工會參與社會治理的困境與對策探究

邵彥敏 趙龍

摘 要： 推進國家治理體系和治理能力現代化，需要全面提升社會治理效能。工會作為職工群體組成的進步群團組織，在社會治理進程中能夠發揮維護社會和諧穩定、激發社會治理活力和優化社會治理方式的重要作用。在落實工會職能的具體過程中，工會陸續出現了覆蓋面有待拓展、職能需要進一步落實、運轉經費緊張等客觀問題，應當著手從優化工會履職盡責法治環境、堅持工會改革方向、加強工會組織隊伍建設、提升工會經費使用效能和創新工會工作方式等方面探索破解之策，推動工會多方位、高效率地參與社會治理。

關鍵詞： 工會;社會治理;社會治理效能

中圖分類號：D412

文獻標志碼：A? 文章編號：1002-7408（2020）09-0063-06

“從縱向看，國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理;從橫向看，國家治理體系包括國家治理和社會治理?！盵1]廣義的國家治理等同于治國理政，是與地方治理和基層治理范圍相區別、對一國所有事務的治理;而狹義的國家治理則是與社會治理相區分，著重強調政黨、政府和政社關系三個方面的治理。黨的十九大對我國社會治理體制的內涵作了明確闡述，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”，并且要求社會治理重心向基層下移。在推動社會治理重心下移過程中，社會治理作為直面基層群眾具體事務的治理，其治理邊界與基層治理基本一致。民生工作和社會治理工作是社會建設的兩大根本任務。步入新時代，相比于重視將經濟發展成果轉化為基本公共服務的民生工作，“社會治理工作著力于構建與社會主義市場經濟秩序相適應的、良好的社會公共秩序，包括社會協商與矛盾化解、安全發展與治安綜治、城鄉社區建設與社會組織參與、社會心理服務等事關總體國家安全與和諧穩定的社會事務?！盵2]

黨的十九屆四中全會明確指出，構建基層社會治理新格局要充分發揮工會等群團組織的作用。《中國工會章程》闡述了工會具有“維護、建設、參與和教育”四項主要社會職能，其中維護職工的合法權益是其基本職責。中國工會十七大就新時代中國工會與黨、政府和職工群體的關系以及自身改革工作作了全面布局，李克強總理在大會上對工會履職盡責提出了三點建議：“一是要在發展中保障好廣大職工合法權益;二是工會組織作為黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，要積極服務發展大局，竭誠服務職工群眾，為構建和諧穩定的勞動關系發揮更大作用;三是各級政府要大力支持工會工作?！盵3]在共建共治共享社會治理格局中，工會作為職工自愿組成的群團組織，是職工群體與所在單位和政府之間的橋梁紐帶，能夠向企業和政府傳遞職工群體生產生活需求，通過與企業和政府之間的協商協調以維系和諧的勞動關系;也能向職工群體闡釋政府和企業的相關規章制度，教育引導職工積極參與經濟社會建設，推動“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。在落實黨和國家多次強調的“社會協同”治理方略上，工會作為重要的治理主體和職工群體參與社會治理創新的主要組織者，可以在參與社會公共政策制定、參與社會事務治理監督、協調社會利益關系和強化社會服務功能等方面大有作為，促進“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”的治理局面，推動社會治理效能的全面提升。

一、工會參與社會治理的必要性

改革開放以來，社會治理日益引起黨和政府的高度關注，經歷了由社會治安綜合管理發展到社會管理，再發展到社會治理，再上升到社會治理現代化這樣一個演變過程。社會治理的政策目標也在與時俱進地發展，由最初強調政府要維護好社會穩定發展到現如今的“打造共建共治共享的社會治理格局”。工會作為職工自愿組成的群團組織，對包括職工群體在內的人民群眾具有廣泛的影響，在社會治理體制的演進過程中，其地位由政府發揮管理職能的協助者轉變為獨立的重要社會治理主體，在落實國家相關政策和維護職工正當權益方面具有獨特優勢，其職能的充分發揮有利于實現社會治理的政策目標。

1.維護社會和諧穩定。工會的基本職能就是表達職工合理訴求、保障廣大職工群眾的合法權益。在實踐中，工會作為職工組成的群團組織，可以集中表達職工訴求，與政府和企業一同協商解決勞動關系問題，以集體力量保障職工的合法權益。勞資雙方借助工會平臺協商解決問題，能夠更有效地保障絕大多數職工的合法權益，更好激發職工勞動積極性，提升所在單位的綜合效益，以和諧的勞動關系增強社會穩定性。工會還擔負著宣傳國家大政方針、動員職工積極參與社會主義現代化建設的政治任務。受歷史和現實因素的影響，黨和政府長期以來高度重視和支持工會的發展，將借助工會平臺加強黨和人民群眾的血肉聯系作為一項政治任務來落實。習近平對工會工作曾作出重要指示：“引導職工群眾聽黨話、跟黨走，鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎，是工會組織的政治責任。”[4]工會具有參與社會治理的政治優勢，能夠在黨和人民群眾之間發揮“傳送帶”作用。工會在發展過程中始終堅持中國共產黨的領導和社會主義制度，與黨和政府協同治理好與職工緊密相關的各項民生問題，在廣大職工群眾中弘揚社會正能量，幫助廣大職工堅定“四個自信”，抵御西方意識形態入侵，從而始終保持領導階級的先進性和純潔性，不斷增加社會和諧因素，增強社會主義凝聚力和向心力。

2.激發社會治理活力。社會治理與社會管理差異的一個突出表現是治理主體實現了由一元向多元的轉化，即社會治理不僅僅是政府的職責，還要積極動員社會力量參與。不同的治理主體由于其自身特殊性，在社會治理大格局中具有獨特作用。相比于其他社會組織，工會具有政治支持、組織完整、職能明確和管理科學等優勢，是社會治理的重要主體之一，能夠在社會治理過程中持續發揮重要作用，與政府和企業協同解決好一系列重要社會民生問題，提升社會治理整體效能。此外，工會在社會治理過程中的具體作為和實際效能也會產生一定的示范效應，帶動更多的社會組織有序參與社會治理進程，落實好國家關于社會治理重心下移的改革要求，以多元治理主體力量來充分激發社會治理活力。多元治理主體格局也有利于貫徹落實“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法制保障”的社會治理體制要求，以充滿活力的社會治理整體格局來保障不同治理主體治理優勢的充分發揮，推動社會治理的社會化、法制化、智能化和專業化，全面提升社會治理效能。

3.優化社會治理方式。黨的十八屆三中全會指明了創新社會治理方式的方向，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。系統治理要求在黨委領導和政府主導之下，廣泛動員社會各方面力量參與社會治理，最終形成治理合力來有效解決社會問題。工會是職工群眾自愿組成的群團組織，對于向上傳遞職工需求、向下宣傳政府政策和內部協調解決勞動關系問題具有重要作用，是社會治理主體系統的重要組成部分。依法治理要求社會治理方式和手段要依據國家法律法規而行。無論是依據《中華人民共和國工會法》，還是《中華人民共和國勞動法》，工會都有權參與社會治理，其履職盡責也有正當法律依據。工會作為黨領導下的群團組織，能在法律法規之外對職工的言行舉止起到軟約束作用，高效解決勞資雙方之間的問題，以和諧的勞動生產關系助推和諧社會建設。源頭治理要求從根源上發現問題、解決問題，強調標本兼治、重在治本的治理理念和手段。工會由勞動端的職工群眾組成，能夠最直接真實地反映與廣大職工群體相關的就業、保險、醫療等民生問題，并且具有參與相關法律法規制定的權利，是從源頭解決與職工群眾相關的民生問題的重要載體。因此，工會參與社會治理對于堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的原則、進而優化社會治理方式具有重要意義。

二、工會參與社會治理的困境

當前，全面深化改革正在如火如荼地推進，社會治理理念也深入人心，這為工會參與社會治理奠定了較為良好的外部環境。但是，工會自身存在的覆蓋面有待拓展、職能需要進一步落實和運轉經費緊張等突出問題抑制了工會參與社會治理效能的充分發揮，需要著力加以解決。

1.工會覆蓋面有待拓展。工會發端于革命戰爭時期，歷經近百年的發展，成長為以中華全國總工會為領導、各基層工會共同組成的結構完整、職能明確、管理科學的群團組織系統。從總體上來看，工會的覆蓋面較廣，尤其是一些黨政機關、國有企事業單位等公共部門工會的組織系統較為完備，履職盡責的意識和能力較強，整體運行狀態較為良好。隨著社會主義市場經濟的蓬勃發展，各類非公有制企業逐漸增多，一些大型的民營企業和“三資”企業遵守國家相關法律法規也成立了工會，為工會開展工作提供必要的物質保障和資金支持，進一步擴大了工會的覆蓋面。但是，眾多的中小企業在工會組織建設方面還較為薄弱，一方面職工維權意識薄弱、對工會缺乏正確的認識，不愿意積極組建和加入工會;另一方面企業也不注重發揮工會在協調勞動關系、營造良好工作氛圍等方面的獨特作用，不愿意積極組建和支持工會，最終影響了工會整體覆蓋面和單個工會內部覆蓋面，導致工會的職能沒有充分發揮。發揮工會在社會治理中的重要作用，前提就是要在符合條件的單位組建工會，逐步壯大工會力量，最終形成組織完備的工會系統。眾多單位工會建設的缺失或者發展緩慢的現狀，動搖了工會參與社會治理的組織基礎，從根本上影響了工會參與社會治理效能的發揮，這是需要高度重視并加以解決的基礎性問題。

2.工會職責需要進一步落實。中國工會十七大對工會的基本職責作了明確闡釋：維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾。表達職工正當需求呼聲、維護職工合法權益是中國工會成立的初衷和發展的基本目標。但是從實際情況來看，一些工會并沒有嚴格依照《中國工會章程》來開展工作，甚至較少召開組織工作會議，自然就不能及時掌握職工工作動態和實際需求，也就很難有效地維護職工的合法權益、營造良好的工作環境。有一些工會雖然按照工會章程要求開展工作，但是工作的務實性有待增強，亟需踏實立足職工實際需求來開展工作，想職工之所想、急職工之所急，千方百計解決職工面臨的工作和生活難題，尤其要注重發揮集體力量去幫扶困難職工，而不是簡簡單單組織一些吹拉彈唱的文娛活動和發粽子、發月餅的福利活動。工會唯有認真履職盡責，切實提升職工的獲得感、幸福感和安全感，才能有效增強職工加入工會和參與工會活動的積極性，為工會發展注入源源不斷的力量。中國工會作為黨領導下的群團組織，也是國家政權的重要支柱之一，“要加強對職工的思想政治引領，引導廣大職工增強對黨的基本理論、基本路線、基本方略的政治認同、思想認同、情感認同，切實承擔起團結引導職工群眾聽黨話、跟黨走的政治責任。”[5]當前，在廣大職工群眾尤其是基層一線職工群眾中開展思想政治教育對工會履行政治責任的能力提出了更高的要求，但許多工會受專業人才缺乏、運轉經費緊張和職工參與度不高等因素的影響，其政治責任的落實存在缺失或者形式主義的風險。

3.工會運轉經費有待進一步增加。充足的資金是工會履職盡責、開展各項工作的必要保障。根據《中華人民共和國工會法》規定，工會的活動經費有五大來源：會員會費、所在單位撥繳經費、所在單位上繳的收入、政府補助和其他收入。從實際情況來看，黨政機關、國有企事業單位的工會在運轉經費收繳方面較為順利，加上所在單位撥繳經費和政府補助，活動資金較為充足。但是，許多非公有制企業工會經費收繳卻較為困難，一方面部分工人入會后對工會歸屬感不強、認可度不高，導致按時足額繳納會費的積極性不強;另一方面企業為追求利益最大化不愿意給工會撥繳充足經費，再加上政府補助和其他收入較少，導致工會運轉經費緊張。企業撥繳經費在工會活動經費來源中占有一定比例，一旦其認為工會活動影響了自身利益后必定會想方設法削減撥繳經費，這樣就會限制工會維護職工權益的能力，降低職工對工會工作的認可度，進而降低職工參加工會、繳納會費的積極性，導致工會運轉經費緊張的態勢進入惡性循環。這種情況在中小型私企中較為常見，最終導致工會停擺或者消亡，甚至異化為維護企業利益的工具。此外，受專業理財管理人員缺乏、支出項目不科學等因素的影響，工會在履職盡責過程中成本增加，加劇了經費緊張的態勢。由于基層工會運轉經費緊張，上繳上級工會的經費會減少，長此以往必將導致整個工會系統運轉經費緊張，從而整體上影響工會這一重要的社會治理主體參與社會治理的活動。

三、推動工會參與社會治理的對策

實事求是地講，工會在與政府和企業一同協商解決勞動關系問題、組織職工參與社會主義現代化建設和維護社會和諧穩定的過程中發揮了重要作用，助推了社會治理政策目標的實現。為進一步推動工會參與新時代的社會治理進程，更好激發工會在社會治理領域的獨特優勢，可以從內外部環境五個方面探索具體的對策。

1.優化工會履職盡責法治環境。我國是工人階級領導的社會主義國家，作為領導階級組成的群團組織，工會無論在維護職工權益、還是在維持政權穩定方面都具有不可替代的作用。工會要想高效率運轉、提升參與社會治理的成效，必須有完善的法律法規作保障。工會工作當前主要的法律依據是2009年修訂的《中華人民共和國工會法》，該法律對工會的組織構架、權利義務和經費來源等做了詳細規定，為各級工會開展工作提供了必要的法律依據。但是歷經十多年的發展，工會所面臨的社會環境發生了較大變化，相應地法律法規也應當作出必要的調整修訂，例如工會工作的指導思想應當與時俱進，工會參與社會治理的角色定位也需調整等。

隨著國家全面深化改革、全面擴大開放戰略的深入推進，工會工作面臨前所未有的新變化。如何在社會治理中扮演好新角色，如何在不同性質企業中更好履職盡責，如何在中國工會走向世界、在全球治理進程中貢獻中國智慧，這些都需要在法律上加以明確界定，從法律層面為工會履職盡責提供剛性手段，及時對《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國勞動法》等相關法律進行修訂完善，并因時制宜地研究制定一些新法律法規。除了要強化國家層面的宏觀立法之外，各地方政府也要因地制宜出臺一些法規條例，為地方工會開展工作提供便利。制定了完備的法律法規之后，更重要的是培養包括廣大職工群眾在內的全體國民遵法守法意識，提升執法人員公正司法的意識和能力，筑牢法律法規維護職工群眾合法權益的最后一道屏障。唯有與時俱進地優化工會履職盡責的法治環境，在全社會營造遵法、懂法和用法的法律意識，為工會全面履職盡責、全方位參與社會治理奠定堅實法治基礎，才能更好發揮工會在社會治理中的效能。

2.堅持工會改革方向。習近平高度重視以工會為代表的群團組織改革工作，“領導召開黨的歷史上第一次中央黨的群團工作會議，指導制定加強和改進黨的群團工作的意見、產業工人隊伍建設改革方案和全總改革試點方案等” [6] ，將工會改革納入到全面深化改革大局中進行統籌規劃。工會在發展過程中，部分工會出現了機關化、行政化、貴族化、娛樂化等不良風氣，影響了維護職工權益和維護社會穩定職能的落實，也影響了廣大職工群眾和所在單位對工會的認可度，嚴重制約了工會的正常運轉和未來發展。習近平多次圍繞工運事業和工會工作發表重要講話，明確要求各級工會要始終圍繞“政治性、群眾性和先進性”來開展工作，這為工會改革指明了方向。

工會是職工自愿結合組成的群眾組織，自覺密切聯系職工群眾、傾聽職工的實際需求、保障職工合法權益是工會工作的基本要求。受特殊歷史環境的影響，中國工會自誕生之日起就具有政治性、群眾性和先進性，在發展的過程中始終堅持走中國特色社會主義工會道路，毫不動搖堅持中國共產黨的領導，把落實黨的方針政策作為首要的政治任務，“引導職工群眾保持和發揚階級本色，成為黨執政的堅實依靠力量、強大支持力量、深厚社會基礎”[7] ，自覺為團結職工群眾投身社會主義現代化建設、維護社會和諧穩定貢獻力量，奠定了其作為國家政權重要支柱的重要地位。黨和國家高度重視工會工作和工會在治國理政過程中的重要作用，給予其發展充分的政治、組織和經濟等方面的支持，結合工會實際情況指導其改革工作。各級工會應當抓住時機，貫徹落實黨中央關于群團組織改革工作要求，堅持工會改革方向，不斷轉變工作職能、工作作風和工作方式，突顯自身的政治性、群眾性和先進性，加快形成上下聯動、左右互動、整體推動的改革局面，切實增強自身團結教育、維護權益、服務職工的功能，進而爭取黨和政府、企業、職工對工會的認可和支持，為工會參與社會治理、發揮自身治理效能奠定堅實基礎。

3. 加強工會組織隊伍建設。建設一支政治素養過硬、服務意識堅定和業務能力突出的組織隊伍，是工會高效運轉、提升自身社會治理效能的必然要求。當前，各級工會組織面臨一系列困境的主要原因就是組織內部出現了問題，其中人員問題又是首因?？傮w上看，我國黨政機關和國有企事業單位的工會組織隊伍建設狀況相對良好，專職工作人員較多，各崗位職工代表比例較為合理，基本嚴格按照工會章程來組織開展各項工作，履職盡責效率較高。但是，廣大基層工會人員隊伍建設發展則較為緩慢，尤其是非公有制企業工會的組織隊伍建設問題更為突出。一些中小型非公有制企業過于注重經濟效益，沒有嚴格遵守《中華人民共和國工會法》和《中國工會章程》要求，很少聘請專業人員參與工會管理，也不注重工會中各崗位人員的比例配置，甚至安排企業管理人員進入工會領導決策層。

加強工會組織隊伍建設，重點就是要解決眾多基層工會的組織問題，不僅要優化管理層的人員配備、不同崗位的職工代表比例，增加工會專職管理人員和一線職工數量，還要加強對全體會員的思想政治教育，因人制宜地提供職業技能培訓，以提高工會組織在維護勞動關系和諧這一社會治理重要方面的能力，同時也為工會動員職工群眾參與社會治理奠定基礎。此外，上級工會要加強對下級工會組織隊伍建設的監督和指導，有條件的工會可以組織相關管理人員參加必要的培訓，工會會員也要充分利用對工會組織建設的監督建議權，多方協同落實好工會組織隊伍建設工作。

4.提高工會經費使用效能。工會面臨的運轉經費緊張困境，是供給不足和使用效能較低兩方面原因共同所致。經費供給端存在的問題牽涉面較廣，非朝夕之功所能解決。因此，工會緩解經費緊張的當務之急是著手提高經費使用效能。工會經費至少有會員會費和所在單位按職工工資總額比例撥繳經費兩個比較穩定來源，充分利用好這筆經費，能在一定程度上履行好工會維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾的基本職能。

為提高工會經費使用效能，首先要堅持工會經費普惠職工的原則，依據職工群眾的實際需求，制定好經費使用的整體規劃，做好工會經費的預算和決算，自覺接受全體職工和上級工會的監督，規范經費使用程序，確保每一筆經費支出讓職工放心、舒心。在經費支出的具體項目上，要堅決避免簡單向職工派發物質福利的虛浮工作作風，要從長遠著眼、小處入手規劃使用經費，多組織開展一些高質量的技能競賽，對發明設計創新給予必要的物質和精神獎勵，以此營造“敢于創新、爭當先進”的工作氛圍，服務于國家創新型強國建設戰略。工會還要重視職工的精神文明建設，利用有限經費建設職工文化宮，組織開展一些職工喜聞樂見的文娛活動，為豐富職工精神文化生活、提升專業技能提供便利。工會還應當加強對困難職工的關心和幫助，為其解決工作和生活中的困難，與政府和其他社會公益組織一道幫助困難職工脫困致富，增強工會的影響力和凝聚力。此外，對于一些專業性較強的職工服務項目，工會也可以通過市場渠道來落實，最終通過加強經費規劃、優化服務項目和拓寬服務來源達到提升工會經費整體使用效能的目的。

5.創新工會工作方式。工會的一切工作都要圍繞著維護職工權益展開。在以往維護職工權益的過程中，工會都是代表職工與所在單位進行談判協商解決勞動關系問題。由于工會代表在專業法律知識和勞動權益保障方面知識的不足，保障職工合法權益最大化目標有待進一步落實，尤其是當個別職工的權益受到侵害時，工會職能發揮的局限性則體現得更為明顯。為了更有效地保障職工合法權益，工會應當積極與法院、勞動者權益保障機構等進行合作，加強彼此之間工作對接和信息共享，有條件的工會甚至可以外聘專業部門人員作為顧問，為維護職工權益尋求更多司法和行政資源支持，多方協同維護和諧的勞動關系。

互聯網時代，各行各業都在加緊與互聯網進行對接，工會也審時度勢地制定了《全國工會網上工作綱要（2017-2020年）》。各級工會組織要認真落實綱要要求，加緊探索自身工作與互聯網融合的新渠道，利用移動客戶端、微信和微博等新媒體平臺優化各項服務，強化工會與職工群眾之間的交流互動，為職工提供更便捷、更多元、更優質的服務。各級工會利用“互聯網+工會”的模式來創新工作方式，有利于建設工會系統的大數據庫，便于工會系統的整體管理、各級工會交流借鑒先進的工作方式、強化對廣大職工群眾的輿論引導，進而提升工會工作整體效能。此外，工會還要自覺接受社會各界監督，大膽采用第三方評估和職工滿意度測評等客觀評價方式來考評工作成效，從而有針對性地創新改進工作方式，推動工會改革工作的順利進行。

結語

“勞動關系是否和諧，事關經濟發展與社會和諧，事關廣大職工和企業的切身利益，是加強和創新社會治理的重要內容。”[6]職工群體是中國社會一個龐大且重要的群體，與之相關的治理問題是關系大局穩定的根本性問題。勞動關系的和諧事關經濟發展、政治穩定和社會和諧等諸多方面，屬于社會治理的重要范疇，是社會治理政策所要達到的重要目標。工會自上而下代表集體利益，自下而上代表職工權益，是集體與職工之間的橋梁紐帶，能夠為解決與廣大職工群眾相關的社會治理問題發揮不可替代的作用。在新時代社會治理的大格局中，工會不能缺席，其所具備的落實國家政策和維護職工正當權益的職能能夠使之在完善社會治理體制和提升社會治理水平的進程中發揮獨特優勢和重要作用。

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【責任編輯：張亞茹】