國際經驗對我國生態保護紅線管理的啟示

王煥之，劉婷，徐鶴，何鈺，劉洋，廖嘉玲

(1.南開大學戰略環境評價研究中心，天津 300350； 2. 四川省環境工程評估中心，四川成都 610000)

中國在10余年地方實踐的基礎上，于2011年正式提出生態保護紅線戰略，其主要目的是識別出最重要的生態系統，并實施嚴格保護[1]。生態保護紅線頂層設計，考量生態多樣性、生態脆弱性、關鍵生態系統服務以及對自然災害的抵御能力，劃定包括生物多樣性和自然景觀保護區、提供淡水等生態系統服務的重要生態功能區、緩沖洪水和沙塵暴等自然災害的生態脆弱區的區域。生態保護紅線區域是生態空間中評估識別得到的對自然和人類福祉最具保護價值的區域。作為國土空間的一部分，生態空間是指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國家主權與主權權利管轄下的地域空間。進入新時代后,隨著生態文明建設的重要性日益凸顯, 作為促進生態文明建設重要內容之一的自然生態空間保護,其意義與作用不言而喻，生態保護紅線的管理工作就顯得尤其重要。

我國是世界上唯一一個劃定生態保護紅線的國家，體現了國家層面對生態保護的重視以及強化對生態空間管制的決心[2]。國際上沒有劃定生態保護紅線的經驗和方法可以直接照搬，但國外自然保護地系統等生態空間管理與我國生態保護紅線劃定思路相似[3]，可以通過學習與借鑒國外生態空間管理的特點和經驗，為我國生態保護紅線的劃定與管理提供一些啟示和建議。本文通過總結美國、日本、歐盟在生態空間管理方面的經驗啟示并結合我國生態保護紅線目前存在的問題，提出一些可供參考的經驗和建議。

1 我國生態保護紅線管理的現狀及存在問題

1.1 生態保護紅線管理辦法有待完善

目前，我國與生態保護紅線相關的法律法規眾多，包括《環境保護法》《國家安全法》《水土保持法》《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《森林公園管理辦法》等。現行法律法規體系類型眾多，但國家層面的生態保護紅線管理辦法和標準有待完善，只有部分地區試行的地方生態保護紅線管理辦法，且各個生態保護地執法和自然資源的執法邊界模糊，執法過程中相互之間容易產生交叉重疊的管理內容，也存在法律無法完全覆蓋的“灰色地帶”無法可依。如對于自然保護區的違法用地行為，有的地方出現多部門同時執法，也有的地方形成各部門都不執法管制的現象，形成執法“真空”，這就給生態保護紅線的管理工作帶來了一些麻煩。

1.2 生態保護紅線劃定存在“一刀切”現象

生態保護紅線的劃定不是為了限制經濟發展，而是從生態文明的角度為可持續發展提供重要的基礎。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》中提出要嚴格管控生態保護紅線，原則上按照禁止開發區的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能區定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。生態保護紅線的劃定工作因劃定過程快速，實際上直接沿用了各部門在不同歷史時期已劃定的各類自然保護區、重要生態棲息地和生態敏感區，劃定面積冗多。這種直接拿過來的保護區如果缺乏科學有效的分區管理，就會導致部分地區劃定的生態保護紅線范圍明顯較大。當前我國生態保護紅線劃定的區域各省區市約為20%～30%，在西部欠發達地區的比例可能更高，“一刀切”式的管理方式可能影響當地的經濟發展。

1.3 生態保護紅線管理部門協同不足

我國對于生態用地的保護雖然也遵循整體性和全面性的原則，已建立的各類自然生態保護地(區)有自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、濕地公園、海洋保護區(含海洋公園)、水利風景區等。但整體而言，由于我國不同類型的生態保護用地政策的制定與管控由不同部門進行，缺乏統一的標準與管理依據，因而現行各類生態保護用地存在明顯的交叉與遺漏，給后續管理造成了許多阻礙。我國各類保護地歸屬自然資源、林草、農業農村、生態環境等多部門管理，存在不同部門在同一區域建立多個不同類型的自然生態保護地的情況，空間上交叉重疊現象較為嚴重，造成了保護地管理措施混亂復雜、各自為政、重復執法的情況，彼此難以協調，保護與開發矛盾突出，嚴重影響了保護成效，使得生態保護紅線劃定的結果存在生態保護與資源利用聯系不緊密的現象，使得生態空間難以平衡保護與發展，且對于整體的生產空間、生態空間和生活空間沒有形成合理的協調關系，綜合效益無法達到最優。

2 國外生態保護地的相關管理經驗

為保護生態空間，各國都基于本國的自然環境及制度體系建立了適合自身的生態空間保護體系及其管理機制。其中，美國以國家公園體系為核心的多系統保護地體系、日本的國家公園體系及歐盟的網絡狀生態管理體系，目前都已發展得較為完善且取得了較好的保護成效。

2.1 美國的多系統保護地體系

作為世界上最早建立自然保護區的國家，到目前為止，美國已經建成包括國家公園體系、國家森林體系、野生動植物庇護體系、國家景觀保護體系、國家原野地保護體系、國家原野及風景河流體系、國家步道體系及國家海洋保護地體系共八種多系統的保護地體系。目前，美國的保護地面積約240萬平方公里，其中陸地保護地體系約150萬平方公里，占到美國陸地面積的16%[4]。美國以國家公園為核心的自然保護地體系，發展至今已經較為完善。在保護地的管理方面都具有鮮明的特點。

(1)在健全的法制基礎上，以規劃引導生態用地保護與管理

美國各類系統保護地體系都有對應的法律約束，美國國家公園體系最重要的法律法規是由《國家公園管理局組織法》(The National Park Service Organic Act)和《國家公園管理局權利機關法》(National Park Service General Authorities Act)的條例組成的，要求納入國家公園管理局系統的國家公園要制定基礎文件，編制總體管理規劃并及時更新，編制戰略規劃和年度工作計劃，編制詳細規劃并面向公眾開放。國家森林體系的《森林和牧場可持續資源規劃法》，國家原野地保護體系的《荒野法案》，野生動植物庇護體系的《國家野生物庇護系統管理法案》都是與每類保護地體系直接相關的法律。此外，還有與保護地體系間接相關的自然資源保護、環境保護、文化資源保護等領域的相關法律，如清潔空氣法、瀕危物種法、國家歷史保護區法，以構成完善健全的法律體系。

(2)基于全覆蓋保護地體系，實行分系統、跨部門管理機制

美國保護地體系中所涉及的保護地類型幾乎將所有具有生態環保價值及歷史文化保護價值的區域均納入其中，從陸地到海洋、從自然景觀到歷史文化景觀進行了全覆蓋。美國將眾多保護地劃入八類保護地系統中，形成分系統多樣化的保護地體系，各保護地體系均有明確的管理要求及管理部門。國家公園體系由國家公園管理局負責管理；國家森林體系由國家林務局負責管理；國家野生動物庇護體系由美國魚和野生動物管理局負責管理；國家景觀保護體系由美國土地管理局負責。跨部門管理的機制體制：除上述之外其他的保護地體系由多個部門管理，如國家原野地保護體系由美國土地管理局、美國魚和野生動物管理局、美國林務局、國家公園管理局共同管理[5]。

(3)注重規劃的生態整體性，實施分區域、差異化管理模式

美國保護地的規劃及管理注重生態的完整性，尤其是具有極高生態及生物多樣性價值的核心保護區域，為保證生態系統整體品質，所有的生態元素都得到重視和保護。因此美國在對國家公園、原野地等進行管理的時候，均根據區域價值及需要保護程度的不同實施分區管理。阿迪朗代克公園是紐約州立法劃建的“永久的原野區”，該公園生態環境保護與經濟發展同時得到兼顧，這得益于阿迪朗代克公園詳細的土地利用和分區制度。公園土地類型劃分包括原野地、泛舟區、原始地區、天然林區、集約利用區、歷史紀念地、行政管理用地、交通通道用地、河流區以及極少部分的待分類區。其中，原野地、泛舟區以及原始地區便是核心保護區域，區域內禁止開發活動也不允許永久性人類居住，但允許部分發揮自然保護地科學研究、教育、欣賞等有價值的人類活動。天然林區允許人類在維持其基本的原始特征的前提下，較大程度地利用自然資源，是為人們提供各種各樣戶外休閑娛樂活動機會的地區。其他區域則是根據不同目的進行特定人類開發活動所劃定的區域。

表1 阿迪朗代克公園公共土地分區

2.2 日本的多級自然公園體系

日本對于生態空間的保護主要是通過建立國立公園、國定公園及都道府縣立公園的三級自然公園體系，將天然或近天然的區域化作生態保護用地，進而對物種及其生境進行保護。目前，日本共有自然公園401個，其中國立公園34個、國定公園56個、都道府縣立自然公園311個，共占日本國土面積的14.73%[6]。日本建立自然公園的目的很明確，即在保護自然資源的同時，保證國民可以充分享受優美的自然環境。日本的生態空間管理具有以下特點：

(1)完善相關法律體系，依法進行管理

自1931年日本出臺《國立公園法》開始，日本逐漸劃定了許多自然公園，與此同時，相關法律制度也不斷出臺。目前，已形成了以《自然公園法》《自然公園法施行令》及《自然公園施行規劃》為技術引導，以《森林法》《環境基本法》等為輔的完善的法律體系。日本自然公園的劃定及管理都要在該法律體系下施行。

(2)實行分區分級管理，注重公園規劃

日本以明確的區劃對自然公園實行嚴格的分區管理，將保護區域根據其自然價值、脆弱性及其他因素分為不同級別的保護區域。如對陸地的保護，將其分為特別地域及普通地域，而特別地域又根據其保護需求分為特別保護區、一類保護區、二類保護區和三類保護區。對于海域的保護，劃定海岸公園區。每一類地域都提出了相應的管理目標及要求，如特別保護區是保護最嚴格的地區，要采取最為嚴格的保護措施以保證該區域的原始狀態。在分區管理的基礎上，為實現自然公園的保護與開發并重，日本制定了自然公園規劃，該規劃分為保護規劃及利用規劃兩部分，對保護程度及開發行為都給出了細致的要求。日本沖繩縣山原國立公園通過制定保護規劃保護重要棲息地、動植物生存環境，確保野生動植物等重要資源繼續蓬勃發展，并且在努力協調林業再生能力范圍內的林業活動時，沒有物種瀕臨滅絕。同時制定利用規劃安排專屬的“城鎮場地”以便將公園住宿集中在有限的區域，并規劃如何安排交通系統、住宿和露營、自然觀察和其他戶外活動所需的設施，限制訪客數量，以防止不受管制的人類行為對自然環境造成的破壞。

(3)突破傳統地域邊界，注重整體特性

日本在自然公園的劃定中，突破了傳統的地域行政邊界的限制，將自然公園作為一個整體考慮，僅從資源保存與永續利用角度對自然公園進行嚴格保護和合理利用[13]。不論行政權屬與地域邊界，從管理及保護利用等方面著手的管理方式保證了自然公園的完整性，有效避免了因地方政府的權益沖突而造成公地悲劇。

(4)明確各級政府職責，提升管理效率

在日本三級自然公園體系中，針對每一級別的公園，明確了國家及地方對其劃定及管理的職責。國立公園由國家制定及經營管理，但會參考地方政府的相關建議。國定公園則是環境大臣針對地方政府的申請參考各方建議后制定，其經營權屬于都道府。都道府縣立自然公園，中央政府將制定權及經營權均下放至都道府。對不同層級自然公園權利的設置，一方面可以保證國家對于重要自然公園的保護，避免地方政府的過度干擾，另一方面對國定公園經營權及都道府公園管理權與經營權下放至地方政府，可以提升地方政府參與自然公園保護的積極性及創造性，提升管理效率及水平。

2.3 歐盟的生態網絡空間管理

歐盟在生態環境保護領域的空間管制指令主要涉及生物多樣性、生態保護、動植物保護等方面[7]，表2列出了歐盟層面的有關政策和法規。

從歐盟執行的與生態空間管制相關的法律政策可以看出，歐盟的生態空間是通過構建生態網絡進行管理的。這種生態網絡主要體現在以下兩個方面：

一方面是生態空間管理的網狀化。由于歐盟的生態空間管理涉及多個國家，不同國家對生態空間的訴求具有差異，因此其管理具有一定的難度。此外跨國家的生態空間管理也是一個難題，將生態空間的管理細化到網格上，構建一個連貫的歐洲生態網絡，這既可以實現不同利益主體生態空間的統一管理，也可以高效地管理跨國家生態空間。

另一方面是管理機制體制的網狀化。具有明顯的縱橫交錯的特點，橫向上體現在國家與國家之間的協調以及國家內政府與不同利益方的協調；縱向上主要體現在歐盟管理機構與國家管理結構的協調以及國家內部不同層級政府之間的協調。這種管理體制有利于發揮政府管制和利益協調機制各自的優點，有助于將政府管制的權威性和利益協調機制的靈活性結合起來。與美國、日本相似，歐盟對生態空間實行的也是分區管理政策，在1995年出臺的《泛歐生態與景觀多樣性戰略》中，將泛歐生態網絡劃分為核心區、聯通區、緩沖區以及修復區四大類生態管理區域，不同的地區施行不同的管理策略。

綜合來看，美國、日本和歐盟對于生態空間管理的共性在于具有系統完善的法律法規體系，對保護區進行分區分級管理和采取高效協調的管理機制，這些特點均對于我國的生態保護紅線管理具有借鑒意義。

一是運用大生態系統管理思維。在進行生態空間管控時，注重多要素多層級的生態空間的管理，從地域保護到生境保護、從物種保護到生物多樣性保護、從保量保質到追求生態系統的健康可持續發展。

二是注重生態空間聯通完整性。泛歐網絡、綠寶石網絡等通過其廊道設置，將原有的獨立的生態空間聯通起來，解決了生態環境破碎化、零散化問題，最大限度地保障了生態空間的完整性及系統性。

三是實行分區管理生態保護地。其對于生態區域的管理不僅僅局限于保護，還有平衡生態保護與經濟發展的分區管理手段，以及對生態區域的生態功能和生態系統的完整性進行修復的分區思想。

四是構建適應國情的管理體制。美國、日本、歐盟等根據其自身國情及行政機制構建了適合自身特點的自然生態保護區(地)管理體制。美國的多部門平行管理機制體制、歐盟的縱向管理和橫向管理相結合的模式都可以幫助我們從中央與地方的關系、部門與部門之間的關系出發，構建適合我國國情的管理體制。

3 加強我國生態保護紅線管理的建議

生態保護紅線管理是我國生態環境保護和管理的重要舉措，加強我國生態保護紅線管理對于維護國家和區域生態安全、保障我國可持續發展能力具有十分重要的意義[8]。通過分析總結美國、日本、歐盟等對生態保護地的相關管理經驗，為我國生態保護紅線管理提供有效的啟示和建議。

3.1 加快出臺生態紅線管理辦法

很多國家都基于自身的生態保護用地建立了較為完善的法律法規體系，這在很大程度上使得生態保護地(區)在管理上有法可依。這既從立法層面上奠定了生態用地保護的地位，也為后續生態保護用地的劃定、管理及執法提供了法律依據。雖然我國生態紅線制度逐步得以完善，但仍缺乏對生態保護紅線內不同類型保護地進行監管的法規。應從國家至地方政府陸續推進生態保護紅線相關的法律法規、管理辦法的制定及落實，如針對生態保護紅線的脆弱性、生態服務重要性、生物多樣性以及對自然災害的防御能力進行特殊保護和提升，制定國家級《陸地生態保護紅線管理辦法》《海洋生態保護紅線管理辦法》，有條件的地方可以制定更加嚴格、更因地制宜的地方管理辦法或標準，建立一套從上到下、全面覆蓋、邊界明晰的法律法規保障體系，為生態保護紅線的管理和監督提供依據。

3.2 生態紅線管控對接空間規劃

國外在生態保護地體系的落實與管理中，規劃是一種必不可少的手段，這在日本自然資源規劃中體現得十分明顯。我國現有的生態用地受農業侵占、工業侵占以及旅游開發侵占影響，生態保護紅線范圍內的生態系統也會直接或間接地受影響。目前，我國正在著手推進以“多規合一”為基礎的國土空間規劃，力圖將多種規劃納入同一張圖中，以實現開發與保護并重。這是對傳統上以開發為先、以經濟為重的理念的變革。這一新理念對生態保護的需求、為生態保護紅線在國土空間規劃中的重要地位提供保障，為嚴格落實對生態保護紅線的保護提供契機及路徑。以空間規劃對接生態保護地體系，一方面可以將生態保護紅線的理念納入規劃的頂層設計及實施中，另一方面可以將生態保護地體系的理念、政策及制度等以規劃的形式落到實處，提升保護的效率與效果。新時代國土空間規劃要求劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界和永久基本農田以統籌生態空間、城鎮空間和農業空間。未來應全面掌握空間規劃需求，在保證與訴求一致的基礎上，考慮生態系統的完整性和生態要素的多樣性，科學規劃生態保護紅線，構建生態網絡，強化底線約束，為生態用地的開發與保護提供標準、原則、監督與技術支持。與此同時，生態保護紅線可借助國土空間規劃這一強有力的載體，加快推進其體系建設、制度完善及落實應用。

3.3 分區管理平衡保護發展關系

生態系統可持續管理的核心是對生態系統進行保護、修復和重建，同時對于生態系統內的自然資源進行可持續管理和利用[9]。分區是可持續管理的重要工具，分區管理的目的是平衡保護與發展之間的關系[10]，以解決生態保護紅線面積冗多、“一刀切”管理影響地區經濟發展的問題。國外生態保護地系統均實行了對不同類型保護區采取不同分區的管理制度，應借鑒國外生態空間分區管理的經驗對生態保護紅線進行分區管理，將其劃分為核心區、緩沖區、聯通區、修復區四大類生態管理區域，不同的地區施行不同的管理策略。核心區禁止建設建筑物和大規模的人類活動，允許科學研究等小規模的活動行為；緩沖區作為核心區的邊緣地區，在環境友好的前提下，設置準入要求，處理好開發與保護的平衡關系，以可持續的方式發展。修復區是對生態系統已經受損的區域進行嚴格保護并進行整治修復等活動的區域，以此提升區域生態系統的完整性和環境質量，推進生態系統保護和修復。連通區設置紅線區域內核心區之間的關聯廊道，以解決生態環境破碎化、零散化問題，最大限度地保障生態空間的完整性及系統性。除了上述的空間分區外，還有時間分區。特殊類型的生態保護紅線區域，可以考慮分季節等不同時間段控制人類活動對生態系統的影響。

3.4 實施生態紅線縱橫管理機制

考慮部門與部門相協調的橫向管理，各部門對生態保護紅線的管理職能界定明晰。中央與地方間的縱向管理，中央政府主要發揮指導作用，統籌協調跨區域的管理工作；地方政府主要發揮協調和規劃作用，負責在中央和地方政府搭建的框架內執行和實施具體的管理職責。橫向的利益協調機制同樣也發揮作用，在規劃的過程中積極邀請各利益相關方來共同協商參與。因此，要實施生態保護紅線的縱橫管理機制。縱向上，國家層面的管理機構進行重要單位跨區域保護地的統籌協調，編制跨區域(流域)的環境準入清單，發揮指導和監督審查作用；地方機構主要進行國家戰略和管控要求的分解落實工作，具體包括規劃的制定，生態保護紅線范圍邊界的落地，需要保護的自然資源、生物的確定，地方環境準入清單的編制，以及各利益相關方關系的協調等。橫向上，明確界定部門管理職能，妥善處理各部門之間的利益關系。由自然資源部組織劃定生態保護紅線以及生態空間管制范圍，生態環境部對生態保護紅線區域執行統一的監督管理職能，編制環境準入正面和負面清單，依據準入清單嚴守生態保護紅線，其他相關部門參與配合管制相應的生態空間。