，一旦發生災害，損失巨大;其常見的自然災害有：暴雨洪澇、高溫干旱、森林火災、熱帶氣旋等，以氣象和水文災害為主，其通航救援主要采用縱橫一體化管理模式。各級救援部門與政府救援職能機構聯合辦公，協調處理各類緊急救援問題。歐洲一些國家大多都設有國家級的緊急救援部門，通過建立完善的通航救援法律法規體系、通航緊急救援指揮中心、通航專業救援隊伍等，統一實施救援工作。

2 新冠疫情下，通航應急聯動法律法規政策問題

國家自開始發展通航以來，陸續頒布了一系列關于通航管理、運行、準入、保障等多個層面的法律、法規以及行業規章。其中包括：國家法律《中華人民共和國民用航空法》、行政法規《國務院關于通用航空管理的暫行規定》《通用航空飛行管制條例》、民航規章30部，作業標準16部。各類法律法規涵蓋了空域開放、機場建設、飛機采購和飛機審批管理、飛行員培訓（駕照管理）、飛機維修培訓管理（執照管理）、適航管理、飛行標準、持續安全等多個方面;為保障飛行安全，保護從事通航活動的企業和個人的合法權益，規范通航作業標準，促進通用航空系統化、法制化和通航產業的快速發展產生極大的促進作用。然而，通航在當前環境下運作，尤其是應對此次突發性疫情，通航在實際響應國家抗疫救災號召過程中，依然產生了許多法律法規層面較為突出的問題：

針對通航應急救援的立法層次不高。目前我國暫沒有針對通航應急救援的法律，僅依靠國家的突發事件應對法和民航局方的應急管理規定。這些都是從宏觀角度進行規范，只能作為應對突發災害的總體指導思想。另外，從內容上來看，突發事件應對法更傾向預防與減少災害的發生，以及當災害發生以后如何進行快速有效的控制，來減輕人民生命財產的損失，沒有對通航應急救援進行具體規范。即便是局方應急管理規定，也側重于降低對民航活動的影響，并沒有針對通航活動進行專門的處置規定。

應急救援法律法規未形成體系。適用于通航的應急救援法律法規，很單一，除了上述立法層面的不足以外，主要受到低空空域限制。《低空空域管理規定》，太過于粗略，不夠具體細致，對促進通航應急救援的實施所發揮的作用很局限。另通航整體的應急救援水平需要標準化、系統化、規范化，并形成足夠的規模，就需要進一步補充、完善通航應急救援法律法規，繼而才能形成科學的符合中國特色社會發展需求通航特色鮮明的應急救援體系。

應急聯動機制缺乏。我國目前的應急聯動機制，主要特征是自上而下，國家統一領導，下屬機構部門進行全方位協調，地方政府為主體應急管理機制。這種機制的優勢是，能夠高效集中最廣大的資源進行應急救援。不足的地方就是，地區災害、公共衛生安全事件（如新冠疫情）等，往往發生后，因事件的突發性，區域性，快速擴散性等，使得應急聯動機制在響應時間上有所滯后，在具體實施救援、聯防聯控過程中，因涉及通航的應急聯動機制、協調機構的不足，通航的快速、高效、靈活、起降場地要求低等先天優勢無法得以充分發揮。另在特殊應急狀況下，需要通航、民航、軍方，海上、陸地、空中，基建、衛生、消防、后勤保障、運輸等全方位立體式救援，則更需要應急聯動機制的構建，才能有序協調各類社會資源。

行業法規準入標準過高和監管不足。在無特殊事件發生的情況下，通航企業可以進行適當的商業運輸，和完成客戶任務等，獲得收益，保障公司正常運作與發展，同時按照局方的要求，根據公司規模等級具備相應的救援水平;一旦發生區域性疫情、地質災害等，通航類企業能夠迅速響應，投入搶險救災中。目前情況來看，通航公司從事非營業飛行活動準入較為容易，但日常管理、維修、運營保障等，需要投入大量的資金。通航公司的發展離不開商業活動，但局方對商業活動的準入標準過高，一般的通航企業難以獲得資質，這就降低了資本投資通航公司參與社會活動的積極性，必然會導致行業參與應急救援體量難以壯大發展。在實際救援過程中，監管不足，存在較多安全隱患，成為了社會層面主要考慮因素。這就需要從行業法規方面，降低通航企業準入標準，保障通航公司正常有序經營，在應急救援方面提高監管力度，實現通航企業專業化、標準化、系統化的救援保障運行。

3 我國通航應急聯動機制法律法規建設思路

補充通航應急救援相關法律，明確法律地位。通用航空應作為我國處置各類災害的重要應急救援力量。這就需要從法律層面提升通航的地位，明確通航產業中的通航公司參與應急救援的權利和義務、法人和作業人員資質、公司執行標準、救援任務規范等方面。

持續推進低空空域改革，低空飛行具有更多的自主權。低空空域改革面臨很多問題，需要快速推進，進行宏觀規劃。這樣才能真正促進通航產業的發展，才能真正發揮出通航的優勢。在應急救援過程中，才能更好實施作業任務飛行。

制訂完善的通航規章，構建通航適航和飛行管理規范。針對通航的規章太少，還有許多方面與民航規章摻雜在一起，因為通航涉及的機型種類繁多、作業范圍廣、短距靈活高效等特點，常常出現無章可依的情形，勢必會帶來安全隱患或者阻礙任務的實施。因此，需要進一步明確通航的范圍，將涉及通航的規章全部從民航中獨立出來。總體規劃的指導思想是：與民航分工明確，互為補充，各有側重，不發生矛盾，充分發揮各自的優勢。

建立通航應急救援模式、聯動機制以及組織機構。此次應對新冠疫情過程中，通航應急救援暴露出來的問題是，通航產業參與疫情保障救援的積極性很高。但由于缺乏統一的聯動機制、救援模式單一、對應領導組織機構，使得通航救援力量擱置得不到充分利用。即便如此，在湖北各地區市縣，個別通航企業在搶險運輸、醫療救護、人員管控、實時監控、后勤保障等方面均取得良好的效果，大大彌補了地面和民航的不足。因此，擁有科學廣泛的救援模式，快速高效的聯動機制，以及專門的領導組織機構，勢必會更好地保障人民利益，發揮出不可估量的作用。

善于借鑒國外通航發達國家應急聯動救援的經驗。國外通航發展較為成熟的國家如美國、俄羅斯、日本、德國、澳大利亞等國，其通航應急救援、應急聯動過程中所涉及的制度體系、管理體系、實施體系等均較為完善、各有特色。我國需要充分結合自己的國情，汲取國外的實踐經驗，將整個通航應急聯動體系做到精益求精、全面細致，來大力促進該行業的發展。

參考文獻

[1]孫繼湖，劉素利.低空空域改革下的通用航空應急救援體系研究[J]空運商務，2013（01）：57-60.

[2]航空工業民機產業部通航辦、中國飛龍通用航空有限公司.新冠肺炎疫情下 重大突發公共衛生事件對我國通用航空的影響與啟示[N]中國航空報，2020-03-17（007）.

[3]?吳佳爾.美國的自然災害和防災減災（英文）[J].四川理工學院學報（自然科學版），2009，22（05）：4-7+15.

[4]?運輸司.通用航空在美國應急救援體系中的應用[Z].中國民用航空局，2017（01）：1-4.