階段、特點與展望：黨內條例的百年發展史

李春華

摘 要： 全方位推進新時代黨內法規制度體系建設，是全面從嚴治黨的根本之舉，是提高黨的執政能力和領導水平的重要途徑，是推進國家治理體系和治理能力現代化的制度保障。作為黨內法規制度體系中位階較高的黨內法規，黨內條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規定。建黨百年以來，黨內條例經歷了萌芽、起步、發展與完善四個歷史階段，內容形式逐漸規范、體系化特征更加明顯、效力位階更加清晰。新時代，以頂層設計、體系構建、有效銜接為黨內條例進一步完善的目標，才能不斷豐富黨內法規制度體系。探究黨內條例的百年發展史，對完善黨內法規基礎理論、縱向深入推進全面從嚴治黨具有重要的歷史意義和現實價值。

關鍵詞： 中國共產黨;黨內法規;黨內條例

中圖分類號：D262

文獻標志碼：A? 文章編號：1002-7408（2020）09-0025-09

鑒史使人明智，在歷史流變中認識黨內條例建設的極端重要性，有利于進一步完善黨內法規制度體系建設。習近平強調：“歷史是最好的教科書。學習黨史、國史，是堅持和發展中國特色社會主義、把黨和國家各項事業繼續推向前進的必修課。”[1]探究黨內條例的百年發展史，是學習黨史、認識黨情的必要之舉，是了解黨內法規發展史的重要步驟。以建黨百年為契機，梳理黨內條例的發展史，總結發展特點，展望未來建設，對進一步推進依規治黨、制度治黨具有重要的理論意義。

一、黨內條例的歷史階段

中國共產黨自成立起就已經開始了黨內法規制度建設，黨內條例的建設也隨之起步。黨內條例作為黨內法規制度體系中的主干法規，在百年發展史中經歷了萌芽階段（1921-1949年）、起步階段（1949-1978年）、發展階段（1978-2012年）和完善階段（2012年至今）四個歷史時期。

（一）萌芽階段（1921-1949年）

新民主主義革命時期，中國共產黨處于較為復雜的外部環境以及尚不成熟的內部建設階段，黨內法規制度建設剛剛起步。條例最初并非屬于黨內規范用語，而是被冠以“反動政府頒布的法律”的含義出現在中國共產黨的早期文獻中，用以批判代表帝國主義、大地主大資產階級利益的制度。隨著中國共產黨在不同革命階段主要任務的變化，條例逐漸演變為中國共產黨治理區域內的管理規范以及中國共產黨的黨內規范。這一時期，處于萌芽階段的黨內條例在形式上并不規范，在內容領域上也較為單一。

在建黨初期的歷史文獻中，條例以“治安警察條例”“工會條例”“報紙條例”等形式出現，是北洋政府制定的用以壓迫工農運動和剝奪人民自由的反動法律規范。1922年《向導》發刊詞中指出：“我們的自由不但在事實上為軍閥剝奪凈盡，而且在法律上為袁世凱私造的治安警察條例所束縛。”[2]180這些代表帝國主義、大地主大資產階級利益的條例與中國共產黨黨內法規是截然對立關系。因此，中國共產黨1923年頒布的《中國共產黨黨綱草案》中強調：“保障人民集會、結社、言論、出版之自由權，廢止治安警察條例及壓迫罷工的刑律。”[3]253由此觀之，建黨初期中國共產黨對“條例”的使用，多用于在宣傳輿論上抨擊和反抗北洋政府和國民政府頒布的反動法律及反動統治，并沒有發揮實際的規范和約束效應。1927年南昌起義后，中國共產黨開始獨立領導武裝斗爭。中國共產黨在其領導的區域范圍內，開始頒布條例用以維護工農群體的利益、規范蘇維埃政權建設、軍隊建設等事務。此時，條例已經逐漸演變為中國共產黨治理區域內的管理規范以及具有黨內法規意義的中國共產黨黨內規范。中國共產黨頒布了《中國工農兵會議（蘇維埃）第一次全國代表大會蘇維埃區域選舉暫行條例》《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》等條例對蘇維埃政權的相關工作進行規范。這些條例是維護中國共產黨統治區域內工人、農民、婦女等群眾團體利益的社會管理規范和法律規范，還不具備嚴格意義上的黨內規范屬性。

嚴格來說，只有具備黨內規范屬性的條例，即制定主體是中國共產黨、規范的內容是黨的建設事務、規范的對象是黨員和黨的干部以及黨組織，才能稱之為“黨內條例”。新民主主義革命時期，具備上述條件的黨內條例是規范黨的軍隊建設、組織建設以及紀律建設的重要法規。如，為了有序開展黨領導下的軍隊建設，中國共產黨頒布了《中國工農紅軍優待條例》《紅軍撫恤條例》《優待紅軍家屬禮拜六條例》等條例，規范軍隊中的優待、撫恤等相關工作;為了有序開展黨的組織建設，中國共產黨頒布了《軍政委員會條例》《高級學習組組織條例》《中國共產黨第七次全國代表大會選舉新的中央委員會的條例》《新政治協商會議籌備會組織條例》等條例，對黨的領導機構、全國代表大會、新政治協商會議等進行規范;為了有序開展黨的紀律建設，中國共產黨制定了《中央通告第五號——巡視條例》和《中央巡視條例》《中共中央秘密工作條例》等條例，開啟了黨的紀律建設的嘗試和探索。

（二）起步階段（1949-1978年）

新中國成立后，中國共產黨成為執政黨，實行黨政軍一體化管理。1949-1978年期間，黨內法規與國家法律之間沒有被嚴格區分，黨內條例在規范黨的建設、黨與國家的關系、軍隊建設等黨、政、軍領域發揮著重要作用。“文革”期間，受“以階級斗爭為綱”的影響，黨內法規制度受到沖擊與破壞，黨內條例一度停滯發展。

第一，黨內條例用于規范黨的組織建設。新中國成立后，黨中央十分重視黨的基層組織方面的主干法規建設。1963年，黨中央頒布了《中國共產黨農村基層組織工作條例（試行草案）》《中國共產黨國營工業企業基層組織工作條例（試行草案）》《中國共產黨商業企業基層組織工作條例（試行草案）》等一系列關于黨的基層組織的條例，對農村黨的基層組織、國營工業企業黨的基層組織、商業企業黨的基層組織進行規范，確保各個領域黨的基層組織有規可依，形成了基層黨組織的主干法規制度。

第二，黨內條例用于規范黨和國家機關的重要事務。機關的文書處理工作和檔案工作是黨的機關工作的重要內容。為了在黨的機關中正確地建立文書處理工作和檔案工作，黨中央頒布了《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》，對機關領導人、文書處理工作和檔案工作人員提出了工作要求、規范了工作方法。此外，為了規范中央監察委員會的工作，黨中央頒布了《中央監察委員會常駐各中央局、國務院所屬各部門監察組試行工作條例（草案）》《中央監察委員會工作條例（草案）》等黨內條例，對監察工作進行了較為全面的安排和部署。

第三，黨內條例用于規范軍隊中的政治工作。堅持黨對軍隊絕對領導是中國人民解放軍的優良傳統，也是軍隊黨的建設命脈所在。“中國人民解放軍政治工作條例即將頒布，這一條例將是我軍現代化正規化建設中政治工作的具體指針。”[3]1954年4月15日，中國共產黨中央委員會、中央人民政府人民革命軍事委員會頒布《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》，包含了《中國共產黨軍隊委員會條例》《中國人民解放軍政治委員工作條例》等20種條例。此后，黨中央還頒布了《中國人民解放軍連隊政治指導員工作條例》《中國共產黨連隊黨支部工作條例》等條例，對軍隊的思想政治建設、組織建設等方面進行具體規范，確保黨的方針政策能夠在軍隊中有效貫徹落實，為黨對軍隊的絕對領導提供了堅實的制度保障。

（三）發展階段（1978-2012年）

改革開放以后，黨中央加快黨內法規制度的建設步伐，黨內條例的建設進程也隨之推進。1978-2012年間，黨內條例在規范黨的思想政治建設、組織建設和紀律建設等方面發揮了重要作用，為實現黨的科學執政、民主執政、依法執政提供了堅實的主干法規制度基礎。這一時期，黨內條例的內容領域逐漸豐富，隨著《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的頒布，黨內條例的形式也日益規范。

第一，黨內條例對黨的思想政治建設進行規范。改革開放以來，社會主義經濟體制改革迅速展開，國有企業的順利發展離不開黨的制度建設的保障作用。為了推進國有企業中的思想政治工作及確保黨的領導，中國共產黨頒發了《企業思想政治工作人員專業職務試行條例》《國營工業企業職工代表大會暫行條例》等條例，加強黨對國有企業的政治領導、思想領導與組織領導。此外，黨校是在黨委直接領導下培養黨員領導干部和理論干部的學校，是加強黨員干部黨性鍛煉的思想熔爐，黨中央重視黨校系統的條例建設。《干部教育培訓工作條例（試行）》《中國共產黨黨校工作條例》等黨內條例對黨的干部的培訓方式、培訓資源、培訓內容等作出全面部署，使黨員干部教育培訓工作走上科學化、制度化、規范化軌道。

第二，黨內條例對黨的組織建設進行規范。黨的組織建設是黨的建設的一個重要方面。這一時期，黨中央制定了大量關于黨的組織制度、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨組等黨的組織工作方面的條例，形成黨的組織建設的主干制度。如，黨中央頒發了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，對全國及地方代表大會中的代表作出規定;頒發了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》等，分別對黨的地方組織的選舉工作和委員會工作作出規定;頒發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》，對黨員干部的選拔、黨員權利的保障作出規范和部署。

第三，黨內條例對黨的紀律建設進行規范。為了嚴明黨的紀律，黨中央頒布了一系列關于紀律檢查機關、監督的條例，不斷落實黨的十一屆三中全會關于成立中央紀律檢查委員會維護黨規黨法的重大決策。這一時期，《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等條例，形成了黨的紀律建設的主干法規制度，為加強黨的紀律提供了制度保障。

（四）完善階段（2012年至今）

黨的十八大以來，隨著黨內法規制度體系建設的全面推進，黨內條例進入加速發展時期。在《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》的科學規劃及指引下，黨內條例的數量增長速度加快（如下圖）。這一時期，黨內條例的建設更加注重體系性和規范性，內容領域更加全面，圍繞黨的領導、黨的組織、黨的自身建設、黨的監督保障等方面形成了管黨治黨的主干法規制度。

在黨的領導法規制度方面，黨中央頒發了一系列加強黨的全面領導的主干法規。黨中央頒布《中國共產黨重大事項請示報告條例》等黨內條例，規范黨的領導方式;頒布《中國共產黨地方委員會組織工作條例》等黨內條例，規范黨的領導機構;頒布《中國共產黨工作機關條例（試行）》等黨內條例，規范黨的機關工作;頒布《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《社會主義學院工作條例》等黨內條例，規范黨的領導領域，完善統一戰線、政法、宣傳等領域的工作制度。

在黨的組織法規制度方面，黨中央頒發了一系列關于黨員、黨的干部和黨的組織的主干法規。黨中央頒發《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部考核工作條例》等黨內條例，規范黨的領導干 部的選拔與考核等工作;頒發《中國共產黨黨員教育管理工作條例》等黨內條例，規范黨員的教育管理等工作;頒發《中國共產黨支部工作條例（試行）》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內條例，對黨的各級組織作出規范。

在黨的自身建設法規制度方面，黨中央以黨的政治建設為統領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，增強黨的建設工作的科學性和有效性。這一時期黨頒發了《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》等黨內條例，不斷完善黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等方面的主干法規，為推進黨的自身建設提供主干法規制度保障。

在黨的監督保障法規制度方面，黨中央制定了一系列黨內條例為從嚴治黨提供了更完善、更規范、更細化的制度保障。黨的十八大以來，黨中央頒發了《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等黨內條例，形成了以監督為統領、以巡視為方式、以問責為處理途徑、以紀律處分為標桿、以紀律檢查機關為執行主體的整體聯動主干法規制度群，充分釋放主干法規制度的規范力和約束力。

二、黨內條例的發展特點

“考察問題總要看某種現象在歷史中是如何產生的、在發展中又經歷了哪些階段，并根據這種發展去考察這一事物現在是如何的。”[4]歷經百年發展，黨內條例隨著中國共產黨在不同歷史時期的主要任務變化而與時俱進，在內容形式、體系構建以及效力位階等方面逐漸呈現出鮮明的發展特點。

（一）黨內條例的內容形式逐漸規范

黨內條例的內容形式是指集黨內條例的文本內容、邏輯結構以及表述形式為一體所表達的黨內規范涵義。不同的時代背景，黨內條例的內容形式也相應變化，因此條例處于制定、修訂、廢除清理的更新程序中。近年來，隨著黨內法規制度不斷發展和完善，黨內條例的內容形式逐漸規范。

第一，黨內條例的文本內容逐漸完整。黨內條例文本一般由總則、分則、罰則、附則等構成。從總則來看，作為黨內法規的基礎部分，總則規定了黨內條例的制定目的、制定依據、原則等內容，是衡量黨內條例規范與否的重要標準。新民主主義革命時期，黨內條例均不具備總則;新中國成立后，總則開始出現在黨內條例文本中，但時有時無，并不統一;改革開放后，總則才成為黨內條例的固定文本內容;尤其是黨的十八大以來，黨內條例的總則在內容上更加簡練完整。從分則來看，作為黨內法規的主體部分，分則為黨組織和黨員設定行為模式，明確什么可為、什么禁為、什么當為以及當為的方式、步驟、期限等。如《中國共產黨黨內法規制定條例》以規劃與計劃、起草、審批與發布、保障等流程為分則;《中國共產黨黨內監督條例》以黨的中央組織的監督、黨委（黨組）的監督、黨的紀律檢查委員會的監督、黨的基層組織和黨員的監督、黨內監督和外部監督相結合、整改和保障等事項為分則。黨內條例分則的表現方式比較靈活多樣。從罰則來看，作為黨內法規的保障部分，罰則對違反黨內條例的行為后果作出規定。黨內條例文本中的罰則并不獨立突出，一般蘊含在分則之中。從附則來看，黨內條例的附則是對前文的總則、分則、罰則的遵守執行等作一些必要的補充性規定。新民主主義革命時期，黨內條例就已經出現附則的雛形，如1941年2月7日中央革命軍事委員會頒布的《軍政委員會條例》出現了“本條例解說及修改之權，屬于中央軍委”“本條例經中央書記處批準”[5]的內容。雖然并沒有直接出現“附則”，但已經包含了附則的實際內容。新中國成立之后，附則開始出現在黨內條例文本中，直到改革開放后，附則才逐漸成為黨內條例固定的文本內容之一。

第二，黨內條例的表述形式逐漸規范。《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》出臺前，黨中央未曾對黨內法規的表述形式進行明確規定。因此，一些黨內條例未使用條款形式表述。如1942年3月18日中央書記處辦公廳頒布的《關于黨務廣播條例》是以“甲乙丙”排序的段落格式表述的;1945年5月24日通過的《中國共產黨第七次全國代表大會選舉新的中央委員會的條例》是以數字排序的段落格式表述的，這些情況在新民主主義革命時期比較常見。新中國成立后，黨內條例開始使用編、章、節、條、款、項、目等規范的條款形式表述，并在《中國共產黨黨內法規制定條例》的規范下，一直沿用至今。

第三，黨內條例的邏輯結構逐漸嚴密。嚴謹的黨內法規邏輯結構包括適用假定、行為模式、法規后果三個部分。黨的十八大以來，黨內條例不僅在文本內容、表述形式方面比較成熟，還在邏輯結構方面更加嚴密。在適用假定方面，黨內條例一般都設置了法規的適用條件。如，《中國共產黨紀律處分條例》第三章明確紀律處分運用規則，規定了從輕、從重處分的具體情形。在行為模式方面，黨內條例設定了黨組織職權職責、黨員義務權利及其實現方式。如，《中國共產黨巡視工作條例》對工作方式和權限、工作程序等逐一作出規定。在法規后果方面，黨內條例設定了黨務關系主體作出禁為行為承擔的否定性后果與作出倡導行為獲得的肯定性后果。如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第61條規定實行黨政領導干部選拔任用工作責任追究制度即是禁為行為承擔的否定性后果。

（二）黨內條例的體系化特征更加明顯

黨內條例的體系化特征是指黨內條例在規范黨的建設中逐漸呈現出的領域化制度群，使黨的建設各領域形成了系統的主干法規制度。近百年來，黨內條例在規范黨的建設各層級、各單位等領域均發揮了至關重要的作用。

第一，從層級角度來看，規范中央層面、地方層面、基層層面的黨內條例逐漸呈現出領域分明的特征。新民主主義革命時期，黨內條例的發展仍處于萌芽階段，黨內條例多用于規范中央層面黨的紀律建設和組織建設，鮮有涉及地方和基層層面的。新中國成立后，黨內條例的建設開始起步，黨內條例不僅涉及中央，還涉及到基層黨組織。這一時期黨中央頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例（試行草案）》等條例，對農村、國營工業企業、商業企業的基層黨組織工作進行規范。改革開放以來，黨內條例步入發展的正常軌道，黨內條例涉及了中央、地方、基層黨的建設及工作的諸多方面。尤其是《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》等條例的頒布，填補了地方層面黨的建設主干法規的空白，黨內條例的“中央——地方——基層”層級布局更加完整。

第二，從單位領域來看，規范國家機關、企業、學校、軍隊等單位的黨內條例逐漸呈現出領域清晰的特征。新民主主義革命時期，黨內條例多用于規范軍隊中黨的建設;新中國成立后，隨著中國共產黨執政地位的確定，黨內條例多用于規范國家機關、軍隊中黨的建設;改革開放以來，隨著以經濟建設為中心基本路線的確定，黨內條例多用于規范國家機關、國有企業中黨的建設;黨的十八大以來，隨著黨內法規制度的加速建設，黨內條例在規范國家機關、國有企業、學校、軍隊等領域均發揮了重要作用（見表1）。

第三，從規范對象領域來看，規范黨員、領導干部、黨組織等黨內條例逐漸呈現出領域明確的特征。新民主主義革命時期以及新中國成立后的一段時期內，黨內條例并沒有明顯的對象領域分化，多用于規范黨的組織;改革開放以來，黨內條例不僅用于規范黨的組織，還對黨員及黨的干部進行了更為詳細的規范。如1995年中共中央頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》和《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，是規范黨員權利和黨政干部選拔的主干法規。黨的十八大以來，頒布修訂了一批關于黨員、領導干部、黨組織的條例（見表2），這是黨內條例在規范對象領域的發展與完善。

第四，從功能領域來看，呈現出實體性與程序性的黨內條例全面發展的特征。實體性與程序性的黨內條例分工不同，實體性黨內條例用于規范主體、效力范圍、后果等，程序性黨內條例用于規范行為方式、步驟、期限等。自中國共產黨建立以來，就比較重視實體性黨內法規的建設，程序性黨內法規建設則相對滯后。1990年頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，從定義、步驟、適用范圍等方面對黨內條例的制定程序作出明確的規定，是一部程序性黨內條例。2012年中共中央頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》，被視為第一部正式的“黨內立法法”，并于2019年進行修訂。這說明，在以實體性條例為主體的黨內條例制度體系中，程序性黨內條例的建設已經逐漸引起重視。

（三）黨內條例的效力位階更加清晰

黨內法規體系中存在著高低效力位階的等級結構，黨章是總章程，準則、條例是主干法規，規定、辦法、規則、細則是基礎法規。“當前，黨內法規制度體系中已經形成若干個以準則條例為龍頭，以配套性的規則、規定、辦法、細則為細化補充的制度群。”[6]條例作為重要的主干法規，在黨內法規體系的“四梁八柱”中發揮著承上啟下的作用。

首先，黨內條例對黨章的重要精神進行細化銜接。黨章是制定其他黨內法規的基礎和依據，對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定。條例作為黨章的下行法規，既要體現黨章的原則要求，又要將這些要求轉化成具體的規范，對黨章的規定進一步具體化。如，為了進一步落實黨章第4條規定的黨員享有的八項權利，《中國共產黨黨員權利保障條例》詳細規定了黨員權利的具體內容、保障措施以及責任追究等事項，確保黨員權利的正常行使和不受侵犯。習近平在《在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關于審議中國共產黨廉政準則、黨紀處分條例修訂稿時的講話》中強調：“黨章是黨的根本大法，全面從嚴治黨首先要尊崇黨章。這次對兩項法規的修訂，全面梳理了黨章對黨員、干部的紀律要求和廉潔自律要求，是對黨章規定的具體化。”[7]66

其次，黨內條例對準則的重要內容進行具體銜接。以黨章為根本遵循，準則“對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規定”[8]。在黨內法規體系中，準則處于第二位階，是綱領性較強的黨內法規。為了更好地在實際的工作中具體把握準則精神，需要下位法規作出更具體的規定。如，為了落實《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中關于“新形勢下加強和規范黨內政治生活，重點是各級領導機關和領導干部，關鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員”[9]的規定，黨中央相繼制定、修訂了《黨政領導干部考核工作條例》《中國共產黨黨員教育管理工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等一系列黨內條例，進一步落實對各級領導機關和領導干部以及高級干部的規范，著力把準則關于黨內政治生活的要求具體化。

最后，黨內條例對規則、規定、辦法、細則進行引領。作為第三位階的黨內法規，條例還對其下行的法規作出指引，為規則、規定、辦法、細則的出臺提供清晰的指導。條例是制定各項具體規定、辦法、規則、細則的重要依據，各項規則、規定、辦法、細則制定主體地方化、制定內容具體化、執行的可實施化是條例能夠具有執行力和效力的重要保證。規則、規定、辦法、細則等黨內法規對黨的建設的重要方面作出基礎性、細節性的規定，與條例相銜接、相補充，共同完善黨內規章制度體系。如，根據《中國共產黨紀律處分條例》規定的紀律處分運用規則相關規定，為了保證案件查處基于事實，中央紀委出臺了《紀檢監察機關查辦案件涉案財物價格認定工作暫行辦法》《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》等下位階黨內法規，進一步細化紀律處分的適用情形。

三、黨內條例的未來展望

在黨內條例的百年發展過程中，黨內條例已經具備一定的規模并在管黨治黨中發揮了極為重要的作用。在未來的發展中，以加強黨的建設為目的，以黨章為根本依據，進一步加強黨內條例的頂層設計，加快黨內條例的體系構建以及強化黨內條例的有效銜接，進而不斷豐富黨內法規制度體系，推進全面從嚴治黨向縱深發展。

（一）加強黨內條例的頂層設計

黨內條例體系的頂層設計是從全局的角度出發，對黨內條例的各方面、各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現建設目標。習近平指出：“要處理好目標引領和問題導向的關系，既要以目標為著眼點，在統籌謀劃、頂層設計上下功夫;又要以問題為著力點，在補短板、強弱項上持續用力。”[10]為了統籌謀劃黨內條例建設，應從指導思想、領域設計、制定實施過程等方面進行黨內條例的頂層設計。

第一，在指導思想上，黨內條例始終以黨章為根本依據，這是黨內條例建設的一個重要歷史經驗，也是黨內條例堅持的發展方向。一些條例的總則中，第1條就明確規定：“根據《中國共產黨章程》，制定本條例。”[11]“根據《中國共產黨章程》和有關法律，制定本條例。”[12]“根據《中國共產黨章程》和有關黨內法規，制定本條例。”[13]總之，“黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。”[8]因此，條例應始終以黨章精神為指導，制定的目的應是為了進一步落實黨章精神。

第二，在領域設計上，黨內條例是黨的建設的重要抓手，既要涉及黨的建設各領域，又要避免各領域之間的重復疊加。一是按照《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》的要求，盡快完善黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規方面的主干法規建設，制定、修訂一批黨內條例。二是以黨的建設各領域為標準，盡快完善黨的政治建設、組織建設、思想建設、紀律建設、制度建設、作風建設等方面的主干法規建設，重點制定加強黨的政治建設方面的法規制度。三是以黨的領導各領域為標準，盡快完善各層級、各單位、各對象等全方位的主干法規建設，加強“黨領導一切”的黨內條例布局。當前，“黨規在細化和落實憲法所確定的黨的領導地位等方面明顯滯后，非常有必要制定出臺一批用以規范黨的領導和執政活動的黨內法規”[14]。因此，亟需進一步加強統戰工作、群團工作等相關條例建設。

第三，在制定實施過程上，確保做好條例制定實施過程中的每個環節和程序工作。在條例制定前，首先需要科學規劃。草案報送時的情況理由說明程序是科學規劃條例制定的重要步驟，是在新法規起草環節預先對可能遇到的內容沖突的合理解決，對科學規劃條例的制定意義重大。在條例制定過程中，應設置獨立的專業化機構，確立有效的溝通協調機制，對條例的制定進行前置審核。這是避免條例與黨章、黨的理論和路線方針政策、上位黨內法規和規范性文件相抵觸以及與其他條例對同一事項的規定相沖突的關鍵環節。在條例制定后，應建立宣傳普及機制，促進條例的落實。在條例實施后，還應建立相應的科學評估和清理機制，總結條例實踐中的效果反饋和經驗，以利于條例的修訂及完善。

（二）加快黨內條例的體系構建

黨內條例體系是指黨內條例根據黨的建設需求和自身內部聯系逐漸形成的整體，是黨的建設具備系統的主干法規制度的保障。新時代，加快構建以自身體系、內源體系與外聯體系為主要內容的黨內條例體系是完善黨內法規制度建設的必要之舉。

第一，構建黨內條例的自身體系。黨內條例的自身體系是指以黨內條例文本為核心，集文本創制、解讀、實施為一體過程的整體。這就為條例的制定、解釋和實施提出更高的要求。黨的十八大以來，黨內條例在文本創制、解釋、實施方面更加精細和具體，黨內條例的自身體系性特征更加突出。在制定環節，條例具有明確的制定背景、制定主體及制定程序。據《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，條例的制定主體是黨的中央組織，按照“規劃與計劃、起草、審批與發布”的程序進行條例的制定與修訂工作。在文本解讀及實施環節，條例具有清楚的內容功能介紹、整體規劃以及執行機制。如，2019年，中央宣傳部負責人就印發《中國共產黨宣傳工作條例》介紹了出臺的背景和意義、主要框架、宣傳工作定位作用、指導思想、根本任務以及貫徹落實等。這既是對黨內法規文本的官方全方位解讀，也是落實《中國共產黨宣傳工作條例》的部署規劃。當前，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨宣傳工作條例》等黨內條例的頒布，有助于形成規范條例自身的制定、解讀及實施的主干法規制度體系。

第二，構建黨內條例的內源體系。黨內條例的內源體系是指以黨內條例內容為核心，集領域、對象、功能等參照形成的系統性的主干法規制度。這就必須明確內容的分類標準：一是以領域為劃分標準，不斷完善以黨內法規體系領域為標準的黨的領導條例、黨的組織條例、黨的自身建設條例、黨的監督保障條例，以及以黨的建設體系領域為標準的政治建設條例、思想建設條例、組織建設條例、紀律建設條例、作風建設條例、制度建設條例、反腐倡廉條例。二是以對象為劃分標準，不斷完善針對黨員、黨的干部、黨組織三類對象的條例建設。三是以功能為劃分標準，不斷完善實體性條例和程序性條例的制度體系建設。

第三，構建黨內條例的外聯體系。黨內條例的外聯體系是指以黨內條例功能為核心，發揮黨內條例在黨內法規體系中的承上啟下作用以及黨內條例與國家法律的有效銜接。這就必須明確黨內條例的定位和功能：黨內條例是黨內法規體系的重要組成部分，在黨內法規體系中上承黨章、準則，下啟規定、規則、辦法、細則，是黨內法規體系中位階較高的黨內法規。因此，必須加強黨內條例與其他黨內法規的銜接，形成“根本法規——主干法規——基礎法規”等級有序的制度群。此外，黨內條例與國家法律同為中國特色社會主義法治體系中的有機組成部分，只有加強二者的銜接，才能建設更加科學、有效、規范的中國特色社會主義法治體系。

（三）強化黨內條例的銜接機制

馬克思主義哲學認為，事物的聯系是普遍存在的、多種多樣的。黨內條例作為一個重要的黨建概念，并不是獨立的個體。黨內條例之間、黨內條例與其他黨內法規之間以及黨內條例與國家法律都存在千絲萬縷的聯系。習近平指出，完善黨內法規制度“既要注意體現黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規，也要同其他方面法規制度相銜接，使實體性法規制度和程序性法規制度、綜合性規定和專門性規定、下位法規制度和上位法規制度相互協調、相輔相成，提升法規制度整體效應”[7]63。因此，需要進一步強化黨內條例的銜接機制。

第一，加強條例之間的銜接。黨內條例的銜接包括不同條例之間的功能銜接、相同條例的不同版本之間的有效銜接兩個方面。一方面，不同的條例具有各自的功能，要加強不同條例之間的功能銜接，避免黨內條例的重復沖突，從而真正發揮主干法規的整體合力。例如，《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內條例在規范對象上相似、指導思想上契合、最終目的上一致。因此，應加強四部條例之間的銜接，健全和完善以“巡視——監督——問責——處分”為一條龍的全面從嚴治黨的主干法規制度群。另一方面，實現相同條例的不同版本之間的有效銜接。新條例與試行、被修訂條例之間是繼承和發展的關系，不能割裂二者的內在聯系，對照并研究新舊條例的制定背景、文本內容的異同點、新變化，才能更透徹地掌握、領會、貫徹新條例的精神和規定。

第二，加強條例與其他黨內法規之間的銜接。在運行過程中，黨內條例既要處理好與黨章、準則的關系，也要處理好與規則、規定、辦法、細則等其他黨內法規的銜接關系。黨內法規體系中存在著“根本法規（黨章）—主干法規（準則、條例）—基礎法規（規定、辦法、規則、細則）”和“黨章—其他中央黨內法規—部門黨內法規/軍隊黨內法規—地方黨內法規”的效力位階，解決這些法規相互間效力沖突，需要遵循上位規定優先、新規定優先、特別規定優先三項原則。一方面黨內條例既要體現黨章和準則的原則要求，又要將這些要求轉化成具體的規范。另一方面，黨內條例要為規則、規定、辦法、細則的出臺提供清晰的指導。如果條例不能夠為下位階黨內法規提供清晰的指導，會給規定、規則、辦法、細則等黨內法規的出臺帶來困惑，所以條例必須主體清楚、程序嚴密、行文規范。

第三，加強條例與國家法律之間的銜接。《新應用寫作》中將條例文種定義為：“條例是黨的最高領導機關、國家最高行政機關，國家和地方立法機關，用來對機關、團體的組織、職權、工作、活動及成員的行為，對某一重大的事項辦理作出比較全面、系統、原則的規定的法規性文種。”[15]其中，黨的最高領導機關制定的條例即為黨內條例，國家最高行政機關，國家和地方立法機關制定的條例即為法規條例。二者的制定主體、規范對象、規范事項等都有明顯的區別。但同時作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者應該加強協調與銜接，避免在規范對象和事項上過多重復，造成法律規范的冗雜交錯。

結語

黨內條例建設進一步完善了黨內法規制度體系建設、夯實了全面從嚴治黨的制度基礎、豐富了中國特色社會主義法治體系。近百年來，黨內條例經歷了萌芽、起步、發展與完善四個歷史階段，已經步入了規范化的發展軌道。黨內條例的豐富發展，反映出黨的制度建設尤其是黨內法規制度體系建設越發重要和精細化。以習近平同志為核心的黨中央把加強黨內法規制度建設作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。因此，加強黨內條例這門主干法規建設是一項任重道遠的工作。新時代，遵循“向內建設、向外銜接”的建設原則與發展目標，黨內條例既要加強自身體系的建設，又要加強黨內條例同黨章、準則、規定、規則、辦法、細則等黨內法規以及國家法律法規的銜接，以使黨內法規制度體系更加立體化、全面從嚴治黨更加可操作化。

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[10]全面提高中央和國家機關黨的建設質量 建設讓黨中央放心讓人民群眾滿意的模范機關[N].人民日報，2019-07-10（01）.

[11]中國共產黨機構編制工作條例[N].人民日報，2019-08-16（01）.

[12]中共中央印發《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》[N].人民日報，2020-01-06（01）.

[13]中共中央印發《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》[N].人民日報，2020-01-06（01）.

[14] 宋功德.黨規之治[M].北京：法律出版社， 2015 ∶ 70.

[15]朱悅雄.新應用寫作[M].廣州：廣東高等教育出版社，2001 ∶ 283.

【責任編輯：張亞茹】