重點行業差別化環境準入政策路徑研究

彭艷，廖嘉玲，毛翔洲，劉馨越，賈瑜玲，李紫薇

(四川省環境工程評估中心，四川成都 610000)

自《全國主體功能區規劃》發布以來，分區管理和分類管理已成為制定各項管理政策的重要指導思想[1]。全國生態環境保護大會及《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，省級黨委和政府要加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單。建立“三線一單”是落實黨中央國務院關于加快生態文明建設、促進綠色發展要求的重要舉措[2]，是一套有效的環境分區管控體系。目前，“三線一單”相關研究還處于起步階段，部分學者對“三線一單”的定義、內涵、作用、劃定思路、應用等方面進行了一些探索。呂紅迪等[3]結合“三線一單”試點城市實踐和技術指南編制研究，提出了“三線一單”劃定的基本思路與建議。蔚東升等[4]以某工業園區規劃環評為例，探討了如何建立工業園區的劃定方法。苗立永[5]以陜北榆橫礦區北區規劃環評為例，探討了“三線一單”在煤炭礦區規劃環評中的應用方法。萬軍等[2]提出了“三線一單”構建的基本思路和應用構想。

產業是經濟發展的基礎，資源環境問題主要是特定區域資源稟賦、自然環境狀況與特定行業發展需求間矛盾交織的產物[1]。差別化的環境準入政策對引導行業發展，改善區域環境質量具有重要作用。因此，本文擬基于“三線一單”的分區管控體系開展重點行業差別化環境準入政策路徑研究，以期指導區域重點行業環境準入政策制定，優化產業布局，合理確定產業發展規模，促進生產工藝及裝備改進，提高環境治理和管理水平，推動經濟高質量發展。

1 “三線一單”分區管控體系

“三線一單”即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單，是生態環境部門深入推進環評制度改革，強化環境保護源頭預防的重要手段[3,6]。2017年10月，原環境保護部印發《長江經濟帶戰略環境評價工作方案》，要求長江沿江12個省市組織開展“三線一單”編制工作。編制總體思路是以改善生態環境質量為核心，將行政區域劃分為若干綜合環境管控單元，將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線轉化為空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用效率等要求，編制環境準入負面清單，構建環境分區管控體系。綜合環境管控單元分為三個管控類別：優先保護、重點管控和一般管控。其中，優先保護單元包括生態保護紅線、水環境優先保護區、大氣環境優先保護區、農用地優先保護區等，以生態環境保護為主，禁止或限制大規模的工業發展、礦產等自然資源開發和城鎮建設。重點管控單元包括生態保護紅線外的其他生態空間、城鎮和工業園區，人口密集、資源開發強度大、污染物排放強度高的區域，根據單元內水、大氣、土壤、生態等環境要素的質量目標和管控要求，以及自然資源管控要求，綜合確定準入、治理清單。一般管控單元包括除優先保護類和重點管控類之外的其他區域，執行區域生態環境保護的基本要求[7]。

“三線一單”提供了區域內基于環境管控單元和各要素分區精細化管理的基礎底圖，為實施各環境管控單元分區精細化差異化管理，實施環境質量管理、環境治理、環境應急、排污許可、環境考評、生態補償等政策差異化提供了條件[2]。

2 重點行業差別化準入路徑

2.1 制定思路及原則

在收集整理重點行業發展概況及戰略發展規劃，掌握行業現狀及方向的基礎上，識別重點關注的區域、生產工藝及裝置等；基于“三線一單”的分區管控體系，識別行業發展存在的環境制約，銜接既有環境管理要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用效率要求等方面對行業發展提出差別化環境管控要求，為最終制定出臺符合地方實際情況的差別化環境準入政策、指導區域重點行業健康有序發展提供技術支撐。

差別化環境準入要求制定應遵循以下原則：一是繼承與延伸相結合原則，即根據行業發展與資源環境適宜程度，制定符合或嚴于現有政策的制度要求；二是差別化原則，體現不同區域資源、環境的差別化和不同行業發展對資源環境的影響；三是動態更新原則，隨著生態文明建設、綠色發展理念的提升，高質量發展內涵、生態環境保護目標要求的深化，對環境準入清單相關內容逐步完善、動態更新。

2.2 相關制定程序

基于“三線一單”的分區管控體系，制定重點行業差別化環境準入路徑主要包括以下五個步驟：

(1)行業發展概況與戰略規劃相關分析。收集整理重點行業發展概況及戰略發展規劃，掌握行業現有布局、規模、主要生產工藝情況以及未來的發展方向，確定差別化環境準入政策應重點關注的區域、產業類型、規模、生產工藝與裝置等。

(2)行業污染因子及環境影響途徑識別。通過對行業主要生產工藝、產污環節分析，識別主要污染因子和環境影響途徑，確定行業需重點管控的污染因子。結合全國污染源普查數據、行業清潔生產標準等，開展行業的資源能源利用指標、主要污染物防治技術、排放績效水平等調查，確定行業現階段經濟可行的污染防治技術及排污績效水平。

(3)梳理銜接既有法規政策與管理要求。全面收集、梳理國家和地方與重點行業有關的環保政策、規定，銜接生態保護紅線劃定、相關污染防治規劃和行動計劃的實施以及環境質量目標管理、環境承載能力監測預警、空間規劃、戰略和規劃環評等。如《關于落實大氣污染防治行動計劃 嚴格環境影響評價準入的通知》《現代煤化工建設項目環境準入條件(試行)》《關于落實〈水污染防治行動計劃〉實施區域差別化環境準入的指導意見》《長江經濟帶發展負面清單指南(試行)》《長江經濟帶生態環境保護規劃》以及相關行業準入文件等均涉及部分行業的環保管理要求。

(4)基于“三線一單”體系研判環境制約。依據重點行業現狀及發展規劃、環境影響途徑、重點管控污染因子等，結合“三線一單”中生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線及綜合環境管控單元的劃定成果，針對重點管控單元和一般管控單元，研判不同管控單元行業發展存在的環境制約、突出問題。由于重點行業企業主要集中于重點管控單元，一般管控單元分布較少，因此，應將重點管控單元進一步分為環境質量達標區和非達標區進行分析研究，實現差別化環境管理。

(5)制定差別化行業環境準入政策。針對不同的環境管控單元的行業發展特征、突出環境問題，銜接既有管理要求，以問題為導向，以改善生態環境質量為目標，可從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用效率要求等方面提出行業發展的管控要求。除了銜接既有管理要求外，空間布局約束方面主要結合生態保護紅線提出準入要求；污染物排放管控方面主要結合水環境質量底線、大氣環境質量底線、現階段污染防治技術水平等提出具體污染物排放管控指標及限值；環境風險防控方面主要結合區域環境保護目標、土壤環境風險防控底線等提出準入要求；資源利用效率方面主要結合資源利用上線提出準入要求。在制定重點行業環境準入政策過程中應注意處理以下幾個關系：產業布局與生態格局相協調，以生態安全格局和主體功能區劃定為基礎，結合資源稟賦、產業特征等因素優化產業布局；發展規模與環境條件相適應，以環境資源承載力為前提，結合產業污染排放、風險隱患特征等因素，合理確定產業發展規模；排污管控與科技水平相匹配，以現階段科技水平為基準，充分考慮經濟技術可行性，合理設定管控要求。

3 重點行業差別化準入案例分析

選取四川省白酒行業作為研究對象，基于行業發展現狀及規劃、排污特征等，銜接既有相關管理規定要求，結合四川省“三線一單”評價成果，針對不同環境管控區，提出水污染物和大氣污染物的差別化環境準入要求。

3.1 行業發展概況及規劃

四川是中國著名的名酒之鄉，擁有上千年的釀酒史，具有發展白酒的優勢和條件，是我國發展白酒產業最為理想的地區。經過近十年的高速發展，四川省白酒行業整體實力已穩居全國第一。四川省境內白酒企業主要分布在瀘州、宜賓和川西地區。

白酒行業主要生產工藝包括固態法生產白酒、液態法生產白酒、固液結合法生產白酒以及將原酒配成成品酒。根據《四川省白酒產業“十三五”發展規劃》，到2020年，綠色生產體系基本形成，清潔化生產水平達《清潔生產標準 白酒制造業》二級標準的規模企業占規模企業總數的70%以上，一級標準企業占比20%以上；集中優勢資源，重點加強“中國白酒金三角”核心產能區建設。

3.2 排污特征及排放水平

白酒企業對環境的影響主要表現在廢水、廢氣的排放。廢水用量和產生量較大，廢水中有機物含量高，處理方法包括物理法、化學法和生物法、膜處理技術等。廢氣有組織排放源主要為糧食破碎、曲磚破碎中產生的含塵廢氣和鍋爐煙氣排放的SO2、NOX、煙粉塵等；無組織排放源主要為丟糟暫存產生的異味和廢水處理站產生的惡臭等。含塵廢氣由布袋除塵器收集處理；鍋爐脫硫技術主要有濕法、半干法或干法、簡易濕法等煙氣脫硫技術；煙氣除塵技術主要有簡易濕法脫硫除塵一體化技術、電除塵技術、袋式除塵技術、電袋聯合技術、高效旋風除塵技術以及其他除塵技術；煙氣脫硝技術主要有低氮燃燒技術、選擇性催化還原技術(SCR)、選擇性非催化還原技術(SNCR)、選擇性非催化還原與選擇性催化還原聯合技術(SNCR-SCR)及其他煙氣脫硝技術；惡臭采取封閉、除臭等措施。

根據四川省主要區域白酒企業的調研結果，在廢水治理方面，省內大型白酒企業總體上都采取了較為有效的污水處理措施，實現達標排放。但存在大量小酒廠未采取有效的污水處理措施或還直接排放的現象，對周圍地表水體造成一定的環境影響，所在工業園區污水處理配套設施部分在整改和建設中；在廢氣治理方面，部分白酒企業仍使用燃煤作為主要燃料，未對燃煤鍋爐廢氣進行有效處理；部分城市建成區內白酒企業還保留著10t/h及以下的燃煤鍋爐。盡管大型白酒企業在原料破碎中采取了除塵措施，但大量白酒散戶和小作坊等未對原料粉碎工段采取除塵措施。因此，水、大氣環境質量是區域白酒行業發展可能存在的制約因素。

3.3 環境準入要求制定思路

根據四川省白酒行業現狀分布及規劃布局，省內白酒企業發展的重點區域為宜賓、瀘州和攀西地區。根據“三線一單”的分區管控體系，白酒企業主要分布在上述區域的重點管控區(大氣要素、水要素)和一般管控區域(大氣要素、水要素)。其中，大氣重點管控區為受體敏感區(城鎮空間)、高排放區(工業空間)、布局敏感區和弱擴散區；水重點管控區為工業園區所在單元、超標河段所在單元；大氣/水重點管控區均屬于國土開發密度較高、環境承載能力開始減弱，或環境容量較小、生態環境脆弱，容易發生嚴重環境污染問題而需要采取特別保護措施的地區，應執行大氣污染物/水污染物特別排放限值，嚴格控制企業的污染排放行為。為進一步促進環境質量改善，對重點管控區中超標的區域執行更嚴格的排放標準。大氣或水一般管控區域為優先管控區和重點管控區外的區域，環境承載能力相對較強，按照現有一般規定執行。

3.4 差別化環境準入要求

結合四川省“三線一單”管控區的劃定成果以及本次調研中各大型白酒企業的實際排污水平等，并銜接行業污染物排放標準《發酵酒精和白酒工業水污染物排放標準》、地方控制標準《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標準》和《清潔生產標準 白酒制造業》等，提出適用于四川省白酒行業的產業基準排水量、水污染物約束性指標、大氣污染物約束性指標，具體情況見表1、表2。

表1 水污染物約束性指標表

表2 大氣污染物約束性指標表

4 重點行業差別化準入建議

“三線一單”是以改善環境質量為目標，積極落實生態文明體制改革要求，深化環評制度改革的一項重點工作。基于“三線一單”的分區管控體系制定重點行業差別化環境準入政策是推進“三線一單”成果落地的有效探索，是進一步完善“三線一單”環境管控體系，促進區域生態環境質量改善與經濟高質量發展的積極嘗試。環境準入政策難在制定、重在利用，因此，在環境準入政策制定路徑研究的基礎上，從前期會商、強化保障、動態完善、深入研究四個方面提出政策實施和完善的建議。

4.1 前期會商

政策制定到實施，是重心由技術問題轉向管理問題的過程，應注重平衡區域環境保護和地方發展需求的關系，建立前期會商制度，與發展改革、經濟、規劃等省級部門及地方政府充分對接，確保政策制定方向基本達成一致，取得政策實施的廣泛認同，盡可能地減少或消除實施過程中可能出現的曲解或走樣。

4.2 強化保障

強化保障與執行，從責任主體、組織實施、工作進度、資金來源等方面明確實施行業差別化環境準入政策的各項保障措施。將重點行業差別化環境準入政策落實情況納入地方考核，對未完成環境質量改善任務的地區，督促收嚴環境準入要求，必要時采取約談、區域限批等限制性措施。

4.3 動態調整

隨著國家及地方對環境管理要求的不斷提高，新政策、新技術規范、新管理要求不斷發布實施，尤其是指導環境管理的各環境要素法律法規的修訂及制定，對于法律法規等文件中提出的新要求，環境準入條件應與之相適應[8]。因此，行業差別化環境準入要求應根據更新的法律法規、環境保護要求、實施過程中的反饋以及區域環境質量變化情況等，不斷動態調整完善，與時俱進。

4.4 深化研究

目前，“三線一單”環境管控體系還處于起步階段，產業環境準入方面的研究也在探索當中。因此，對于如何將空間布局約束、污染物排放管控、產業的資源能源消耗等因素與環境質量改善進行有效關聯，應對科學設置定量準入指標具體限值的方法和技術等開展進一步研究，不斷提高重點行業差別化環境準入政策、管控要求的科學性和合理性。