再治理：參政黨民主監督的效能增進及其治理轉向

管志利

摘 要： 隨著民主監督概念的正式提出和科學界定，參政黨民主監督思想不斷取得新的發展。當前我國參政黨民主監督面臨觀念認知程度不夠深、運行保障機制不健全、運行整合機制較薄弱等現實困境。傳統政治文化和民主政治理念，民主黨派的自身建設程度，執政黨的觀念、態度和行為，民主監督的制度化建設水平等因素制約著民主監督效能的增進。要擺脫民主監督困境增進民主監督實效，應從理念、制度、主體、技術等四個維度，構建參政黨民主監督效能增進的協同治理結構，以對其進行再治理。

關鍵詞： 參政黨;民主監督;協同治理;治理結構

中圖分類號：D627

文獻標志碼：A? 文章編號：1002-7408（2020）09-0069-06

黨的十八大以來，習近平先后提出了“監督要動真格的、要真監督”“推進民主監督的制度化、規范化、程序化”等一系列新思想新要求。2015年9月頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，明確了民主監督的十種形式。隨著民主監督概念的正式提出和科學界定，及其性質、內容、形式和要求的進一步明確，民主黨派民主監督思想不斷取得新的發展。黨的十九大報告提出“支持民主黨派按照中國特色社會主義參政黨要求更好履行職能”（民主監督是民主黨派的主要職能之一），十九屆四中全會強調“加強中國特色社會主義政黨制度建設，健全相互監督機制”。“有力的民主監督”體現了我國新型政黨制度的獨特制度優勢，如何更好發揮民主監督的制度效能成為當前發展社會主義民主政治的重要主題。

一、中國特色參政黨民主監督的理論源流及其特點

馬克思恩格斯提出，任何無產階級專政的國家必須最大限度地實現社會監督和群眾監督。列寧認為，民主監督是實現社會主義民主的重要方式，它可克服以權謀私和官僚主義，并提出建立全方位的民主監督體系，改組黨的監察委員會和工農檢察院，發動人民群眾監督執政黨和政府。馬列主義 “權利監督權力”的思想，對我國政黨制度形成有著深遠的影響。執政黨和參政黨分處核心生態位和特殊次生態位，須從思想上認識參政黨政治生態位的重要性，從制度上為其提供有效的生態互動機制，以《政黨監督法》為其監督提供生態保障 [1] 。西方國家的政黨監督，其理論源自于“人民主權論、分權制衡論、權力腐敗論、合法反對論”等，主要圍繞政黨選舉和議會監督政府進行。西方政黨監督體制的建立健全是以啟蒙運動為先導，其中政黨監督尤為重要、居于突出地位的屬英國，主要表現為在野黨或反對黨對執政黨政府的監督，通過競選、權力體制、新聞媒體進行監督，有相互監督的積極一面，但也可能導致惡性競爭，具有忽視國家和人民利益的一面。

我國的參政黨民主監督有著自身的獨特性。第一，我國民主監督的突出特點在于其政治性。1982年《中國人民政治協商會議章程》提出“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針時，特別強調民主監督的非國家權力性質和法律約束性質;第六屆全國政協主席鄧穎超強調民主監督是發揚社會主義民主不可缺少的重要渠道。第二，強調協商民主是民主監督的重要內容。我國參政黨民主監督的基本使命是遏制腐敗，其本質是對權力的制約與平衡，是一種“在協商中監督和在監督中協商”的民主監督。第三，民主監督的本質是社會權力支持的權利監督。民主黨派民主監督具有憲政內涵，在憲政語境中兼具權力和權利的屬性;民主黨派的民主監督權，是一種權利而非政治權力，是一種“社會性權利”而非“政治權利和法定權利”，其后盾是“社會權力” [2] 。第四，民主黨派是民主監督的重要主體。參政黨是現代國家治理的重要主體，是現代國家治理的參與者、智囊團、監督者和服務者。第五，民主監督的基本特征表現為“政黨性、政治原則性、利益一致性、批評建議性、廣泛代表性”，或者體現為“根本利益的一致性、監督關系的相互性、行為主體的獨特性、參與過程的獨立性、形式內容的層次性”，或者具有“政治性、民主性、合作性、制度性和監督性”等，或者體現出鮮明的民主性、合作性和表達性。

監督的實質就是委托之權對受托之權的一種控制與約束，民主黨派民主監督與人民政協民主監督二者緊密聯系，但在監督內容和監督形式上是不同的，前者是參政黨對執政黨的一種黨際監督。建立在人民民主、公開透明、獨立平等、協調互補等原則基礎上的民主監督，才是有效的黨際監督。國內學者強調從“知情、溝通、反饋”三個環節健全民主監督機制，以“異體”監督視角強調其重要性，將其視為對執政黨治國理政過程的政治監督，是民主黨派作為主體參與國家治理的重要內容。民主黨派民主監督的有效性受制于“主體客體、制度化水平、體制機制、法治保障”等因素，可從“氛圍、能力、力度、動力”四個維度，通過“拓展民主空間、激活政黨特性、創新形式方法、加強機制建設”等來增強民主監督的有效性 [3] 。平衡計分卡和公眾滿意度測評模型，則有助于構建科學化、民主化、制度化的民主黨派民主監督實效評估機制。

國內學者從不同的立場、視角和語境對民主監督以及民主黨派的民主監督進行了全面深入的闡釋，具體議題主要聚焦于民主監督的“理論、內涵與特征，內容、機制、程序以及實效性評估和路徑策略”等方面。總的來說，有關民主黨派民主監督的研究正在蓬勃發展，但相關研究更多聚焦于價值、結構和功能等宏觀方面，既難以揭示民主監督活動的動態過程，也無法對民主監督機制、監督資源、監督主體、監督客體等要素間的互動及其機制進行解釋;部分研究者已注意到民主監督的重要性，也提出了增強民主監督有效性的相關路徑，但大多流于理論演繹和碎片化分析，沒有形成系統明確的理論定位和分析維度等。

二、參政黨民主監督的現實困境及其效能增進的影響因素

（一）參政黨民主監督的現實困境

有學者運用政黨監督視角，從“制度建構落后于理論預設目標、民主監督意愿與現實監督效果的落差、領導黨的雅量與民主黨派膽量增強如何共生”的角度，揭示了參政黨民主監督所面臨的突出困境[4]。新時代社會各階層民主訴求的多元化發展，以及權力的多元化格局，對參政黨民主監督提出更高要求，如何超越民主監督的權利監督范疇，突破民主監督困境，成為新時代中國特色民主監督的全新研究課題。

一是民主監督的觀念認知程度不夠深。2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（簡稱《意見》）沒有對民主監督和參政議政劃出明確界限，因而致使中共黨政部門對此仍然認識不深，民主黨派負責人對此也出現認識偏差，導致民主監督出現形式化趨向。首先，黨中央高度重視民主黨派的職能發揮，十九大報告強調“支持民主黨派按照中國特色社會主義參政黨要求更好履行職能”，但部分黨政干部對民主黨派的職能缺乏深刻認識，認為民主監督這種非強制性非約束性的軟法監督，與強制性、約束性的硬法制約相比無關緊要。其次，主觀認識上擔心民主監督缺乏約束力、會得罪人或致前途受影響，民主黨派成員監督熱情不高。當前民主黨派的民主監督依然存在“重參政議政，輕民主監督”“重事務監督，輕黨務政務監督”“重個人監督，輕整體監督”“重形式監督，輕實質監督”等監督弱化問題 [5] 。最后，民主監督作用常常被定位于“控制腐敗”方面。產生這一認識誤區，是由于沒有認清民主監督貫穿政黨監督過程始終這一重要特征。控制腐敗只是民主黨派民主監督的一個方面，還應包括對“方案選擇和重要決策、決策執行和民意反饋、依法執政和干部任用”等方面的民主監督。

二是民主監督的運行保障機制不健全。其一是民主監督的法制機制不健全。有學者提出，通過制定政協法和政黨法將民主監督納入黨際監督內容并使之成為法內制度（也有學者認為民主監督不宜法律化）。我國至今未出臺調整和規范民主監督制度的法律法規，導致民主監督的整體功能難以得到發揮 [6] 。其二是民主監督的權力制約機制缺失。目前民主黨派的民主監督限于權利監督和柔性監督范疇，屬于缺乏強制性的“軟團”監督，職能履行缺乏約束力，民主監督實效幾乎完全取決于執政者的寬容態度，難以形成權力監督。其三是民主監督的黨派資源配置機制較粗放，還處在量的擴張階段，民主監督未超出參政議政的制度范疇，需要在資源配置上超越革命邏輯，創新黨派干部選用機制，使黨派監督平臺回歸國家治理的制度建構。其四是民主監督的組織人事制度滯后，黨派成員很少擔任政府實職和正職，常常由“下級副職”晉升為“上級副職”，政黨監督常以個人名義（如以人大代表、政協委員、特邀監督員名義等）代替組織名義開展監督，黨派內部專職民主監督機構缺乏，活動經費及工作人員缺乏，民主監督的制度化、規范化和專業化程度低。

三是民主監督的運行整合機制較薄弱。首先是民主黨派獲取信息的主動性不夠，導致信息獲取數量少、質量差，加上對新媒體、云資訊的忽視，民主監督呈現低質量運行。其次是民主黨派與黨政部門溝通機制不暢，中央層面一般樂于接受民主監督，但基層單位部門主動接受民主監督、經常參與政黨協商的少，對監督結果及時反饋的更少，甚至干脆不反饋，或者“認真承諾、堅決不改”，或者“重形式、輕內容”，或者“避實就虛、有議無決”，使得民主黨派的有效監督成為“水月鏡花”。最后是知情溝通的監督機制不健全，現有制度實踐和運作過于強調黨員領導干部自覺自愿接受監督，而從制度設計上強化監督動力不足，知情、溝通、反饋、績效考核等環節的制度機制不健全或缺失，保障機制以及各種監督形式的聯動互補機制不健全等。

（二）參政黨民主監督效能增進的影響因素

有學者從“民主監督的外部環境、參政黨監督意識與能力、中共黨政領導接受監督的自覺性、民主監督機制”等方面概括出參政黨民主監督效能增進的影響因素 [7] 。進一步講，民主監督的主體、客體因素，民主監督遭受冷遇的歷史因素，政黨監督定位的階段性失衡、社會輿論氛圍等現實因素，民主監督的制度化建設水平、合作型機制創新等體制性因素，不同程度地影響了民主黨派民主監督效能的發揮，總體可概括為如下四個方面。

一是傳統政治文化和民主政治理念影響民主監督的效能增進。民主黨派的民主監督植根于我國的政治文化土壤，其實踐受到傳統政治文化的深刻影響。內化于中華民族心理結構中的傳統政治文化，深層次影響了我國的政治制度和政治思想。古代諫議制度僅為鞏固王權服務，而非對后者進行制衡，王權專政以及歷史上多黨合作對民主監督的漠視，導致民主監督傳統缺失;自省自修的政治文化氛圍，群眾更多期盼“賢能明君”而非期待完善政治制度，這種儒家倫理型政治導致民主監督缺乏生成空間;相比西方社會以個人為中心的“團體格局”，我國社會是以熟人關系為主軸的“差序格局”，再加上家庭的事業組織性質，導致我國民眾的“權利―法治”觀念缺失，滋生許多有悖于現代民主政治的理念，導致民主黨派的民主監督難以發揮其應有效能。

二是民主黨派的自身建設程度約束民主監督的能力空間。其一是民主黨派組織隊伍建設薄弱，民主黨派的總體人數較少，基層組織軟弱渙散，很多民主黨派都不再根據自己黨派鮮明特點吸納新成員，導致成員對自己黨派政治認同度降低，黨派凝聚力和代表性也隨之減弱;民主監督組織化程度不高，具體業務領域的黨派成員長期脫離組織生活，把民主監督寄托于上級領導，利益表達范圍有限，政黨屬性及其凝聚力未能得到充分發揮。其二是參政黨民主監督意識不強，民主黨派的行政化傾向和自身獨立性的淡化使其對執政黨產生依附性，臣民意識以及受其影響而產生的“清官思想”和“不在其位、不謀其政”觀念，導致民主黨派及其成員不想監督、不敢監督、不愿監督，認為民主監督工作無非就是“座談聽會、發言舉手”，缺乏監督主動性和積極性。其三是參政黨新生成員缺乏堅定政治信仰和豐富歷練，年輕一代的民主黨派成員缺乏豐富的政治歷練，以及為民主政治奮斗終生的堅定政治信念，知識分子固有的“明哲保身”特質使得他們在遇到困難和挫折時，容易退出民主監督過程，亟須提升黨派主體監督意識。其四是民主黨派成員自身能力不高，對監督客體和方式方法的不了解，對民主監督性質和途徑的不清楚，導致民主黨派成員不善于開展監督;專注于自身領域的業務專家，由于對民主監督技術的無知和跨行監督的弱權威性，對民主監督的理論研究也乏善可陳，導致民主黨派成員不懂得如何監督。

三是執政黨的觀念、態度和行為制約民主監督的動力提升。在我國，參政黨民主監督效力的真正增進，依賴于中共地方黨委尤其是一把手對統戰工作和民主黨派的高度重視，有賴于各民主黨派對中共地方黨委的總體依賴局面的改變。作為執政黨的中共和作為參政黨的各民主黨派，二者團結合作、相互監督，超越了西方政黨之間的相互反對、相互競爭關系。中共黨政領導接受監督的意識，對民主黨派的尊重、重視和支持的程度，對黨委政府開展民主監督情況的考核力度，對民主黨派的知情權、參與權、表達權和監督權的保障程度，以及對于提升民主黨派民主監督的動力至關重要，也關系到國家治理體系和治理能力現代化的有效推進。中共在各級領導職務中實行確定適當比例的民主黨派人士的制度，但一些地方未能真正落實到位，黨內外尚未形成真正有效的制衡關系，這也制約了民主黨派的民主監督動力的增強。

四是民主監督的制度建設水平加大民主黨派的履職難度。相對于政治協商的規范化制度化和參政議政成效的逐步顯現，民主監督成為民主黨派的履職短板，各個民主黨派的工作總結對民主監督輕描淡寫，甚至認為“有名無實的民主監督影響多黨合作聲譽”。民主黨派應該著重履行參政議政和社會服務職能，尤其要發揮好前者的間接監督作用。有學者把民主黨派的民主監督當作一個完整的制度設計和政治過程，設計了“知情、權利保障、反饋、溝通、考核激勵”等環節，對民主黨派民主監督職能履行情況進行了調查。調查結果顯示，民主黨派成員普遍反映民主監督渠道較為豐富和暢通，而民主監督缺乏約束力和體制支撐，導致監督方和被監督方獲取信息的不對稱，成為當前民主監督的最大難處 [8] 。

三、協同治理視域下民主黨派民主監督效能增進的治理結構構建

中共與各民主黨派具有共同的政治目標，在一定程度上共享政治資源和行政資源，但我國參政黨民主監督具有非完全性的協同特征：目標一致、資源共享、責任共擔、互利互惠、深度交互，在內涵上體現出一種構建良善關系的協同治理 [9] 。而協同治理的動力機制包括內生型和外生型兩種來源，體現出一種“理念―結構―制度”的動態演化過程[10] 。參政黨民主監督的效能增進，需要以自生自發秩序和合作主義外生秩序的互動過程為基礎，從理念、制度、主體、技術等四個維度構建一種民主監督效能增進的協同治理結構，以對其進行再治理。

（一）理念協同：發展社會主義民主政治文明

一是執政黨要有主動接受政黨監督和異體監督理念。基于風險社會的不確定性和人類的有限理性前提，執政黨既要具備接受民主監督的雅量、自信和自覺性，形成在監督約束中生存的行為習慣，真誠營造民主氛圍;又要消除民主監督的多重障礙，明確監督方民主黨派的主體地位并保證其自主性，切實發揮民主黨派民主監督的實效性。

二是執政黨要有依法接受參政黨民主監督的觀念。堅持領導推動民主監督立法樹紀，在憲法法律范圍內全面拓寬民主監督范圍和領域，如對脫貧攻堅和鄉村振興開展民主監督;民主黨派要樹立民主監督的使命責任意識，在內容上重點監督中國共產黨的依法執政行為和黨員干部的履職盡責、清正廉潔，提升民主監督的約束力和實效性。

三是充分認識民主監督是人民民主權利的組成部分和重要體現。保障和發展人民的參與權、知情權、表達權等民主權利，擴大公民有序政治參與和協商民主，建構參與型政治文化來保障民主權利，更好地實現“以權利制約權力”。同時，根據我國新型政黨制度賦予民主黨派的民主監督權利和職責，著力從“主體自主性、客體認同、監督范圍、監督權的依據和準則、監督形式和條件”等方面構筑民主監督權力體系，以權力系統的開放性和扁平化有效糾治官僚主義頑疾 [11] 。

四是夯實理論基礎并推進民主監督的核心價值認同。從“政治―政黨―監督”的三重制度維度夯實民主監督的理論研究，在民主監督的“內涵、性質、功能、原則、程序、主體、客體、對象、方法”等方面達成廣泛共識，探索民主監督的規律性問題，借助現代信息技術，為形成民主監督合力提供理論指引和情感認同。

（二）制度協同：健全創新參政黨民主監督制度體系

民主黨派的民主監督職能主要集中于政治監督層面和法律層面的監督。民主黨派民主監督效能的發揮，很大程度上取決于民主監督的制度化程度。這要求重點加強民主監督的“知情―權利保障―反饋―溝通―考核激勵”等各個環節的制度建設，對每個環節的程序規范、內容范圍、方式渠道等予以明確，恰當區分民主黨派的民主監督、參政議政和政治協商的職能范圍和任務。

一要健全相關法律制度。探索制定參政黨民主監督條例（辦法或意見），明晰民主監督與參政議政、政治協商的權利邊界，推進程序化規范化建設，讓民主黨派對民主監督的認識不再模糊，從而更加自覺主動、意志更加堅定地履行民主監督職能。

二是民主黨派可采取垂直性領導體制。避免讓傲慢權力做空民主權利，預防和嚴懲打擊報復行為，健全包括知情權、質詢權、督辦權、彈劾建議權等在內的民主監督權利支持體系。通過豐富民主監督形式、拓寬民主監督渠道，并結合地方實際創新和完善監督小組、召開民主評議會、開展明察暗訪、舉行媒體溝通會、搭建網絡平臺等渠道形式，推動民主黨派深入調研，對重大決策或民生事項聽取民主黨派意見，并由其參與決策績效評估等。

三是健全民主監督的“溝通―反饋”機制。充分利用現代信息技術建立健全“日常黨際信息溝通平臺”和對口聯系制度，建立迅速準確的信息傳遞機制和民主監督專報制度、信息處理反饋機制，引入質詢機構，保持民主監督的生機與活力，增強其約束力和自主性。

四是建立民主監督的組織化保障體制。在組織制度上突破民主監督停留在黨派內部監督和原則性規定的局限，設立政黨監督的專門機構，可考慮把民主監督嵌入到紀檢監察制度、黨內巡視制度和政府部門的對口聯系制度之中，制定更加精細化、具體化的程序和條例細則，使得柔性監督擁有可操作的韌性機制;加強特約監督員隊伍建設，擴大民主黨派在政府部門擔任特約監督員的比例，以整體組織形式處理好與被監督對象之間的關系，多方交流信息經驗以提高民主監督水平。

五是健全責任機制和考評激勵機制。監察部門依據系統完善的民主監督考核指標體系，對民主監督的主體和客體進行考評，根據考評結果進行獎懲，或追究相關人員的責任 ;從“三性四度”，即“運行高質性、范圍寬廣性、時機恰當性”和“渠道暢通度、信息豐富度、操作便易度、效益顯著度”等方面考評民主監督水平，提升監督主體的勇氣、動力和責任感，增強被監督方的緊迫感和壓力感，全方位高效提升民主監督水平。

（三）主體協同：構筑以合作治理為導向的行動者網絡

一是執政黨要尊重和重視民主黨派民主監督。重視和支持民主黨派獨立調研，明確民主監督中各方權責義務，擴大民主黨派的知情權和反饋權，拓寬經費資助渠道和監督載體;民主黨派應秉持高度的使命感和責任感，把民主監督融于政治協商和參政議政之中，做到常態化監督與專項問題監督相結合，通過調研提出可操作性、可行性的科學建議，通過提案、直通車等多種形式反饋以行使民主監督權利，推動監督職能有效落實。

二是民主黨派應充分認識基層調研對民主監督質量的重要性。將調研成果及其數量與質量作為民主黨派自身績效考核的重要內容;要堅持實事求是的調研原則，調研方法要與時俱進，在宏觀視野中把握微觀行動，寫出有真知灼見的調研報告;要建立調研報告評選機制，定期評出具有敏銳問題意識的調研報告，將其結論作為民主監督的可靠依據，增強民主監督的針對性和科學性。

三是民主黨派要大力加強基層組織建設。提升組織化程度、升級組織化力量、增強組織化歸屬，發揮民主黨派的集體智慧優勢，積極參與黨委政府召開的重要事務座談會和征詢會，加強民主黨派領導班子建設，全面考核和精心選擇具有較高社會政治地位、高超參政能力、極高人格魅力和豐富監督歷練的黨派成員做民主黨派負責人，以更好整合參政資源，提升監督主體意識。

四是民主黨派要構建成員發展優選機制。建立常態化教育培訓制度，不斷提升黨派成員的政治能力、組織能力、學習能力等綜合素質與能力等，充分發揮特約監督員作用，確保后者工作態度和專業素質過硬，引導監督員在面對關系群眾切身利益問題的執政偏差行為時，做到實事求是、認真履責、客觀公正。

（四）技術協同：深化民主監督的軟法協同和系統協同效應

軟法之治和網絡民主有力推動了各種監督合力的形成和民主監督目標的實現，但當前民主程度較低影響了參政黨民主監督軟法規范的“軟監督”效能發揮，亟須利用參政資源充實和擴大民主，建立和完善民主監督機制以充分發揮民主監督效能。

一是作為參政黨的各民主黨派，要進一步提高民主協商和監督能力，依托人民政協廣泛開展民主監督。人民政協的強大有助于增強民主黨派的組織力量，從而使之在不斷增強民主黨派話語權的基礎上與中國共產黨同心同德，共同開創中國特色社會主義現代化建設新局面，共同推動國家治理體系和治理能力現代化的實現。

二是參政黨民主監督應與黨內監督、國家權力機關監督以及輿論監督、社會監督等其他形式監督相輔相成、互補互通和協調配合，并不斷拓展新領域。作為一種非剛性的政黨監督和政治監督，它可充分借助互聯網、大數據、區塊鏈等現代信息技術，擴大網絡民主監督的影響力，開展民主監督能力提升的專題培訓以增強民主監督意識，使得參政黨民主監督這一“社會權力”真正形成對執政黨權力運行的有效約束，成為我國監督體系的有機組成部分。

三是以政黨協商協同政黨偏好，將民主監督嵌入政黨協商過程。由于政黨協商與民主監督之間存在結構重疊與功能同構，慎議式政黨協商可以更好地增強民主黨派民主監督的正當性基礎與程序性正義 [12] 。民主黨派可利用政黨協商的制度化渠道，對執政黨及其行為決策提出意見和批評建議并實現互動反饋，以進一步增強民主監督效能。

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【責任編輯：張亞茹】