應急救援財政事權、支出責任改革需配套推進
——訪全國應急產業聯盟副秘書長、工業和信息化部中小企業發展促進中心政策研究處處長宋烜懿

文/本刊記者 趙苡萱

2020年7月24日，國務院辦公廳印發《應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕22號）（以下簡稱《改革方案》）。全國應急產業聯盟副秘書長、工業和信息化部中小企業發展促進中心政策研究處處長宋烜懿認為，《改革方案》要落實，還需要有一整套法律法規和相關的制度文件來保障，包括預算改革、財稅改革、法律法規修訂完善、地方的改革等都要同時推進。

2020 年7 月24 日，國務院辦公廳印發《應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕22 號）（以下簡稱《改革方案》），就應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革制定了具體方案。針對《改革方案》的亮點，出臺后會帶來的變化，以及《改革方案》中尚未明確的問題等，本刊記者于近日采訪了全國應急產業聯盟副秘書長、工業和信息化部中小企業發展促進中心政策研究處處長宋烜懿。

記者(以下簡稱“記”)：宋處長，您好!請您介紹下《改革方案》出臺的背景，它的亮點在哪里？《改革方案》出臺后會帶來什么變化？

全國應急產業聯盟副秘書長、工業和信息化部中小企業發展促進中心政策研究處處長宋烜懿

宋烜懿（以下簡稱“宋”）：這次《改革方案》的出臺，其實是國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任總體改革中的一項任務。早在2016年8 月，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49 號）（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》規范了中央和地方財政事責關系，是國務院第一次比較系統地提出事權和支出責任劃分，即從政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件。

按照改革的路線圖，2016 年開始，選取國防、外交等領域率先啟動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革（以下簡稱“財稅改革”），2020 年要基本完成主要領域改革。此次《改革方案》的出臺是按照《指導意見》總體要求，在應急管理領域實施的改革。

從宏觀上看，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。

《改革方案》的第一大亮點，是它科學合理地劃分了中央和地方政府在應急管理領域的財政事權和支出責任，包括從預防與應急準備、災害事故風險隱患調查及監測預警、應急處置與救援救災等應急管理的各個階段，使不同層級政府各司其職，更加高效地提供應急管理公共產品和服務，避免因責任交叉、責權不清而導致的“好事搶著干、出了事互相推諉”的問題產生。

關于應急管理領域中央和地方的職責，其實在2007 年開始實施的《突發事件應對法》中已有規定。但當時由于我國的應急管理工作剛剛起步，法律界定的義務并不完全清晰，且沒有配套的政策措施，致使很多責任義務沒有有效落實。

《改革方案》的第二大亮點，是對現有的、行之有效的、約定俗成的做法，以文件的形式予以確認、界定，同時對一些不合理的或者模糊不清的財政事權和支出責任作出調整。例如，在災害事故監測預警和特別重大事故調查處理方面，《改革方案》加強了中央在這些方面的事權責任，承擔更多的財政事權和支出責任。

記：請您舉例具體介紹下，《改革方案》中，中央與地方財政事權和支出責任劃分的調整，為什么要作出這樣的調整？旨在解決哪些問題？

宋：舉例來說，《改革方案》中規定了應急管理信息系統建設的相關內容，其中明確了中央主要負責信息系統的規劃設計，中央部門信息系統軟硬件配備及維護支出，地方主要負責地方各級信息系統軟硬件配備及維護支出。這是一個很大的進步?！陡母锓桨浮肺窗l布時，中央、各地方也在建設應急管理信息系統，但由于當時沒有進行總體統籌，每級政府都建設自己管轄范疇內的信息系統，但建設完之后，發現相互之間沒有接口，資源、數據不能共享。

《改革方案》發布之后，明確規定了在應急管理信息系統建設中，中央和地方各自負責的事權和支出責任。中央層面的職責更多的是統一信息管理、標準制定管理的作用，是管理性、指導性、方向性的一些工作，起到規范引導的作用。

過去有很多職責不清、邊界不清、責任無限大的情況，這一情況短時間內難以改觀?！陡母锓桨浮分须m然明確了中央和地方的財政事權和支出責任，但在實踐中，要使《改革方案》落地，還將有很長的路要走。

記：《改革方案》中提出了“落實支出責任”，您認為在“落實支出責任”中有哪些需要注意的關鍵點？應該如何保障落實？

宋：落實支出責任，實際上就是落實資金。以《突發事件應對法》為例，2007 年出臺到現在已經13年了，其中明確規定了縣級以上政府的相關責任，但實際上很多內容沒有落實，其主要原因就是沒有規定清楚“誰出錢”的問題。

《改革方案》中提到的“落實支出責任”的關鍵，一要加強規劃，二要加強預算管理，三要統籌考慮，四要因地制宜。

加強規劃主要是合理平衡平時預防與“急時”應對的關系。對于地方應急管理工作來說，要有突發事件應對的資金，也要有平時預防性的資金，這兩部分要合理平衡。

加強預算管理是指落實資金保障。大的政府項目沒有預算不能開工。同時，預算管理也是整個財稅改革中的一部分，由此，財政事權和支出責任的改革一定要跟預算改革同步進行，才能真正落地。

統籌考慮是指既要解決眼前問題，又要兼顧長遠規劃。應急管理的長遠規劃，主要是針對未來風險的預測評估，這就要求對可能存在的問題以發展的眼光看，以前瞻性的風險意識來預防未來可能面對的問題。

因地制宜主要是指結合各地方的實際情況，廣泛吸引社會資本共同參與，同時要轉變支出觀念，將一次性投入采購向購買社會化服務方面轉變，用最少的支出最大化“公共服務產品”購買效率。

對于資金的支出，我認為，需要轉變支出的觀念。過去，政府什么都要自己買，買東西存在那。其實，可以利用有限的資金去購買更多的社會化服務。社會化服務是企業提供各種服務，例如提供監測預警的數據服務，應急救援的服務等。以航空救援為例，政府沒必要購買直升機、聘請駕駛員，只需要購買社會服務就可以了。

記：《改革方案》中提出“避免基層政府承擔過多支出責任”，針對這個問題，您有哪些具體建議？

宋：“避免基層政府承擔過多支出責任”的問題，《改革方案》明確提出，要將適宜由地方更高一級政府承擔的應急救援領域支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任。按照目前我們對應急管理領域財政事權和支出責任劃分的理解，財政事權和支出責任層層劃分，最后落到基層政府的應急救援責任也最大。但一直以來，基層政府——縣級人民政府承擔的責任很多，如保民生、保就業、保穩定等，需要承擔的支出義務已經很多，因此，無論從人力、物力、財力、能力哪個方面看，基層政府都無法承擔應急救援領域過多的支出責任。

我認為，《改革方案》中提到的“責任上移”，即上移到市級政府相對比較合理。具體到操作層面，還需要有相應配套的措施。《改革方案》是中央層面出臺的，下一步，應由省級政府完善省級配套改革方案，“避免基層政府承擔過多支出責任”的問題，應由省級政府來統籌規劃，這樣才能夠將適宜由地方更高一級政府承擔的應急救援支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任。

記：您認為，還有哪些是《改革方案》中尚未明確的？

宋：《改革方案》尚未明確的主要包括兩個方面：

一是對改革落實情況未明確監督、考核、評價機制。雖然《改革方案》中規定了如何做，但在落實中有沒有做、有沒有按照規定操作并沒有規定。所以如果沒有具體的監督、考核、評價機制，沒有形成閉環管理，那《改革方案》就無法發揮應有的作用。

二是未明確配套改革措施完成的時間表，如推進省級以下改革、法律法規修訂完善、其他的協同改革等?！陡母锓桨浮芬鋵崳€要看配套改革的情況。除了財政事權和支出責任的改革，還有預算改革、財稅改革，這些改革要同時推進。另外，在應急管理領域，應急管理部和其他部委的責任，中央和地方的相關責任，每一級政府所承擔的責任全都需要細化。

我國的法律法規修訂速度比較慢，很多內容條款與社會發展形勢不匹配，明顯跟不上時代發展，所以還應推進相關法律法規的修訂和完善。

因此，需要有一整套法律法規和相關的制度文件來保障《改革方案》落實，包括預算改革、財稅改革、法律法規修訂完善、地方的改革等都要同時推進，制定完成時間表，形成合力，才能使《改革方案》真正落地。

《改革方案》中只是介紹了中央和地方分別有哪些財政事權和支出責任，但對于地方政府來說，哪一級政府應該承擔哪些責任并沒有明確。從法律法規的角度來說，一定要從中央開始完善相關配套責任，地方的條例才能細化相關責任。