戰后美英關于西南太平洋島礁主權及軍事基地的交涉及其失?。?945—1946）

[摘 要]從1945年底起，美國為實現其戰后海外軍事基地布局，與英國及澳大利亞、新西蘭就西南太平洋地區的島礁主權和軍事基地問題，舉行了密集地磋商、談判。其間，英國政府力圖因勢利導、趨利避害，設法將美國方案引導到自己需要的方向上來，但美英兩國在聯合國集體安全機制、民航換基地、領土轉讓、對等軍事基地權利、專屬基地、聯合基地控制權、維持基地的財務責任等問題上存在較大分歧，終因英國堅持西南太平洋防務磋商而歸于失敗。上述交涉的過程及其結果深刻地反映了戰后初期美國與英國對戰后世界秩序及自身定位的主觀心態上的差異與失衡，加速了美國在太平洋地區戰略重心的北移。

[關鍵詞]西南太平洋，軍事基地，領土爭端

[中圖分類號]K15 [文獻標識碼]A [文章編號]0457-6241（2020）18-0048-08

在戰后美英防務關系的研究中，以往成果已經充分注意到兩國在核技術共享、地區防務政策、戰敗國領土尤其是殖民地處置中的分歧與齟齬，但較少觸及大國權力轉移的另一直觀表現形式，即兩國海外軍事基地體系的更替。那么，在大戰初定的歷史性時刻，新老帝國之間如何進行利益交接？其妥協和碰撞的程度如何？結果和影響何在？對上述問題的回答不僅是鑒定英美特殊關系的試金石，也有助于理解戰后國際關系格局的性質與走向。在1945—1946年，美國與英國、澳大利亞、新西蘭圍繞西南太平洋地區的領土處置和軍事基地安排事宜，進行過密集地磋商、談判，而目前學界對此的研究尚不充分，如英國從整體上對美國的海外軍事基地訴求作何考慮？美英交涉中出現了哪些分歧和矛盾？如何判斷這些矛盾的性質？美英交涉失敗對美軍太平洋部署及國際關系格局產生何種影響？這些問題仍需后續研究予以廓清。①有鑒于此，筆者擬借助美國、英國政府公開出版及各檔案館館藏的一手文獻資料，對該問題進行系統地梳理考證。

一、戰后美英關于西南太平洋島礁主權與軍事基地交涉的發端

西南太平洋泛指太平洋西南部的陸地及海域，大約在赤道以南到南緯60度之間，北起夏威夷群島，西至密克羅尼西亞及巴布亞新幾內亞，南臨新西蘭群島，東至復活節島。在第二次世界大戰以前，這一地區大部分處于英國、澳大利亞和新西蘭的主權或委任統治之下。

美國對西南太平洋島嶼早有覬覦之心。在20世紀30年代，美國就悄然吞并夏威夷群島以南的約翰斯頓、豪蘭島、賈維斯島，并就坎頓島、恩德伯里島、圣誕島等太平洋島嶼歸屬問題與英、澳、新三國引發了主權爭端，只是由于第二次世界大戰爆發，才暫時予以擱置。①

1945年底美軍仍保持著在西南太平洋地區獲取軍事基地的興趣。10月25日，參謀長聯席會議出臺了題為《對美國軍事基地及權利需求的總體審查》的JCS 570/40文件。②該文件對戰后世界形勢做出如下判斷：首先，二戰經驗及當前趨勢表明，在未來戰爭中，由空軍、海軍力量或遠程導彈所帶來的致命攻擊將能從遠距離發動;其次，一旦任何兩個大國的關系破裂，聯合國組織在防止世界沖突上將無能為力;再次，在任何未來沖突中，靜態防御都將不起作用，唯一決勝的辦法是針對敵人繼續從事敵對行動的能力和意志的根源，即時發動攻擊;最后，盡管在數年內不會出現需要美國動用擬議中的軍事基地的威脅，但如果威脅降臨再去開發基地則為時已晚，政治上也不可行，所以“目前是獲取基地權利最適當、最有利的時機”。上述背景下，美國需要一個“廣泛分布的基地體系，把超出該體系以外的區域視為美國的戰略前沿”。在戰略前沿，應以“當地有效力量來預防或應對公開的（敵對）行動”;在體系內部，則必須“在每一地點保持美國在軍事上完好無損的支配地位”。③

美軍關于太平洋地區基地體系的基本設想是：（1）由夏威夷群島、馬里亞納群島、菲律賓群島、琉球群島、西南阿拉斯加-阿留申群島區構成“主要基地區”（Primary），它們“位于戰略要津，構成為保衛美國及其屬地、西半球、菲律賓安全和投送軍事行動所必需的基地體系的基礎”。（2）由費爾班克斯-諾姆-中西阿拉斯加、中途島、約翰斯頓島、威克島、馬爾庫斯島、小笠原-硫磺群島、特魯克群島、夸賈林環礁、馬努斯島、美屬薩摩亞、坎頓島構成“第二基地區”（Secondary）。其主要職能是“拱衛主要基地區及其通道以及投送軍力所必需”。（3）由雅浦島、埃尼威托克島、塔拉瓦、馬朱羅、帕爾米拉、帕勞、富納富提等組成“輔助基地區”（Subsidiary）以便“增加上述基地體系的靈活性”。（4）瓜達爾卡納、圣埃斯皮里圖島、努美阿、維提島、莫羅泰島、比亞克、庫拉索島等則為“次要基地區”（Minor），目的是“進一步增強基地體系的靈活性”，需要過境及其他類型的軍事權力。同日，參謀長聯席會議又向國務院遞交了需要在近期開展外交談判的地點清單。其中，坎頓島、馬努斯島為基地體系所“必需”;而塔拉瓦、富納富提、圣誕島、瓜達爾卡納、克利帕頓島、塔拉瓦、烏波盧、努米亞等地點雖并非絕對必需，但“希望通過談判合理獲得”。④

由此可見，在美軍對戰后太平洋基地體系的盤算中，南太平洋諸島雖然并非美軍太平洋基地體系的戰略前沿和第一道屏障，但它在北、中太平洋兩線以外構筑成一條穩定的南線，為西太平洋的主要基地區提供額外的替代、保護、戰略聯系、后勤保障，有利于增加基地體系的穩定性和靈活性。按照美軍設想，理想的基地體系應具備下列條件：（1）為向任意方向快速部署部隊提供設施;（2）能提供充足和立即的后勤支持;（3）擁有足夠的力量和縱深，以防止敵軍滲透進入重點區域;（4）在任何給定區域都有充足的基地網點，以便提供足夠的分散部署和替代地點;（5）能夠快速擴展。南太平洋各點的加入顯然有利于美軍實現上述目標。而且，單純從數量上看，南太平洋各點幾乎占到了美軍海外軍事基地權利需求的一半以上。

1945年11月6日，美國國務院向英國政府遞交備忘錄，正式提出了美國對英國在海外領土及軍事基地問題上的訴求，其中兩點涉及西南太平洋：一是在英、澳、新管轄下的10個島礁上，獲取長期軍事基地權利，包括阿森松島、坎頓島、圣誕島、圣埃斯皮里圖島、富納富提、瓜達爾卡納、馬努斯、塔拉瓦、烏波盧、維提島。其中，美國在坎頓島、圣誕島、富納富提要求“專屬”權利，在其余各島要求“聯合”權利。⑤二是要求英、澳、新放棄此前與美國存在領土主權爭議的太平洋島礁并承認美國主權，包括圣誕島、坎頓島、恩德伯里島、富納富提等26個島礁。⑥

需要強調的是，11月6日美國備忘錄的內容和意義并不局限于太平洋。①它是美國首次系統地對外表述對戰后海外軍事基地體系的設想;它所涵蓋的地理范圍遍及全球，不僅包括美國長期居于支配地位的美洲和太平洋地區，還涉及英國長期主導下的大西洋、北非、中東直至東南亞地區;它不只與英國相關，還關系到澳大利亞、新西蘭、印度、葡萄牙、冰島、法國等其他國家重大利益;它不只涉及軍事基地問題，還與島嶼主權爭端、國際領土托管、民用航空利益等重要問題相互裹挾。美英在戰后美國海外軍事基地上的交涉由此拉開了序幕。此后，美、英以及其他相關國家圍繞全球各個地區的軍事基地安排，展開了復雜交涉。受篇幅所限，本文在此著重梳理和說明美國與英聯邦國家在西南太平洋島嶼主權和基地安排中的交涉及其影響。

二、英國政府對美國西南太平洋需求的考量與策略

收到美方備忘錄后，英國政府立刻進行了分析研判。對于不堪重負的英國來說，美國要求長期軍事基地權利無疑是拴住美國的大好機會?！坝枰獙⒚绹畲笙薅鹊乩胗⒙摪罘绖罩小?，這一點“從宏觀上看至關重要”。尤其在太平洋，“如果不滿足美方需求，英國將不得不自己防衛針對澳大利亞和新西蘭的攻擊”。因此，美方提議不僅“免除了我們的部分責任”，也可“確保對澳、新的攻擊將首先卷入美國”，從而使美國“間接與英聯邦防務相關聯”，“無論如何都利大于弊”。②

但英國政府對美國提出軍事基地訴求的時機頗有微詞，在主權轉讓上也另有盤算。首先，英國對聯合國框架下的多邊安全機制抱有期望。1945年底正值聯合國草創初立、建章立制之際，1946年初就要商討安理會及其軍事委員會的構成、職能、所轄武裝力量及編成、各國角色分工等重要機制問題。如果此時美英達成雙邊安全協定，將有損聯合國威望，不利于英國的總體安全利益。英軍參謀部指出，“聯合國組織的成功對英國具有軍事上的重要意義，因此任何可能削弱聯合國地位的行動，都應基于軍事和政治上的理由予以反對”。其次，英國擔心同意美方要求會刺激蘇聯，“給俄國人猜忌的充足理由，并在籌設安理會時制造困難”，或者引來蘇聯“嘗試在其他地區獲得類似權利，比如挪威、丹麥和土耳其，而這將損害英國的軍事利益”。其三，英國政府不打算放棄與美國在跨太平洋航空上的長期競爭。從民航角度看，西南太平洋島礁“在地理上良好分布于跨太平洋航線之上”，英國民航部門“急切希望保持既有的民航權利，尤其在坎頓島”。因此，“必須明確區分軍事基地權利和民航權利”。其四，英國政府認為自己的談判地位占優，對西南太平洋島礁的主權依據“無可爭辯”，且美國還希望英國在其他基地談判中提供協助，所以“如果決定滿足美國，應設置條件和索取報償”，“借機確保美國對等支持我們的需求”。比如，美國支持重訂英埃條約的談判，允許英軍使用美國在冰島、葡屬大西洋島嶼、馬尼拉、圖魯克、沖繩等地獲得的軍事基地，向英國開放檀香山的民航設施等等。③其五，太平洋爭議島礁還涉及澳大利亞、新西蘭的領土及委任統治地。新西蘭總理弗雷瑟（Fraser）明確反對，提出“任何英聯邦主權下的島嶼都不應輕易放棄”。④

在這種情況下，英國政府的最佳選擇是趨利避害，因勢利導。1945年11月19日，英國外交大臣貝文復照美國國務卿貝爾納斯。一是探問美方愿意在多大程度上提供對等權利，在更大地域內允許“聯合使用”美國基地，“比如馬尼拉”。二是要求美方區分和澄清其基地清單的軍事和商業意圖，“如果是商業問題，當然要另當別論”。三是勸說美國在聯合國框架下解決基地的需求，或至少暫緩，提出“是否真有必要在聯合國憲章下的國際安全體系形成之前，將現有安排正式化”，表示此舉將損害聯合國威望，并給蘇聯留下英美“造成既成事實”的印象。①

1946年1月22日，貝文又邀請貝爾納斯與英、加、澳、新等英聯邦國家代表在倫敦會晤。其間，新西蘭總理福雷瑟提出，太平洋島礁的基地權利與主權是兩個獨立問題，美方聲索主權的一些島礁是新西蘭本土的一部分，不可談判;建議美國將要求僅限于軍事基地。貝文則提出具體建議，即成立小型聯合委員會，專門研究關于太平洋地區的兩個問題：一個是美國在英聯邦政府治下的領土上建立的戰時軍事基地的未來地位和用途，另一個是美國對部分太平洋島礁的主權聲索。他還勸說，應盡可能多地采用民航站的形式來獲得軍事基地。這樣既可“規避安理會問題”，又能在緊急情況下迅速轉為軍用。貝爾納斯同意了分組處理的原則，并贊成建立兩個委員會，一個處理美國在太平洋的軍事基地需求，另一個處理美國的領土主張。會議最后決定，美、英、澳、新在華盛頓舉行專家會談，只涉及太平洋，而不涉及大西洋及其他地區。②

2月22日，貝文對與美國交涉的立場和策略做了如下總結：（1）承認美國在太平洋防務中的重要性，鼓勵美國盡可能參與在太平洋的聯合防務安排。（2）盡可能避免在安理會安排達成之前，與美國就某些具體的太平洋軍事基地達成正式協定。（3）盡可能勸說美國不要強調基地的軍事性質，而以不用置于安理會之下的民航站點取而代之。如果不成功，至少也要說服美國滿足于口頭保證而暫緩行事，即在美英商定地區安全安排之前，不會強迫美國人從基地撤出。（4）如果美國堅持對爭議島礁的主權聲索，應由美方提供依據。（5）所有基地都應在“聯合使用”的基礎上。這種“聯合權利”應確保英國在和平時期為備戰而建立必要設施，在戰時“不受限制地”使用基地。（6）除非有更廣泛的安全安排，一旦出現美英有一國參戰而另一國中立的情形，聯合基地一定會碰到嚴重困難。所以，應支持澳大利亞提出的在更廣泛的基礎上討論太平洋地區安全機制的倡議。（7）英國考慮對于日本掠奪來的部分島嶼、關島等地提出聯合基地權利的對等要求，應試探美方反應。③

總之，面對美國的要求，英國嘗試將美國方案引導到自己需要的方向上來，其解決思路一是拖延，盡可能勸說美國在聯合國框架內解決其軍事基地的需求，至少也要勸說其暫緩行事，等待聯合國集體安全機制塵埃落定。二是切割，將美國提出的各個問題分解開來，逐一解決。這其中既有地域上的切割，表現在要求分別處理大西洋、太平洋等不同地區的基地問題，并盡可能將議題引向對英國更為有利的太平洋地區;也有內容上的細分，明確劃清領土主權、民航利益與軍事基地問題的界限。三是替代，以民航站點代替軍事基地，以軍事基地權利回避領土主權。

三、美國與英聯邦國家在西南太平洋上的交涉及其失敗

英國政府很快發現，美國的實際設想與英國的如意算盤存在較大差距：其一，美方拒絕討論對等基地權利問題。美國國務院歐洲司司長?？松毖?，如果英國提出對等權利問題“將非常令人尷尬”。其二，“以民航站代替軍事基地”的設想無法實現。美國國務院很快告知英方，這一思路無法滿足美軍需求。美國代表在首次會談中也表示不愿在談判中涉及民航問題。其三，美國要求在坎頓島、圣誕島和富納富提三島擁有長期“專屬”基地權利，英聯邦國家能否使用這些軍事基地要“取決于美國的批準”。其四，“聯合”基地的“控制權”問題。美方要求在所有“聯合”基地都擁有“控制權”，即“行使直接權力，對所有締約方使用基地、地區、設備、設施的權利的條件予以規制”的權利。④它意味著美國在必要時可以完全控制軍事基地及其附近地點。其五，關于維持基地的財務責任，美方提出，在任何美軍決定行使控制權的基地，美國“完全承擔維持費用”，但除此以外，所有維持“聯合”基地的財務責任都要由英聯邦國家承擔。此外，美方提出對基地美籍人員擁有司法管轄權，以及進出口人員、物資免除稅費等諸項特權。①

盡管如此，貝文并未放棄希望。他雖承認存在相當大的分歧，仍寄望于推動英聯邦與美國在太平洋地區的安全合作。在他看來，“美國人打算與我們簽訂將由國會批準的長期協定，使我們享有美國建造設施的使用權，這顯示了他們在防務上公開與我們綁定的意愿”，加上美國曾表示將召開關于太平洋問題的和平會議。因此，“召開國際會議的時機已經成熟”，“現在有必要與各自治領政府商討整個形勢”。②

4月16日，英國內閣防務委員會開會，基本贊同推動西南太平洋地區安全會談的主張。其一，把美國與英聯邦防務綁定將非常有利，但由于美國在遠東的政治軍事利益，其卷入英國在西太平洋戰爭的可能性本來就很大。因此，英國的收益主要是政治性的，“締結維持聯合基地的協定將具有重要的政治價值，并增加和平時期軍事合作的可能”。其二，英國在談判中處于有利地位，“我們事實上擁有美國需求基地權利的島嶼”，且美國提出基地要求本身就“說明美國看重該地區對他們防務的重要性”。所以，英國認為自己有實力要求在地區安全安排的基礎上解決美國的軍事基地問題。會議決定：（1）以將美國拉入西南太平洋英聯邦領土防務為主要目標;（2）在地區安全安排的基礎上討論軍事基地問題，但不必達成全局性的地區協定;（3）反對美國在坎頓島、圣誕島和富納提三島擁有長期“專屬”基地權利的要求;（4）反對美國“控制權”要求，堅持一事一議，事先協商，并自己承擔維持基地的費用;（5）美國如需在基地的毗鄰島礁修筑附屬的防御設施，以一事一議原則另外商定;（6）民航權利另行談判;（7）堅持保留對島嶼的司法管轄權和財政權。③總之，在以“對等交換”為基礎的訴求不能如愿以償的情況下，英國政府將對美交涉的期望和重點轉向以基地談判為杠桿，推動美、英、澳、新就西南太平洋安全機制舉行會談。

然而，美國政府認為，無論美國是否參加，西南太平洋地區防務談判都既無必要，也不明智。首先，目前西南太平洋不存在重大安全威脅。太平洋防務問題將出現在“更遙遠的北部”。而“除非美國西太平洋軍力被一場災難消滅殆盡，在戰火蔓延至澳大利亞前，都有充裕時間制定詳細計劃”。其次，美國對西南太平洋的基地需求也不迫切，在和平時期，美國只需要“各小島上的交通聯系及馬努斯的備用海軍基地”，“頂多數百名美軍駐守”，且主要是氣象、通訊人員，而非戰斗部隊。再次，美國的要求也不過分，只是對存在主權爭議或美軍付出重大傷亡的島礁索要主權，并要求在美國出資建造的基地保留“溫和”權利，“并未試圖將英國排擠出該地區”。最后，西南太平洋防務會談會刺激蘇聯，使其“提出不利于聯合國的地區安全安排”，且在政治上“加速了制造俄國一方、美英一方的兩個世界”。④

4月19日，貝爾納斯向英國提出了妥協方案。他以對英貸款即將在國會審議為由，提議美英在未來2～3周內就軍事基地問題舉行一系列換文，說明兩國已在“原則上”達成諒解，并將在未來簽署正式協定。具體而言：在爭議島礁方面，要求英國無條件承認美國對坎頓島、圣誕島和富納富提的主權，所剩余的其他爭議島礁由美英政府平分。在聯合基地方面，美國與英聯邦軍隊共有在阿森松、塔拉瓦、瓜達爾卡納島、斐濟群島的“聯合權利”，英國如自愿割讓塔拉瓦當然更好;如法國同意，英國同意美國在英法共有主權的圣埃斯皮里圖（Espiritu Santo）享有“聯合權利”。這些島嶼平時不由美軍駐守，而由英國負責維持和運營，但美國擁有使用權。⑤

消息傳來，英國政府對美國的懷疑和惱怒之情溢于言表。在英國政府看來，美國在英聯邦會議之前的換文提議，意在“分裂對我們至關重要的英聯邦統一陣線”。澳大利亞和新西蘭必將對英美單獨換文的形式及內容提出強烈反對，英國將要冒與澳、新“真正疏離”的風險。美國企圖在“沒有提供主權聲索依據的情形下割讓英國領土”，并堅持對圣誕島、坎頓島和富納富提的“專屬”基地要求，從而“未給妥協留下任何可能余地”。英國堅持認為美國需要西南太平洋島礁，懷疑美國國務院反對四國會議的理由只是借口。因此，英國應該向美國說明兩點，一是最佳辦法仍是澳大利亞建議的四國會議，二是英聯邦國家不可能放棄爭議島礁主權，也不接受“專屬”基地權利。①外交部副部長巴特勒更將矛頭直指貝爾納斯。他不無譏諷地說：“貝爾納斯先生將基地要求訴諸兩國在戰時的深入合作，但在原子能方面卻對美、英、加特別合作橫加阻攔。這未免有些轉彎太急。”②

澳大利亞和新西蘭進一步強化了英國的立場。澳外長伊瓦特質疑美方對西南太平洋防務不感興趣的言論，“如果貝爾納斯對該地區防務毫無興趣，為什么美國要在那里獲取權利”“如果他們要獲得有價值的權利，就必須承擔一定義務”。他還提醒與會者警惕美國“零敲碎打”，“最重要的是英聯邦一致行動”。新西蘭總理納什也強調富納富提、坎頓島和圣誕島是跨太平洋航線的主要中轉點，“很不愿意美國在這些島嶼獲得專屬權利。新西蘭自己的民航不應該依賴于別國許可”。③5月1日，英、澳、新會談后，決定堅持將基地問題與四國地區防務會議相關聯。（1）贊成為維持南太平洋及西南太平洋地區的國際和平與安全達成一個或若干區域安排;（2）邀請美國參加上述安排;（3）太平洋基地未來的管理及使用將作為上述安排的一部分予以考慮。④

在這樣的情況下，美英談判瀕臨破裂，貝爾納斯和貝文做了最后的努力。5月2日，貝爾納斯與貝文在巴黎會晤。期間，貝爾納斯重申反對四國太平洋防務會談，并強調了在國會辯論的困難。此時正值美國國會審議對英援助之際，“如果無法獲得基地，他必須進行一場勝負在一兩票之間的艱難辯論”。他還提出，在任何美國獲得的爭議島嶼上，都將給予英聯邦政府“隨時、完全的降落權及使用相關設施的權利”。貝文則在未經英國內閣授權的情況下，提出：（1）將圣誕島和坎頓島割讓給美國，由美國負責維持島上設施，并給予英聯邦國家完全使用權;（2）作為友好姿態，將美軍付出重大傷亡的塔拉瓦島也割讓給美國;（2）英國保留富納富提，將島上基地租借給美國，并享有對飛行設施的完全使用權。⑤

但英國首相艾德禮很快回電，稱內閣“一致決定”，基地問題只能作為“澳、新完全參與的整體安排的一部分”得到處理。英國內閣也不同意將塔拉瓦割讓給美國，“任何領土割讓都只能作為共同防務計劃，或聯合國程序下安全安排的一部分”。⑥5月5日，貝文聯名哈利法克斯請求內閣重新考慮關于塔拉瓦的決定，他極力申辯說：“無條件的慷慨大度將對美國產生積極影響，卻不用我們付出任何東西。這個島并無任何討價還價的價值。如果我能把這個小島交給美國的話，它本來將對我正制定的關于埃及和巴勒斯坦的政策產生心理效果。”但艾德禮再次代表內閣予以駁回，“我不認為你能說服內閣改變立場……我們在這里得到的印象正好相反。在我們看來，美國人總是不斷地向我們索要讓步”。⑦

美國對此深感失望。貝爾納斯指出，英國拒絕美國對塔拉瓦的要求在美國方面產生了“非常惡劣的影響”。5月14日，白宮宣布參謀長李海將前往英國，與英軍參謀部商談戰后美軍從太平洋撤離事宜。根據5月27日的會議記錄，美英雙方在會談中都未提及軍事基地議題。⑧戰后初期美英首次關于西南太平洋地區領土主權與軍事基地上的交涉就這樣無果而終。

四、美英談判失敗的原因及影響

戰后美英霸權轉移是在和平氣氛中進行的。美國主動要求英國提供海外軍事基地方面的協助，英國則積極尋求與美國對接。在西南太平洋，英國不僅接受且鼓勵美國在太平洋地區的軍事存在，而且兩國共同排斥其他潛在對手（主要指蘇聯，可能也包括未來的中國）進入西南太平洋。從更大地理范圍看，美英也都對彼此在全球軍事基地方面的合作抱有很高期待。

但合作的意愿并未轉化為實際的成果，反而帶來深深的失望。究其原因：首先在于美英立場原本相去甚遠。這既體現在雙方對聯合國集體安全機制的構想以及美國實現軍事需求的方法和時機等宏觀層面，也體現于對等基地權利、專屬基地所有權、聯合基地控制權、領土處置、民航利益、關稅、治外法權等微觀層面。眾多的實質性分歧增加了相互妥協的難度。其次，美英在西南太平洋都沒有迫切的安全威脅。在以蘇聯為主要防范對象的情況下，美國的戰略重心日益北移，西南太平洋島礁和軍事基地扮演的是備用和輔助的角色。如果能以較低成本獲得它們固然很好，但也并非如亞速爾群島、冰島一樣不可或缺。實際上，只要確保其不為英聯邦國家以外的其他國家所控制，就能滿足美國最基本的安全需求。而對英國而言，美國占有菲律賓、關島、中途島和威克島以及在遠東的政治軍事利益已經使其必然要在西太平洋防務中發揮重要作用，成為英聯邦國家的防火墻。在這種情況下，美英政府都更多地從宏大的政治和戰略利益上看待談判價值，而缺乏在地區安全議題上必須達成協定的緊迫感。此外，美國國內政治及英聯邦國家內部關系進一步限制了決策者的妥協空間。

美英交涉的困難和失敗反映了兩國對戰后太平洋地區秩序構想的差異。蘇聯媒體曾敏銳地指出，“美國對部分英國基地的主權要求提出了一個問題，究竟是將更多島礁置于某個單一國家的主權之下，還是將它們置于聯合國領導下美、英、荷、法、中、澳、新、加控制的普遍基地體系之中”。①換言之，究竟軍事基地是由一國獨有，還是在聯合國框架下由多國分享？其實質是構建一個怎樣的太平洋地區乃至全球秩序的問題。美國政府希望憑借和鞏固其在戰爭中建立起來的巨大優勢，以單邊主義的方式確保自身在太平洋的絕對安全和主導地位。它不僅排斥蘇聯和中國，對英、澳、新等國靠近夏威夷的可能也心存防范。正如英國官員J. G.沃德（J. G. Ward）所言，美國的政策是“在整個太平洋建立美國統治下的安全體系，而不締結任何正式、全局和多邊的協定”。②與之相反，國勢日衰的英國政府卻將滿心希望寄托于多邊機制之上，并力圖將美國拉入其中。屆時，英國只需以較低成本，通過機制安排施加影響力，發揮杠桿作用即可，實質是以多邊借力來維護英國在全球的利益和影響力。

美英交涉及其失敗的歷程也深刻地反映了兩國對戰后世界秩序及自身定位的心態失衡。美國政府及社會上下充分意識到了自身國力和權力地位的增長，但缺乏善于運用霸權的能力。它儼然以戰爭勝利的締造者和戰后和平的責任人自居，將自身安全等同于國際安全，將自身利益凌駕于別國利益之上。它不僅魯莽、輕率地在一份備忘錄中提出了涉及全球多個地點的軍事基地及領土處置的一攬子計劃，而且在如此復雜、敏感的議題上，將英國及英聯邦國家的讓步視為理所當然，很少顧及對方的利益、立場和感情。就英國政府而言，它從一開始就意識到了自身安全、利益需要美國的支持，但仍極力維持昔日的全球帝國身份，又錯誤地高估了自身的談判地位，企圖憑借靈活、巧妙的外交策略引導美國的政策方向，所以總抱有一些與自身實力并不相稱的幻想。它不斷地提出諸如“以民航換基地”、對等基地權利、地區防務磋商等方案，但一再碰壁，終于惱羞成怒，連象征性的讓步都不愿做出。歸根結底，在戰后初期，雖然美英都意識到實力地位的變化與權力過渡的必要，但都還沒有適應這種角色轉變，找不到彼此相安的合適位置。

隨著美蘇冷戰的到來，美軍在太平洋地區的戰略重心北移已是大勢所趨，而美英交涉的失敗加速了這一進程。如前所述，美國政府及軍隊對西南太平洋島礁計劃已久，且有數個島礁被列入“必需”和“需要”清單。如果美英談判成功，美國將繼續維持在西南太平洋的有限軍事存在并加以利用。從長遠來看，這勢必增加與英聯邦國家進一步合作和磋商的機會。南非總理史末資曾在英聯邦總理會議上一語道破：“難道我們不應該投餌釣魚？可能當前美國只是要求基地權利，且不愿意承擔義務，但現在給予的權利將引來未來的義務。”①而且，美國原本將西南太平洋地區視為通向西太平洋前沿據點的備用補給線，現在既然無法獲得，就必然要更加倚重中太平洋一線，并增強在馬里亞納群島、琉球、菲律賓等戰略前沿的兵力部署。1946年6月15日，美軍參謀長聯席會議公布了新的海外軍事基地規劃文件，將坎頓島和馬努斯島從“必需”降級為“需要”，并將西南太平洋的一些地點直接從清單中剔除。此后，美軍加速從西南太平洋地區撤離。②反之，馬里亞納群島、琉球、菲律賓等地的戰略地位則更加凸顯。正如貝文所言，“美國政府對其太平洋基地需求得到的回應感到失望。于是，他們現在想要將它們太平洋戰略的中心更向北移，在那里他們可以依賴于在自身領土或在其控制下的領土上的基地”。③美國與英聯邦國家在西南太平洋防務上的合作要到1951年澳新美安全條約才能實現。

【作者簡介】張愿，武漢大學國際問題研究院講師，國家領土主權與海洋權益協同創新中心副研究員，主要研究方向為以美國外交史、海軍史。

【責任編輯：豆艷榮】