新形勢下北京市突發地質災害防治工作思路探析

曹穎 李巖

摘 要：北京作為突發地質災害較發育的特大型城市，地質災害防治是城市地質工作的重要組成部分，是保民生、保安全、保穩定的基礎和關鍵。文章在總結“十三五”時期全市地質災害防治工作經驗基礎上，分析指出存在的問題和不足，圍繞新形勢下關于防災減災救災工作的一系列要求，提出突發地質災害防治的總體工作思路及構想，深化突發地質災害隱患高精度調查評價，推進監測預警服務水平，開展預警預報理論和突發地質災害隱患早期識別研究，規范強化應急處置流程和能力，加強地質災害治理項目綜合管理和效益評估，加大地質災害預防科普宣傳力度，完善地質災害防治法規體系，提升地質災害防治工作保障能力，為首都城市安全科技防災筑牢生命防線。

關鍵詞：突發地質災害防治;調查評價;監測預警;早期識別;應急處置;科普宣傳

Abstract： As a large city with the developed abrupt geo-hazards， the prevention and control on them is an important part of urban geological work， and is the basis and key to ensure people's livelihood， safety and stability. Based on the experience of the city's geo-hazard prevention and control during the 13th Five Year Plan period， the paper points out the existing problems and deficiencies. About a series of requirements for disaster prevention， mitigation and relief work under the new situation， this paper puts forward to the overall work ideas and frame of prevention and control. These measures can deepen the high potential precision survey and evaluation of geo-hazard， promote monitoring and early warning service level， carry out early warning and prediction theory and early identification research of potential geo-hazard， standardize and strengthen emergency response process and capacity， strengthen comprehensive management and benefit evaluation of geo-hazard management projects， increase publicity of geo-hazard prevention department and general public， improve the legal system of geo-hazard prevention and control， and enhance the reliable work ability of geo-hazard prevention and control. Our final aim is to establish a safety life line for scientific and technological disaster prevention of the capital city.

Keywords： Prevention and control of abrupt geo-hazard; Investigation and evaluation; Monitoring and early Warning; Early identification; Emergency response; Popular science propaganda

0 引言

受地形地質條件復雜、斷裂構造發育、降水時空分布不均勻等自然條件以及人類工程活動的影響，北京地區存在著崩塌、滑坡、泥石流、不穩定斜坡、地面塌陷等突發地質災害，對人民生命財產造成一定危害。據統計，自1949年以來，北京地區各類地質災害造成的死亡人數已超過600人，直接經濟損失達數億元（北京市地質礦產勘查開發局等，2008）。

北京地區突發地質災害點多、面廣、規模小、危害嚴重。截至2019年底，全市登記突發地質災害隱患點5037處，按類型劃分，崩塌2609處，滑坡54處，泥石流901處，地面塌陷95處，不穩定斜坡1378處;按險情等級劃分，特大型1處，大型11處，中小型5025處。威脅房山、門頭溝、密云、懷柔、平谷、昌平、延慶、豐臺、海淀、石景山10個區的84個鄉（鎮）、700個行政村、499條道路、111個景區及8所中小學校（北京市規劃和自然資源委員會，2020）。

在市政府的高度重視和大力支持下，北京市前后開展了多期不同層次的與地質災害有關的調查與評價工作。20世紀60年代—90年代初期，北京市地質局等單位在北京山區先后開展了1∶5萬區域地質調查工作，對北京山區的基礎地質情況進行了調查，系統總結了北京地區各時代地層、巖漿巖、變質巖、地質構造等基礎地質情況。90年代前后，北京市開展了山區泥石流、采空塌陷的調查及典型泥石流溝的專項勘查及防治研究工作。2000—2006年，山區10個區縣開展了縣（市）地質災害調查與區劃，對各區縣的突發地質災害及發育環境進行綜合分析，劃分了地質災害易發區。2013—2014年，原北京市國土資源局組織開展了北京市突發地質災害1∶5萬詳細調查，查明了全市突發地質災害及其隱患的發育特征、分布規律及形成的地質環境條件。2016年，市規劃國土委和市發改委印發《北京市“十三五”時期地質災害防治規劃》。2017—2019年，北京市規劃國土委組織實施“北京市泥石流溝精細調查與評價”項目。2019年，北京市規劃和自然資源委組織實施了“北京市山區道路沿線崩塌、滑坡災害隱患精細調查與評價”項目。2004年至今，北京市每年汛期開展突發地質災害應急調查工作，相關單位在北京地區開展了大量的地質災害危險性評估、地質災害勘查及治理設計項目。

隨著科學技術的進步，地質災害調查精度越來越高，覆蓋范圍越來越廣，地質災害由原來的局部、單一災種調查到現在全方位、三維立體可視化精細調查，各個災種的空間分布規律研究和區域性評價工作趨于成熟。市委、市政府高度重視地質災害防治工作，突發地質災害監測預警工作基本實現市、區兩級預警，山區地質災害防治“十有縣”全覆蓋，建立了汛期“三查”工作機制，提高了地質災害應急管理和應急處置能力。

隨著泥石流精細調查（1∶1萬）、突發地質災害監測預警系統工程運行等各項工作的開展，北京市地質災害防災減災工作正逐漸邁上精細化管理的新臺階。

黨的十八大以來，習近平總書記多次在不同場合就防災減災救災工作發表重要講話或作出重要指示，科學認識致災規律，有效減輕災害風險，堅持以防為主，防災抗災救災相結合，全面提升綜合防災能力。

本文在全面梳理多年來首都地質工作的基礎上，緊緊圍繞習近平總書記在2018年中央財經委員會第三次會議上的講話精神和自然資源部地質災害防治三年行動實施綱要，落實“九大工程”任務分工要求，從調查評價、監測預警、應急處置、綜合治理、科普宣傳和制度建設六大方面進行了詳細的論述，提出了新形勢下首都地質災害防災減災工作的思路。

1 扎實開展地質災害隱患識別與評價，摸清災害風險底數

（1）工作基礎

北京地區地質災害的調查研究工作起始于1976年，至今已有40余年的歷史。在40年的發展過程中，北京市分層次、分階段先后開展了多輪不同尺度、不同精度的突發地質災害調查工作，不斷完善調查評價、監測預警、綜合治理、應急處置體系，取得了巨大的進步。尤其是近年來圍繞北京山區經濟規劃建設和保障山區人民生命財產安全方面做了大量的調查評價和風險防控工作。累計完成縣（市）地質災害調查與區劃（1∶100000），地質災害詳細調查（1∶50000），全市突發地質災害避險路線及避險場地調查評價，房山區南窖、門頭溝區妙甸、懷柔區天河川、平谷區十八灣、密云區司馬臺—霧靈山、延慶區四季花海、昌平區高口溝域7條溝域經濟規劃建設區地質災害專項調查，房山區河北鎮、懷柔區橋梓鎮等重點城鎮水工環專項調查，北京市泥石流災害隱患高精度調查和評價（1∶10000），新中國成立70周年慶祝活動期間北京市突發地質災害風險評估與控制等調查研究工作，為北京市突發地質災害防治工作奠定了堅實的基礎。目前，正在開展針對道路沿線崩塌、滑坡災害的1∶10000比例尺高精度調查與評價。

（2）存在問題

一是對隱蔽性地質災害的規律認識有待提高。北京市地質災害隱患具有點多、面廣、規模小、防治不易等特點，地質災害調查發現難，隱蔽性極強。據統計，近五年全市共發生突發地質災害139起，其中約57%未登記在賬（北京市地質研究所，2014—2019），仍有大量地質災害沒有被調查識別和發現，也反映出現有調查成果的工作程度和精度，越來越不能滿足地質災害防治和管理精細化的需要，此外，受復雜地質作用和工程活動影響，我市地質災害具有復雜性的特點，已發現的隱患點發展規律也存在難以認識到位的情況，尤其是對成災規律的認識有待進一步提高。二是人類工程活動引發地質災害給防控工作帶來難度。據2012—2019年北京市突發地質災害應急調查數據分析，北京山區約86%的突發地質災害與人類工程切坡等工程建設活動相關，也導致地質災害隱患的數量、分布范圍以及隱患本身特征等發生較大變化，尤其是近年來隨著山區農村宅基地需求水平的提高，農民切坡建房存在一定程度的崩滑隱患，亟需加強地質災害調查和風險管控。

（3）主要思路

一是深化地質災害調查評價工作。針對性重點集鎮和規劃建設區開展1∶1萬高精度調查，制定相關調查技術要求，協助開展前期項目可行性研究論證及立項，開展項目技術指導及成果匯總。二是加強隱患排查和數據庫更新維護。查明新發現地質災害隱患點的基本特征和變形趨勢，已發現地質災害隱患點的動態變化情況;維護、動態更新的北京市地質災害風險數據庫，基本掌握北京市地質災害風險的底數和變化特征。三是開展地質災害隱患早期識別。運用高分辨率多光譜、無人機航飛、中—高分辨率InSar測量、機載激光雷達測量等技術開展高精度遙感調查，建立適用于北京市的隱蔽性崩塌、滑坡隱患早期識別技術方法體系，提高隱患早期識別能力，獲取高精度地表形變數據和地質災害隱患信息。四是開展地質災害隱患動態識別及風險變化監測。針對山區人類工程活動對突發地質災害的影響，尤其是農村切坡建房、修筑道路等造成的災害隱患，進行動態識別和風險變化監測。

2 深入推進突發地質災害監測預警，提升服務水平

（1）工作基礎

2013年，北京市突發性地質災害監測預警系統工程在房山區、門頭溝區、密云區等山區、淺山區477處崩塌、滑坡、泥石流、采空塌陷等地質災害隱患點布設各類專業監測設備1887臺（套）（北京市地質研究所，2016—2019）。通過監測預警系統工程建設，實現了對10個山區重點突發地質災害隱患點的專業監測、遙感監測和人工監測，極大的提升了北京地區突發地質災害的專業監測能力。初步實現了突發地質災害監測數據自動采集、傳輸、接收、管理、分析和預警，初步建立群專結合的地質災害防治體系。

（2）存在問題

一是專業監測覆蓋面不夠，群測群防的轉化水平有較大提升空間。受安裝條件、信號傳輸、監測條件等影響，專業監測僅覆蓋全市隱患點的不足10%，需要通過群測群防作為重要輔助手段，由于群測群防員普遍存在專業化和信息化程度不高等情況，亟待加強對群測群防員專業技能的相關培訓和技術裝備的配備，提升群測群防的專業化和信息化水平。二是地質災害氣象風險預警體系亟待完善和提高，預警預報產品精度有待進一步提高，監測數據清洗技術、深度挖掘、綜合分析能力亟需加強。

（3）主要思路

一是技防和人防相結合，對群測群防員開展科學識災、主動避險能力的培訓。每年對群測群防員進行專業培訓，通過地質災害應急演練增強受威脅群眾的防災意識和自救能力;對群測群防員提供專業化技術支撐，配備簡易監測設備，指導開展簡易監測數據采集和綜合分析，提升群測群防員工作專業化水平。二是建成并運行突發地質災害監測預警信息系統，保障監測預警信息在采集、傳輸、存儲、處理、應用服務過程的標準化，實現信息互聯互通，為決策指揮提供快速、準確、有效技術支撐。三是開展監測預警基礎理論研究。加強理論研究，基于災害形成、運移過程、成災機理等研究，構建地質災害氣象預警預報精細模型和閾值體系，提升科技支撐能力。

3 持續強化汛期地質災害防范工作，提高突發事件應急處置能力

（1）工作基礎

2003年，原北京市國土資源局成立了北京市突發地質災害應急調查大隊（以北京市地質研究所技術力量組成），主要負責全市突發地質災害隱患排查、應急調查、應急值守、監測預警、應急演練、宣傳培訓等工作，17年來共出動應急調查700余次，處置災（險）情600余次。近年來協助政府主管部門開展地質災害避險應急演練，為群測群防員進行識災避險知識培訓，筑牢基層防災救災防線。自2003年以來，應急調查隊形成了汛前排查、汛中調查、汛后核查的地質災害“三查”工作機制，在強降雨、地震等發生后，及時組織開展地質災害排查與動態巡查，在地質災害防治工作中發揮了重要作用，取得了顯著成效。

（2）存在問題

一是應急技術隊伍體系建設還需進一步完善，應對重大、群發性地質災害的能力還需提升，還需深化分級管理和響應機制。二是應急調查、監測技術裝備現代化水平不高，信息化水平有待提升。三是應急調查、隱患排查、隱患點銷賬、應急監測等相關技術標準還需進一步完善。

（3）工作思路

一是加強地質災害技術指導能力建設。構建分級管理、屬地為主、分工完善的技術支撐隊伍體系，形成市級指導、區級為主、社會力量補充的兩級三方面技術支撐隊伍。市級地質災害防治技術隊伍主要負責制定技術標準和要求，協助主管部門編制地質災害防治規劃，制定年度地質災害防治方案，統籌安排地質災害防治工作任務，指導各區開展地質災害防治工作，協助各區開展重大地質災害應急處置;區級地質災害防治技術隊伍是地質災害防治的主要力量，負責落實市、區兩級地質災害防治有關任務，開展屬地地質災害防治有關工作;社會力量主要指支撐開展應急調查、應急監測的擁有一定技術裝備和信息化裝備研發、制造的技術支撐單位，作為應急能力提升的有益補充，通過購買服務的方式參與應急工作，為應急處置提供技術支持。二是為應急技術人員配備應急調查的先進技術裝備和個人防護裝備，用以提高應急處置的效率和科學性，尤其是無人機、機載激光雷達、三維激光掃描儀、邊坡雷達等非接觸式現代化應急監測裝備以及便于安裝布設傳輸數據的普適性監測設備。三是構建從隱患點排查（核查）、災害應急調查、隱患點銷賬、應急監測等一系列標準規范，統一工作要求，提升應急處置效率。

4 全力推進地質災害綜合治理，加強項目管理及評估

（1）工作基礎

2020年是“十三五”收官之年，五年來北京市投入10億多資金針對近500處地質災害隱患點開展地質災害治理工程，保障了約7500戶，21000人的生命財產安全，取得了良好的社會效益，減輕或消除了地質災害隱患對人民命財產安全的威脅，地質災害避險移民搬遷工作開展順利（北京市地質研究所，2019）。

（2）存在問題

一是對治理工程安排需進一步開展前期工作。對威脅居民點的存量隱患點開展治理工程的條件掌握不夠全面。二是對治理效益的評估還需完善。對已實施治理工程的治理效果需要經過一段時間的檢驗才能掌握，需要對治理工程進行監測，開展效益評估，以指導后期治理工程安排。

（3）工作思路

一是開展治理工程前期調查工作。為謀劃安排“十四五”期間地質災害治理項目，開展治理工程前期調查工作，基本摸清需要治理的災害隱患數量，掌握不適宜治理的隱患情況，安排治理期次，匡算預計投入。對不適宜工程治理的隱患點，提出搬遷避讓建議。二是開展已竣工治理工程效果評估。運用遙感等技術手段，對已竣工治理工程進行監測，建立評估體系，評估治理效益，為地質災害隱患銷賬工作提供科學依據。

5 加大地質災害科普宣傳力度，切實提升全民防災減災意識

（1）工作現狀

習近平總書記多次強調科學普及的重要性，“科技創新、科學普及是實現創新發展的兩翼，要把科學普及放在與科技創新同等重要的位置”。普及地質災害知識，提高全民地質科學素質，是提高全民科學素質的重要內容和必然要求。大量事實證明，群眾缺乏防災知識，預防地質災害意識薄弱，是導致災情、險情發生的重要原因之一。近年來，市規劃自然委通過各種形式宣傳媒介，加大了對山區民眾如何防災和自救的宣傳、教育力度。

（2）存在問題

一是地災避險宣傳的普及面不夠。目前的地質災害防治科普宣傳僅一般以社區科普講座，群測群防員培訓，入村入戶宣傳為主，單次科普活動受眾群體有限，覆蓋面群體和地域有限，普及程度不夠，公眾對地質災害防災避險的知識掌握不夠。二是科普教育基地缺乏。全市目前還沒有以地質災害為科普內容的宣傳教育基地。三是地質災害科普產品需要進一步拓展和開發。現有的科普宣傳品品種較少，運用現代信息化技術的程度還有待提升。四是科普隊伍建設還需要進一步加強。目前的科普宣傳隊伍根據工作需要臨時抽調，還沒有形成專業化的科普隊伍和科普志愿者隊伍。

（3）工作思路

一是有針對性的開展科普工作。分層次對不同群體（如應急調查技術人員、地質環境管理人員、群測群防員、受威脅群眾、社會公眾等）開展突發地質災害防治法律法規、科學識災等知識宣傳，普及逃生避險技能。二是開發制作系列科普產品、開展多種形式的線下科普活動、建立地災科普互聯網傳播渠道，實現科普內容一次創作、多次開發、全媒體呈現、各渠道推送傳播。三是協助建設地質災害科普教育基地，填補北京市地質災害科學避險科普教育基地的空白。四是培育一支人才素質優良的地質災害科普隊伍，提升科普創新發展能力。

6 健全地質災害法律法規體系，建立地質災害防治工作保障機制

（1）工作現狀

地質災害政策法規體系，是有效規范各種工程建設活動，明確責任，最大限度地減少和避免地質災害的發生的有效途徑，是地質災害防治工程有理有據、防治資金和措施到位的有力保障。近年來，在國家地質災害防治法律法規規范下，北京市規劃和自然資源委員會根據管理需求先后出臺了《北京市“十三五”時期地質災害防治規劃》《北京市地質災害治理項目實施技術指南（試行）》《北京市地質災害隱患點銷賬技術指南》《北京市突發地質災害應急調查技術指南（試行）》《北京市突發地質災害隱患排查技術指南（試行）》，等等，不同程度的規范了地質災害防治相關工作。

（2）存在問題

一是地方性的法規體系有待完善，在災害管理和防治工作中做到有法可依、依法執行。二是受地形地貌、地質條件的制約，北京市地質災害的發育具有較強的地域性，以及新技術新手段的不斷發展應用，迫切需要在總結地質災害防治相關經驗的基礎上，積極推進地方防治標準建設，提高北京地區地質災害防治的科學性和精準性。

（3）工作思路

一是做好《北京市“十四五”時期地質災害防治規劃》編制工作的技術支撐，明確“十四五”期間地質災害防治方面的主要工作任務，通過分析我市地質災害防治總體形勢，有針對性地提出地質災害防治任務和防治對策。二是做好地方性政策法規體系建設的技術支撐，為保護和改善地質環境，防治地質災害，根據國家有關規定，結合首都實際，制定《北京市地質災害防治條例》;為規范地質災害責任認定程序，明確地質災害責任主體，維護國家、集體和人民群眾的合法權益，制定《北京市地質災害責任認定辦法》;為規范地質災害治理的工作程序，有效地消除地質災害的威脅，保護人民生命財產安全，制定《北京市地質災害治理工程項目管理辦法》;為保護地質災害監測設施安全，有效支撐我市地質災害監測預警工作，制定《北京市地質災害監測設施保護辦法》。三是做好突發地質災害地方性標準規范的研究和編制工作，實現地災防治有標準、有規范、有制度、有要求，提高北京地區地質災害防治的科學性和精準性。

7 結語

新時期首都地質災害防災減災工作形勢依然嚴峻，地質災害防治工作任重道遠，科學認識致災規律，對突發地質災害形成機理、成災模式、早期識別等基礎理論加強研究，利用空天地一體化多源監測開展突發地質災害預警預報，增強科普宣傳，提高全民防災意識，建立高效科學的突發地質災害風險防范體系。

參考文獻：

北京市地質礦產勘查開發局，北京市地質研究所，2008. 北京地質災害[M]. 北京：中國大地出版社.

北京市規劃和自然資源委員會，2020. 2020年北京市突發地質災害隱患點統計表[EB/OL]. ?http：//ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/zxzt/dzzhfzzt/yhdqk/202006/t20200615_1925026.html

北京市地質研究所，2015—2019. 北京市突發地質災害應急調查報告[R].

北京市地質研究所，2016—2019. 北京市突發地質災害監測預警系統工程[R].

北京市地質研究所，2019. 北京市突發地質災害隱患工程治理前期調查報告[R].