聯合體項目成員單位的安全責任

文/尚鴻志

設計單位和施工單位組成聯合體，承接工程總承包的建設項目工程，安全責任誰來承擔？生產安全事故誰來埋單？本文將淺析設計單位為聯合體項目牽頭單位的安全生產責任。

2019 年12 月23 日，住房和城鄉建設部、國家發展改革委印發了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《辦法》），在建設項目工程領域具有劃時代意義，正式宣告了設計單位或施工單位單一資質承接工程總承包時代的終結，規定工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。

《辦法》自2020 年3 月1 日起施行。但是，幾家歡喜幾家愁。未雨綢繆的企業在政策文件發布之前就提前謀劃布局，通過申請或市場化手段取得了相應的設計或施工資質，而對于沒有準備的設計單位、施工單位則是晴天霹靂，經營業務將受到嚴重影響，只能退而求其次，設計單位和施工單位組成聯合體，一邊在市場上摸爬滾打，一邊積蓄實力，待機而動，取得資質。

《辦法》必然催生一大批聯合體形式承接工程總承包的建設項目工程，那么安全責任誰來承擔？生產安全事故誰來埋單？《辦法》第十條第二款規定，設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利。聯合體各方應當共同與建設單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。

中國城建院承建的古雷港工業廢棄物處置場投資建設-移交項目

之前憑借設計資質優勢，聯合施工單位中標工程總承包項目的設計單位，通常理直氣壯地只負責設計或設計管理，施工則由施工單位全權負責，其自認為“與我無關”“我只收取管理費”，這下行不通了，設計單位必須參與施工管理，承擔安全生產責任。并且，只收管理費而不參與項目施工管理的情形早前也被住房和城鄉建設部文件認定為“違法轉包”。

對于聯合體在法律層面的表述，最早的是《招標投標法》第三十一條和《建筑法》第二十七條。《招標投標法》第三十一條表述為：兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。《建筑法》第二十七條表述為：大型建筑工程或者結構復雜的建筑工程，可以由兩個以上的承包單位聯合共同承包。共同承包的各方對承包合同的履行承擔連帶責任。由此可見，聯合體是一個臨時性的組織，不具有法人資格。類似于“合伙企業”的性質，共同承擔法律責任，當然也包括安全生產責任。

中國城建院安全生產委員會會議

聯合體的約定

兩個或兩個以上單位組成聯合體，增強了投標競爭能力，分散了聯合體各方的投標風險，彌補了有關各方技術力量的相對不足，提高了共同承擔的項目完工的可靠性。

既然要聯合，必然有一個協議，一般情況，招標單位如果接受聯合體投標，在招標文件的附件中就有聯合體協議的范本，而且，聯合體成員單位改動范本的可能性非常小，換句話說，必須遵守招標單位事先規定的“游戲規則”，設計單位和施工單位能自由約定的事項非常少。

聯合體協議通常很簡單，內容主要包括聯合體牽頭方、成員單位條款，聯合體內部雙方的權利義務等條款。在牽頭方條款里會明確牽頭單位代表聯合體對合同執行過程中的全部事宜總體負責。包括但不限于負責工程質量、安全、進度、專業分包，接受發包人指令、指示和通知，與發包人聯系和溝通，接收工程價款，協商合同變更事宜等。

在聯合體內部的權利義務條款里會明確各自的分工和職責范圍。但發生合同違約責任事件，責任方拒不承擔違約責任和賠償損失時，在業主追究并由聯合體牽頭人承擔責任后，聯合體牽頭人將按照本協議，有權追究責任方的過錯，并要求其進行賠償。

施工中如因一方原因出現工期延誤、質量及安全事故，該方應承擔全部責任，并承擔由此發生的一切費用。值得注意的是，這只是聯合體內部的約定，如果發生承擔對外責任的情況，雙方應當共同承擔。也就是說共同承包的各方對承包合同的履行承擔連帶責任。

為便于探討，本文對聯合體作必要的限定，特指設計單位和施工單位組成的聯合體，而且牽頭單位為設計單位。

聯合體的生產安全責任

首先，從國家法律層面來看，《安全生產法》規定的法律責任主體為生產經營單位，而《建筑法》中又分別規定了建設單位、發包單位和承包單位的安全責任；《建設工程安全管理條例》（國務院令第 393 號）用列舉的方式分別規定了建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位及其他與建設工程安全生產有關的單位的安全責任。

從以上法律法規的規定來看，工程總承包項目各參建單位的安全責任基本上是清楚的，但這種涇渭分明的責任劃分并不適用于聯合體中的設計單位、施工單位，原因在于不能僅僅從資質和工作內容而簡單地去認定，聯合體中的任何一方都應當同等地對工程總承包項目負責，因為在工程總承包項目利潤分配中，早已超越了各自的單純角色所應得的利潤，因而，應當承擔起管理的責任。發生生產安全事故也應當承擔高于各自資質和工作范圍的責任。

安全生產的責任比較特殊，涉及民事責任、行政責任和刑事責任3 個方面，以下分別探討。

民事責任

民事責任主要是損害賠償責任，現行的法律依據有《民法通則》《侵權責任法》等，但這兩部法律已被2020 年5 月28 全國人民代表大會通過的《中華人民共和國民法典》吸收，自2021 年1 月1 日起施行。在安全生產領域來說，主要是發生生產安全事故后對事故受害方（包括單位和個人）進行的賠償責任和經濟損失的承擔。聯合體既然是連帶責任，事故受害方可以向任意一方主張賠償權利。就對外賠償義務而言，牽頭方和成員單位的法律地位、責任是一致的。當然根據聯合體協議，無過錯一方可以向另一方追償損失。

行政責任

行政責任是通過行政執法主體對安全生產違法行為或事故責任方進行處罰懲戒實現的。由于安全生產相關的法律法規體系龐大，所涉及的行政責任處罰的相對人也最為廣泛，包括生產經營單位，也包括生產經營單位負有管理責任的人員及從業人員。

行政責任主要有罰款、停產停業整頓、吊銷資質及紀律處分（國有體制）。行政責任有賴于事故調查的結果，從近幾年一些特別重大事故，例如《江西豐城電廠“11·24”坍塌事故調查報告》的調查結果來看，行政責任是按照建設單位、總承包單位、施工單位、監理單位以及其他參與建設的單位分別進行追責，追責的主要依據是企業是否履行了安全生產主體責任，項目部是否建立并履行了安全生產責任制，各崗位是否按照“一崗雙責”盡到管理責任。

如此一來，行政責任不會受聯合體形式的限制，任何一方都可能因未盡到管理責任而被追責。但并不意味著，聯合體牽頭單位和成員單位的安全生產責任是完全一樣的、同等的，畢竟施工活動，作為設計單位牽頭方參與較少，事故直接責任多數是由施工單位的施工活動造成的。

“安全生產月”動員大會上項目管理人員簽名活動

與此同時，聯合體的牽頭單位在項目建設過程中具有實際管理權、決策權、指揮權、資源調動權等，調查組在調查過程中也會予以酌情考慮，不能一概而論。

刑事責任

我國《刑法》第134 至137 條及第139 條對生產安全犯罪作了規定，生產安全犯罪的主要罪名有重大責任事故罪，強令違章冒險作業罪，重大勞動安全事故罪，大型群眾性活動重大安全事故罪，危險物品肇事罪，工程重大安全事故罪，消防責任事故罪；不報、謊報安全事故罪。

根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，以上犯罪主體包括對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員，以及直接從事生產、作業的人員。

由此可見，生產安全犯罪主體是自然人，單位不在犯罪主體之列。設計單位與施工單位在生產安全刑事犯罪方面的區分是沒有意義的。關鍵在于造成生產安全事故的設計單位和施工單位的人員是否是對事故負責的上述人員。

綜上所述，設計單位和施工單位聯合體執行總承包項目的安全責任法律沒有作出規定。通過我們的分析可以得出如下結論：民事責任連帶且從約定，行政責任分別承擔，刑事責任不問（犯罪主體明確，具體案件具體分析）。

因此，在提倡以人為本，安全發展的今天，聯合體項目的牽頭單位、成員單位在安全生產上都要摒棄內部分工的狹隘思維，不分你我，共同積極落實企業安全生產主體責任，項目部的各崗位都要按照“一崗雙責”“管工作必須管安全”的要求履行職責，形成齊抓共管，共同“消除事故隱患 筑牢安全防線”，有效防止生產安全事故，惟其如此，才能“盡職照單免責”。