安全生產中企業主要負責人的責任邊界

文/本刊記者 趙原

中國安全生產科學研究院安全生產理論與法規標準研究所所長曾明榮

《全國安全生產專項整治三年行動計劃》（以下簡稱《三年行動計劃》）指出：落實企業主要負責人責任。企業法定代表人、實際控制人等主要負責人要強化落實第一責任人法定責任，牢固樹立安全發展理念，帶頭執行安全生產法律法規和規章標準，加強全員、全過程、全方位安全生產管理，做到安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓、應急救援“五到位”。在安全生產關鍵時間節點要在崗在位、盯守現場，確保安全。

那么，企業主要負責人安全責任的法律職責邊界在哪里？如何具體落實企業主要負責人責任？為此，本刊記者對中國安全生產科學研究院安全生產理論與法規標準研究所所長曾明榮進行了專訪。

記者（以下簡稱“記”）：《三年行動計劃》特別提到了落實企業主要負責人責任。請您介紹一下，近年來發生的典型事故中，給您印象最深的企業主要負責人受到處理的案例。

曾明榮（以下簡稱“曾”）：有2起事故給我留下了深刻印象：第一起，臺州天臺足馨堂足浴中心“2·5”重大火災事故。2017 年2 月5 日17時20 分許，浙江省臺州市天臺縣足馨堂足浴中心（簡稱“足馨堂”）發生火災，事故共造成18 人死亡，18人受傷。事故調查報告指出，這是一起重大生產安全責任事故。事故間接原因是足馨堂安全生產主體責任不落實。主要表現為：以弄虛作假方式通過消防審批許可；無視消防法律法規規定和竣工驗收備案抽查整改要求，擅自將汗蒸房恢復功能投入使用，導致經營場所存在重大火災隱患；內部管理混亂，消防安全責任和規章制度不落實，未明確消防安全管理人員，未按規定開展日常檢查、事故隱患排查，也未對員工進行消防安全知識培訓和應急疏散演練。該起事故追究了足馨堂法定代表人、第一大股東在內的多名主要負責人的刑事責任。

第二起，中國化工集團盛華化工公司“11·28”重大爆燃事故。2018 年11 月28 日0 時40 分55 秒，位于河北張家口望山循環經濟示范園區的中國化工集團河北盛華化工有限公司（簡稱“盛華化工公司”）氯乙烯泄漏擴散至廠外區域，遇火源發生爆燃。事故調查報告指出，這是一起重大危險化學品爆燃責任事故。事故間接原因是盛華化工公司安全管理混亂，安全投入不足，教育培訓不到位，風險管控能力不足，應急處置能力差，生產組織機構設置不合理，隱患排查治理不到位。其中有一條是主要負責人及重要部門負責人長期不在公司，勞動紀律渙散。調查報告建議對盛華化工公司法定代表人、董事長、總經理在內的主要負責人依法立案偵查并采取刑事強制措施、給予黨紀政紀處分等。

記：從諸多的事故案例中，可以總結出，企業主要負責人在落實企業安全生產主體責任中扮演的是什么角色？應該起到什么作用？應該盡到哪些法律責任？

曾：《安全生產法》和《職業病防治法》明確規定：企業主要負責人對本單位的安全生產、職業病防治工作全面負責。特別指出企業主要負責人“全面負責”，這意味著，企業主要負責人在管理生產經營活動的同時，必須負責管理安全生產工作，認真貫徹執行國家有關安全生產的法律法規規章和標準規范，在計劃、布置、檢查、總結、評比生產經營的時候，同時計劃、布置、檢查、總結、評比安全生產工作。

同時，《安全生產法》也明確企業主要負責人應履行好7 項法定職責，主要包括：

①擔責，即建立、健全本單位安全生產責任制；②建制，即組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程；③教育，即組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃；④投入，即保證本單位安全生產投入的有效實施；⑤除患，即督促、檢查安全生產工作，及時消除事故隱患；⑥應急，即組織制定并實施本單位的事故應急救援預案；⑦報告，即及時、如實報告生產安全事故。

既然是法定職責，那么，未能有效履行，就要接受相應的法律處罰。《安全生產法》規定，企業主要負責人未履行上述7 項法定職責的，首先責令限期改正；逾期未改正的，處2 萬元以上5 萬元以下罰款，責令生產經營單位停產停業整頓。

其次，若因企業主要負責人未履行法定職責，導致發生生產安全事故的，給予撤職處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

第三，企業主要負責人受刑事處罰或者撤職處分的，自刑罰執行完畢或者受處分之日起，5 年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人；對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人。

第四，企業主要負責人因未履行法定職責而導致發生生產安全事故的，還需接受相應的罰款，具體為：發生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款；發生較大事故的，處上一年年收入40%的罰款；發生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款；發生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。

記：目前，關于企業主要負責人的安全生產法律職責邊界，有哪些爭議？產生爭議的原因是什么？

曾：誠如前文所述，《安全生產法》明確規定，生產經營單位主要負責人對本單位安全生產全面負責（見《安全生產法》第五條），同時必須履行7 項法定職責（《安全生產法》第十八條）。這些要求是明確的，但對條文中的一些名詞術語，存在理解與認識的分歧。

例如，一般而言，生產經營單位主要負責人，主要指法定代表人、董事長、總經理、實際控制人。但是，因生產經營單位的法律組織形式不同，其主要負責人也有所不同。那么，生產經營單位主要負責人到底指誰？當一個企業中，法定代表人、董事長、總經理、實際控制人分別由不同人員擔任時，他們之間的安全責任特別是7 項法定職責如何劃分、如何界定、如何評判是否落實到位？

此外，既然主要負責人對本單位安全生產工作全面負責，那么在履行好7 項法定職責之外，到底還需履行哪些具體的安全職責，才可盡到“全面負責”之職……

深究這些分歧的背后，其實既涉及安全生產基本名詞術語的定義與解釋，也涉及關于安全生產監督管理工作的理念與認識，而這些都還需進一步強化安全生產基本理論研究。

記：三年行動計劃中明確，從安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓、應急救援5 個方面，落實企業主要負責人的責任。您建議企業該如何入手落實5 方面的工作要求？

曾：習近平總書記強調：“什么是最嚴格？就是要落實責任。要把安全責任落實到崗位、落實到人頭。”“所有企業都必須認真履行安全生產主體責任，善于發現問題、解決問題，采取有力措施，做到安全責任到位、安全投入到位、安全培訓到位、安全管理到位、應急救援到位。”

那么如何確保這“五到位”呢？

首先，安全責任鏈條要嚴密。安全生產責任制應形成“橫向到邊、縱向到底”的網絡，涵蓋企業領導層、管理層、車間、班組和基層崗位所有人員，明確各自的具體職責、責任區域、考核標準。每年組織逐級簽訂安全生產責任書，明確責任目標，納入各層級業績考核體系。一般至少1 次/年組織對各層級安全生產責任書完成情況進行考核獎懲；此外，可要求將安全生產履責情況納入企業領導干部年度述職報告。

其次，安全管理制度要完備。一方面，應建立健全安全生產規章制度，并結合本企業生產工藝、作業任務特點以及崗位作業安全風險，編制齊全適用的崗位安全生產操作規程，發放到相關崗位員工，要求嚴格執行。另一方面，安全生產規章制度、操作規程應覆蓋企業涉及的主要事故風險；每年至少一次對照法規、標準的變更情況，檢查制度流程的有效性、落實情況，在實操中，可結合合規性評審一并實施。

第三，安全投入要充足。明確安全生產費用支出目錄，將安全生產相關費用在財務目錄中單獨列支；將安全生產投入納入企業年度預算管理，確保安全培訓、隱患排查治理、應急物資配備等所需經費；保障預算滿足年度安全生產工作的需要并有效實施。

第四，安全培訓要全員。組織制定并實施安全生產培訓計劃，培訓對象應覆蓋各級管理者和基層員工，做到培訓的全員性；建立包括分管負責人、安全管理人員、特種作業人員及新員工等的安全生產培訓檔案，做到培訓記錄可查性；按要求參加政府部門和上級單位組織的安全管理資格培訓，做到人員資格的合規性。

第五，應急救援要實用。在開展安全風險評估和應急資源調查的基礎上，建立生產安全事故應急預案體系，應急預案應覆蓋企業主要事故風險；針對安全風險較大的重點場所（設施）制定現場處置方案，編制重點崗位、人員應急處置卡；組織配備事故應急所需的應急物資，建立臺賬；每年至少1 ～2 次組織實施應急演練；若發生生產安全事故，應在1 小時內如實上報，并及時上報重大事項。

記：除了上述“五到位”之外，還有哪些工作是值得關注的？

曾：2020 年4 月28 日，國務院安委會正式印發了《全國安全生產專項整治三年行動計劃》，并將落實企業安全生產主體責任作為2 個專題之一。作為企業主要負責人，建議緊密圍繞這7 項法定職責，做實做深做細。具體來說，除了上述“五到位”之外，還應做好以下2 件事：

一是建立強有力的安全管理組織體系。這是解決“有人干”的問題。企業應落實安全生產組織領導機構，成立安全生產委員會，明確分管安全生產的負責人；依據《安全生產法》規定，設置安全生產管理機構，或配備相應的專兼職安全生產管理人員；配備注冊安全工程師，建立健全從管理機構到基層班組的安全管理網絡。

二是建立常態化的隱患排查治理機制。企業應建立隱患排查治理制度，落實從主要負責人到每位從業人員的隱患排查治理和防控責任制；作為企業主要負責人，定期（一般至少1次/年）帶隊進行安全檢查，重點查關鍵設備設施、重大風險源；對于排查出的重大隱患，按“五落實”要求組織研究制定重大隱患治理方案，并實施治理。

記：《三年行動計劃》中，將如何通過專項整治考察和改善企業主要負責人對安全生產主體責任的落實情況？

曾：落實企業安全生產主體責任既是一個“老”話題，也是一個永恒話題。安全風險源于企業的物料裝置之內，隱患產生于企業的生產經營過程之中，因而企業要生存、要發展、要進行生產經營活動，就必須把安全生產這個責任牢牢地扛在肩上，加強安全管理，提高防風險、治隱患的能力，切實保障員工的安全與健康。

此次為期3 年的全國安全生產專項整治，其目的之一就是推動解決安全生產責任和管理制度不落實等突出問題。而落實企業安全生產主體責任，重點就是要把企業主要負責人推到第一線，讓他們親自抓部署、親自抓落實，向高標準看齊，向零事故、零傷亡努力，做到真查、真改、真落實。對此，在這次專項整治活動中，應著重抓好以下3 個方面：

第一，注重思想引領，筑牢紅線意識。這次把全面系統學習貫徹習近平總書記關于安全生產重要論述作為三年行動的第一個專題，就是要推動各類企業主要負責人，切實樹立安全發展理念，筑牢安全紅線意識，統籌處理生產經營與安全生產的關系，任何時候都要把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。

第二，注重風險治理，筑牢安全防線。安全管理實際就是管控風險，這次專項整治就是要求各類企業全面排查、認真辨識、科學評估各項安全風險，無論是現有的或固有的，還是潛在的或未來的，從而制定科學有效的防控措施，做到底數清、情況明、措施實。企業主要負責人應建立完善風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，切實把客觀存在的風險管控好，把生產中出現的隱患治理好，做到自查自改自報，做好常態化管理，防止漏管失控。

第三，注重制度建設，筑牢長效機制。要從風險隱患排查治理中把握規律特點，圍繞怎么樣“從根本上消除事故隱患”來思考，圍繞怎么樣從規章制度上進行系統化、根本性治理，這是最重要的，也是各類企業特別是企業主要負責人最需要動腦筋、下功夫的。必須立足于解決深層次的矛盾和問題，著眼于制度的健全，形成安全生產的長效機制。