基于信息化的福建省建設工程質量安全監管模式簡析

林 遲

（福建省建設工程質量安全總站，福建 福州 350000）

0 引言

論文所稱的建設工程［1］，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程，包含與人類生活、生產息息相關的各類建筑物和工程設施。隨著我國新型城鎮化建設工作的推進，大量的配套、基礎設施正處于建設或規劃建設中，僅福建省 2019 年有報監的在建項目數就高達 1 萬項，每年新報監的工程數量處在 4 000～5 000 項之間，與每年竣工工程數量基本持平。為提高工程監管效能、合理利用有限的政府監管資源，住房和城鄉建設部在 2018 年的工作要點［2］中對“創新安全監管模式”做了重點強調，2019 年的工作要點報告［3］中又提出“推進監管信息系統建設”這一要求，由此可見工程質量安全監管信息化建設的重要性和迫切性。

早在 2000 年，時任建設部總工程師的金德鈞［4］同志在全國工程質量監督工作座談會上便強調了利用信息化技術提高工程質量管理水平的重要性，2003 年建設部發布的《2003－2008 年全國建筑業信息化發展規劃綱要》［5］進一步明確了建筑業信息化建設對國家發展戰略的重要性。作為建筑業信息化的重要組成部分，我國政府和相關機構也就工程質量安全監督信息化做了較多工作，如上海市［6］研發的建設工程安全質量監督管理信息系統，溫州［7］等城市利用遠程視頻監測開發的監督輔助系統等。

福建省建設工程質量安全總站近十年來針對質量安全監督信息化也作了大量開創性的工作，印發并多次修訂了《福建省建設工程質量安全動態監管辦法》［8］和《福建省建筑施工企業信用綜合評價體系企業質量安全文明施工行為評價標準》［9］，同時依托“福建省工程項目建設信息系統”將被監管項目的記分值納入責任主體企業的信用體系并加以應用。這種監督模式既提高了責任單位對工程質量安全的重視度，又有效利用了工程監督信息化的管理優勢。本文就上述工作的開展過程、基礎要求及重點難點等做簡要分析，以便為相關機構和研究人員開展工程質量安全監管信息化工作提供參考依據。

1 發展工程質量安全信息化監管的要求

互聯網時代下，工程質量安全監管和信息化技術的有效結合是解決當前監督工程數量巨大、監督資源不足及完善監管機制等問題的重要手段，也是當前工程監管發展的方向。為實現這一目標，需要首先具備以下 3 個基本條件。

1.1 “硬件”滿足信息化技術的需求

信息化技術的基礎便是現代通信、網絡、數據庫技術等。建設工程的質量安全監管信息化，是將工程質量安全的監督管理情況，通過現代通信、網絡及數據庫技術等基礎手段，以數據信息的形式加以匯總保存，供相關的技術人員和管理人員直接或間接使用（如分析、輔助決策等）的一種技術。使用該技術，可以極大提高工程的質量安全監督效率，為推動工程安全生產提供技術支持和保障。

這里把工程質量安全信息化監管的“硬件”需求分為 3 部分，即前端需求、傳輸需求和后端需求。前端，面向廣大的監督管理人員和相關責任單位及責任人，既要便于工作人員輸入工程的建設、監督情況，又需及時向相關責任單位及責任人反饋工程當前的監管情況，同時要方便管理人員提取、分析所屬工程項目的建設情況；傳輸，即將前端獲得的數據傳輸至后端的過程，隨著現代通訊技術的發展，4G、5G 等技術的出現已可較好地解決這一環節；后端，則是保存前端輸入的工程建設、監管情況的數據系統，在保證安全可靠的前提下還應具有快速響應的能力。

具體來說，目前較為關鍵的“硬件”為：友好的監督信息平臺、操作熟練的監督人員和安全高效的數據系統。我國正處于快速發展的建設時期，在建項目數一直居高不下。大量的項目數對應著大量的項目管理人員和監督人員，如何能夠準確且方便地錄入工程項目的建設情況，后臺系統如何快速應對如此大量的在線操作，已成為目前工作的重點。

1.2 質量安全監管辦法適應信息化需求

基于工程監管模式信息化的需求，質量安全監督的信息數據不僅要能完整地體現項目整體的建設施工情況，又要能夠準確反映項目各個關鍵節點、部位的細節把控情況。而這些信息數據是基于監督管理辦法產生的，這就對現行的工程質量安全監管辦法提出新的要求，也可以說是對工程質量安全監管信息化的軟件要求。

首先是全面性。錄入的項目監督信息應能覆蓋到項目各個關鍵施工階段，可以較完整地體現項目整個建設過程的施工管理情況。

其次是細節性。錄入的項目監督信息如施工過程的違規事實，應能直觀且較精確地體現施工過程存在的問題乃至質量安全隱患的部位。

最后是可操作性。如此眾多的監督信息數據，如果過于繁瑣勢必對后端數據系統和前端的監督信息收集人員造成巨大的工作壓力。

在有限的資源下，如何在全面性、細節性和可操作性之間尋找平衡點已成為目前工作的重點。全面性、細節性和可操作性的平衡需要通過實踐，不斷反復地對工程質量安全監管辦法進行修訂、改進和完善后才能實現，而且隨著各種新技術、新工藝、新材料和新政策的出現，這將是一個長期且持續的過程，無法一蹴而就。

1.3 有效利用監督信息數據

多年的實踐總結發現，有效利用監督信息數據不僅能提高各相關單位對工程質量安全監督的重視度，還能暴露現有監督評價體系存在的缺陷及不足。在修訂監督管理辦法時將監管重點向社會亟需的有效信息方向傾斜，將有助于推進工程質量安全監管信息化工作的開展。

目前，最直接的應用是將項目監督信息數據納入企業信用綜合評價體系，即采納工程質量安全文明施工行為評價數據作為企業信用分的組成部分，并在建設工程相關的招投標活動中應用這一分值。福建省從 2014 年底開始在施工企業試行該辦法，已取得較好的社會效益。此外為實現監督信息與各類社會安全生產相關的信息體系的互聯互通，建立規范化的建設工程質量安全資料管理標準和電子文件、文檔管理規程就尤為必要。福建省已于 2016 年底發布了《福建省建設工程電子文件與電子檔案管理技術規程》［10］，現場質量安全資料管理標準也在編制中。

2 福建省工程質量安全監管模式的發展

2.1 2009 年之前

自 1998 年實施的《中華人民共和國建筑法》為我國從事建筑活動和實施相應的監督管理提供了法律依據，其從建筑許可、建筑工程發包與承包、建筑工程監理、建筑安全生產管理、建筑工程質量管理和法律責任等方面對各責任主體從事建筑活動進行了相關規定，是建筑業健康發展的法律基礎。隨后頒布的《中華人民共和國安全生產法》《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》等進一步完善了建設工程質量安全監管的法律體系，各地方政府部門也陸續制定了一系列配套的法規、規章和技術標準等。

2009 年前福建省的建設工程質量安全監管工作主要根據國家相關的法律法規進行，2008 年底印發了《福建省建設工程質量安全考評辦法（試行）》（閩建建〔2008〕41 號），但具體的考評標準仍較為粗糙。

2.2 2009～2014 年

2009 年 10 月印發的《福建省建設工程質量安全動態管理辦法（試行）》（閩建建〔2009〕39 號）是福建省現行動態監管辦法的雛形，該辦法依托當時福建省建設工程質量安全網“動態監管系統”中建立的“違規記分及處理”子系統，要求監管部門將項目的動態監管信息及時錄入系統，這表明福建省的項目監管辦法已初步采用工程監管信息化技術。

2013 年底，根據《福建省人民政府辦公廳轉發省發展改革委人民銀行福州中心支行關于福建省社會信用體系建設工作方案的通知》（閩政辦〔2013〕81 號）的要求，動態監管工作將作為工程建設領域信用體系建設的組成部分，而舊的動態監管信息系統已無法滿足信用評價、權利運行公開等要求。為此，對原動態監管系統進行升級改造并更名為“福建省工程項目建設監管信息系統”（以下簡稱“項目監管系統”），其中工程項目質量安全監管系統主要組成模塊如圖1 所示，動態監管辦法也進行了相應的修訂。這一階段的試行工作為福建省后續的項目信息化監管模式改進提供了大量的基礎數據，為下一步的工作指明了方向。

圖1 福建省工程項目質量安全監管系統主要模塊

這一階段隨著動態監管辦法和動態監管系統的試行，很多潛在的問題也隨之暴露出來，如在線人數過多導致的項目監管系統不穩定問題、監管人員對新辦法的理解把控尺度的一致性問題以及如何保障監管人員掌握項目監管系統的操作方法等。

2.3 2015 年至今

2015 年 1 月，《福建省建設工程質量安全動態監管辦法》（閩建〔2014〕17 號）正式施行，該辦法是從 2009 年開始實行的《福建省建設工程質量安全動態管理辦法（試行）》修訂而來的。為實現與企業信用評價體系的互聯互通，該辦法增加了對責任單位的記分，即不僅對項目經理和項目總監記分，也對項目施工單位和監理單位記分。同期福建省還印發了《福建省建筑施工企業信用綜合評價體系企業質量安全文明施工行為評價標準》，依據該標準將監管辦法的記分內容納入施工企業信用綜合評價體系；隨后在 2015 年 9 月發布的《關于加強建筑施工安全生產工作有關事項的通知》（閩建筑〔2015〕23 號）文規定，在福建省行政區域內的國有資金投資房屋建筑工程施工總承包的招標投標活動中，應使用建筑施工企業信用綜合評價分值。這一舉措保障了監督管理信息的有效應用，福建省的建設工程質量安全監管信息化工作開始走上正軌。

2015 年 7 月國務院辦公廳發布《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發〔2015〕58 號）后，福建省利用工程監管信息化建設成果的優勢，快速響應中央的號召對監管系統進行升級，推出“雙隨機項目管理”等模塊，并在《福建省建設工程質量安全動態監管辦法（2016 年版）》中明確要求項目監管部門應按“雙隨機”機制對可監管評價項目進行評價。

此外，近年來福建省還大力發展遠程視頻管控技術，將其作為工程質量安全監管的輔助手段。通過“福建省工程項目視頻管控系統”，監管人員在辦公室便可隨時對全省施工現場進行動態監管，經視頻監控設備發現現場質量安全問題后可及時要求相關單位整改，提高了監管效率。

3 福建省工程質量安全監管模式的特點

福建省的工程質量安全監管模式緊密聯系監管信息化建設，主要由“項目監管系統”“動態監管辦法”和“與施工企業信用評價體系互聯互通”3 部分組成，分別對應著工程質安信息化監管的 3 個基本要求。

3.1 項目監管系統

作為信息化工作的載體，搭建并維護運行一個穩定的數據平臺是動態監管信息化建設的重點之一。自 2010 年以來，福建省堅持工程質量安全的監管模式創新，狠抓信息化建設，開發并啟用了福建省“項目監管系統”，做到業務公開、過程監控、全程在案、可永久追溯，并對監管信息數據進行統計分析，鼓勵實施差異化監管，為工程監管信息化的發展奠定了基礎。

項目監管系統于 2010 年 1 月正式啟用后，隨著新工藝、新材料及新政策的出現，期間歷經多次改版升級，比如增加雙隨機管理、消防工程日常監管等模塊等，以確保系統的實用性和穩定性。

依托“項目監管系統”的信息數據，福建省住建廳可對各級監督機構及其監督人員的工作質量進行考核，同時福建省各級建設行政主管部門也可通過系統隨時獲得所屬監督機構和被監管的相關責任單位、責任人的履職情況，及時發現存在問題并督促改正。項目監管系統的搭建和應用，極大提高了全省工程質量和施工安全的監管效率，工程質量安全監管工作邁上一個新的臺階。

3.2 動態監管辦法

從 2008 年底印發的《福建省建設工程質量安全考評辦法（試行）》（閩建建〔2008〕41 號），到 2015 年 1 月開始實施《福建省建設工程質量安全動態監管辦法》（閩建〔2014〕17 號），再到目前實行的《福建省建設工程質量安全動態監管辦法（2018 年版）》，監管機制由“非隨機（按經驗抽取）”，到“單隨機（項目隨機抽取）”，再到“雙隨機（項目、監督人員均隨機抽取）”，福建省的動態監管辦法歷經多次修訂完善。結合項目監管系統，現行的監管辦法貫徹執行“雙隨機、一公開”的監管機制，對保障監督工作的標準化及規范化、完善監督工作程序、規范監督執法行為等起到了重要作用。

現行的動態監管辦法按建設工程類型不同，分為房屋建筑工程項目和市政基礎設施工程項目兩大類，其中記分項目按類型可分為質量安全行為、實體工程質量、實體工程安全、文明施工四大類。以房屋建筑工程項目為例，質量安全行為共計有 32 條違規事實記分條款，實體工程質量共計有 61 條違規事實記分條款，實體工程安全共計有 93 條違規事實記分條款，文明施工共計有 8 條違規事實記分條款，總共有 194 條違規事實記分條款，部分記分項目示例如表1 所示。該辦法可以較完整且準確地描述在監工程的建設監管情況，且經過多年的修訂完善，具備較好的操作性。

3.3 與施工企業信用評價體系的互聯互通

2014 年國務院印發社會信用體系建設規劃綱要（2014－2020 年）［11］專門就加快推進工程建設領域信用信息系統建設和應用、完善行業信用記錄和從業人員信用檔案提出具體要求：各部門要以數據標準化和應用標準化為原則，加快建設信用信息系統，加快推進行業間信用信息互聯互通，以形成守信激勵和失信懲戒機制。為此福建省住建廳、發改委、中國人民銀行福州中心支行聯合制定了《福建省建筑施工企業信用綜合評價暫行辦法》（閩建〔2014〕2 號文），同年 5 月省住建廳發布了《福建省建筑施工企業信用綜合評價體系企業通常行為評價標準（2014 年版）》（閩建筑〔2014〕10 號文）。自此工程質量安全的動態監管開始納入工程建設領域信用體系，成為量化評價責任主體誠信行為的重要依據。

表1 福建省建設工程質量安全動態監管辦法部分記分項目［8］（房屋建筑工程項目）

根據《關于加強建筑施工安全生產工作有關事項的通知》（閩建筑〔2015〕23 號）文的相關規定，在福建省行政區域內的國有資金投資房屋建筑工程施工總承包的招標投標活動中，應采用建筑施工企業信用綜合評價分值。這一舉措保障了信息互聯互通的有效利用，直至目前實施順利并取得較大的社會經濟效益，同時工程動態監管工作也越來越受各方重視，全省的工程質量和建筑安全生產水平得以提高。

4 信息化監管的數據安全問題

工程質量安全信息化監管的高效利用，是建立在監管數據真實可靠的基礎上。監管數據的安全問題，是整個信息化監管模式中最重要也是往往最容易被忽視的一個環節。在質量安全信息化監管啟動初期，監管信息數據只作為日常監管手段的輔助和補充，并未引起不法分子的重視。但隨著動態監管工作納入工程建設領域信用體系后，施工現場的監管扣分數據就會影響各類建設項目的招投標行為，涉及金額高達數億乃至數十億。在巨大利益的驅使下，有些單位或個人就會鋌而走險，違規篡改數據。而建設主管部門在信息化安全方面技術力量相對較為薄弱，也給了不法分子可乘之機。

福建省的“檢測（試驗）監管動態系統”因前端數據采集漏洞暴露出的信息安全問題給福建省的工程質量安全監管信息化工作敲響了警鐘。目前的信息化工作已重點關注前端的監管數據采集和后端的存儲數據管理，杜絕類似事情再次發生，該系統的經驗教訓也值得其他省市相關部門借鑒。

5 結語

目前，福建省建設工程質量安全監管模式緊貼信息化建設的基本需求，已取得一系列成果，產生了較好的社會效益，但隨著各類新工藝、新材料及新政策等的出現，仍有大量工作亟需開展和完善，如遠程視頻管控系統的有效應用、主管部門與參建各方不同工程建設系統間信息的無障礙互聯互通以及城市軌道交通工程的質量安全監管辦法制定等。

在繼續推進工程質量安全監管信息化、平臺化建設的同時，探索質量安全智能化監管機制也應提上工作日程，如基于遠程視頻管控系統的自動識別技術等。監管工作向智能化發展不僅能減小大量的工程建設監管信息輸入對監管人員造成的壓力，還能更好地輔助監管人員進行決策，使得監管工作更為標準化、規范化，這也是工程質量安全監管模式發展的必然趨勢。