基于生態系統服務視角的常州市河長制推行成效評價

董曉蝶

摘要：從生態系統服務價值的角度解讀河長制推行目標，并構建常州市河長制推行成效評價體系?；诔Ｖ菔?009—2017年相關數據，采用熵值法確定各指標權重，運用TOPSIS模型將指標值與理想解的貼近度定義為各年份河長工作績效水平。結果表明，河長制的實施在常州市河湖治理方面發揮積極作用，但制度績效呈現波動性，對此從制度、考核評價、行動與宣傳4個方面提出建議。

關鍵詞：河長制;推行成效;生態系統服務;熵值法;TOPSIS模型;常州市

中圖分類號：TV213.4;X52 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）15-0163-06

Abstract： From the perspective of ecosystem service value， this study interpreted the implementation target of the river chief system and constructed the effectiveness evaluation system of Changzhou city river chief system. Based on the relevant data of Changzhou city from 2009 to 2017， entropy method was adopted to determine the weight of each index， and TOPSIS model was used to define the closeness degree between index value and ideal solution as the implementation performance level of river chief system in each year. The results showed that the implementation of the river chief system played an active role in the governance of rivers and lakes in Changzhou city， but the system performance showed volatility. Suggestions were put forward from four aspects， such as system， assessment and evaluation， action and publicity.

Key words： river chief system; implementation results; ecosystem service; entropy method; TOPSIS model; Changzhou city

2007年夏季，由于無錫市太湖水質惡化，加上不利氣象條件的影響，太湖流域爆發大面積藍藻，引發當地嚴重水危機。2012年江蘇省人民政府辦公廳出臺《關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，要求各縣（市、區）切實加強河道管理與保護，維護河道健康生命。2013年3月，應省政府辦《意見》要求，針對常州市一些地方過度開發水資源、河道防洪與供水功能衰減、水體污染、生態破壞等突出問題，常州市政府辦公室出臺《市政府辦公室關于加強全市河道管理“河長制”工作的意見》，提出“各地、各有關部門要把河道管理與保護工作納入重要議程，加強組織領導，落實政策措施，維護河道健康生命，保障防洪安全、供水安全和生態安全，促進經濟社會可持續發展”。2017年8月，無錫市印發《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質監測結果納入各市縣區政黨主要負責人政績考核內容，由各級黨政負責人分別擔任64條河道的河長，加強污染物源頭治理，督辦河道水質改善工作，在全國范圍內率先實行河長制[1]。2018年，江蘇省在太湖流域全面推行河長制，對15條主要入湖河道實行雙河長制。

目前針對河長制的研究主要集中在制度的改進與監督考核機制構建的理論層面。不少學者從公眾動員與參與的角度對河長制進行了豐富和完善[2-4];高家軍[5]從史密斯政策執行模型視角探究河長制的可持續發展;解建倉等[6]提出河長制的實行要基于過程化管理;此外眾多學者對構建河長制考核指標提出若干建議[7-9]。在河長制推行成效評估研究方面，姜明棟等[10]基于河長制推行目標構建河長制成效評價體系，對江蘇省各市區2006—2015年時空面板數據進行時空差異分析;沈曉梅等[11]采用DPSIRM模型構建河長制綜合評價體系;張志國[12]從水污染排放、水資源利用和水資源供給3個方面構建河長制績效評價體系，并建立一致矩陣優選的績效評估模型;匡尚毅[13]采用模糊一致矩陣的最優決策方法建立江蘇省河長制績效評估體系;章運超等[14]基于TOPSIS模型構建河長制績效評價模型，運用障礙度模型對江蘇省河長制績效評價水平相關指標進行診斷。以上研究均從不同角度構建了河長制績效評價體系，并采用不同模型進行分析，但基于生態系統服務價值視角的河長制推行成效評價較少，且多是針對省域或太湖流域的案例研究，針對常州市的河長制實施成效評價較少。在已有研究的基礎上，本研究從生態系統服務價值的角度解讀文件并構建河長制推行成效評價體系，采用加權TOPSIS模型對2009—2017年各指標進行績效評價，為常州市河長制績效評價機制提供一定的參考與借鑒。

1 基于生態系統服務的河長制目標解讀

全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決中國復雜水問題、維護河湖健康的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的重要制度。常州市自實行河長制以來，嚴守用水總量控制、用水效率控制和用水功能區限制“三條紅線”，明確加大水資源保護力度、推動河湖水域岸線管理保護、強化水污染防治、開展水環境治理、施行水生態修復和加強執法監管6大主要任務。生態系統服務分為供給服務、調節服務、支持服務和文化服務4種類型[15]，本研究基于生態系統服務視角對常州市河長制主要任務進行解讀，歸納為水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和水文化建設5個目標。

1.1 水資源保護

做好水資源保護管理制度需要將合理開發水資源、嚴格管控水功能區、全面建設節水型社會相結合，三線同時推進，以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展。健全取用水總量控制指標體系，做好農業、工業、居民生活用水量計劃和用水總量的量化工作。進一步完善河湖各水功能區劃分，明確河湖功能定位，并據此實施限排量控制。以點帶面開展節水試點活動，提高各單位節水達標率，加大工業節水技術改進力度，并提高非常規水源利用效率。

1.2 水污染防治

水污染主要來自工業、農業、居民生活和水上交通等方面，強化水污染防治必須從各類污染源入手。要充分考慮環境容量與水資源承載力，治理優化產業布局，調高、調輕、調優、調強產業結構，對工業實行更嚴格的排放標準，農業方面推廣清潔生產技術，提高城鄉污水處理能力并限制水上交通污染源的攜帶與排放。

1.3 水環境治理

針對常州市河湖出現的黑臭水體、亂墾亂種、水底泥內源污染以及河湖富營養化等問題，水環境需要進行全面綜合整治，并妥善處置河道淤泥以及違法違規生產活動的后續問題。要加快推進城鄉河道綜合整治工作，進一步擴大河湖蓄水空間，在重要輸水通道和具有重要生態功能的水域嚴厲打擊亂倒垃圾、偷排污水等行為。針對不同污染類型的淤泥采用合適的清淤方式以減少水體內源負荷，對水域范圍內涉及氮磷排放的相關企業全面排查、嚴格監管，控制總氮總磷的排放量。

1.4 水生態修復

水生態修復是指對生態系統停止人為干擾或輔以人工措施，使遭到破壞的生態系統朝良性循環方向發展。水生態修復涉及山水林田湖草系統治理，具有因素眾多、操作困難的特點。要因地制宜科學開展連通水系工作，確保水體有序流動不堵死。推進退耕還湖、退圩還湖、退漁還湖等工作，加強重點河湖水域的生態治理，著力創建生態清潔型小流域。強化水生生物資源養護，實施季節性禁漁制度，并通過人工干預和生態調控逐漸恢復水域珍稀物種和重要經濟魚類的種群與數量。

1.5 水文化建設

水文化是人們以水和水事活動為載體，在與人和社會生活的各方面發生聯系的過程中創造物質財富和精神財富的總和。常州市河湖眾多，水系發達，大運河常州段繁榮了當地的經濟與文化。要開展水文化遺產解讀工程，研究常州市河湖水系變遷規律，傳承歷史水文化的同時持續創新現代水文化。嚴格管控大運河本體及兩側橋梁建筑報批手續，強調整體風貌協調，豐富并宣傳水文化內涵，推進美麗水景城鄉建設，鍛造有常州特色的人文水景和鄉愁記憶。

2 構建河長制成效評價體系

2.1 數據來源和指標選取

為了評價河長制各項任務的施行效果，結合數據可得性，對比突出河長制全面實施前后水資源服務功能，綜合考慮上述5個目標，從河湖的水供給服務、調節服務、支持服務和文化服務4個層面對常州市境內水生態服務功能進行評價。水供給服務功能主要表現為水產品供給、工農業與居民生活的清潔用水供給;調節服務功能選取廢污水排放、水質凈化和輸沙功能指標;支持服務功能主要體現為生物多樣性;文化服務功能選取旅游價值和科教活動價值。部分河湖如常州市太湖灣、滆湖等2009年已經開展河長制相關工作，包括拆除圍網養殖、進行水污染治理任務分解等，2013年常州市全面推行河長制（表1）。為進一步對比河長制全面推行前后常州市水資源生態系統服務價值的變化，本研究選取2009—2017年相關數據，數據主要來源于2010—2018年《常州市統計年鑒》《金壇統計年鑒》、2009—2017年常州市《水資源公報》和常州市物價局公布的相關數據。

2.1.1 供給服務價值核算

1）淡水供給價值核算。河長制的實施必然帶來水質的改變，使達到清潔供水標準的水量增加。用水供給主要服務于工業、農業和城鄉居民生活用水，根據不同產業的用水標準來核算供水總價值。計算公式如下：

V1=ΣQiPi ? （1）

式中，Qi表示第i類用途用水量，Pi表示第i類用途水價。

2）淡水產品價值。河湖清淤、去除黑臭水體和降低水體的富營養化均有利于漁業發展。常州市主要的水產品有鯽魚、鯉魚、鰱魚、草魚、青魚、河蟹和青蝦等，根據《常州市統計年鑒》發布的水產品總產值數據，該地區水產品總產值不斷增長，增幅逐年提高。

3）航運功能價值核算。恢復河湖和濕地的自然連通，實現跨流域、跨區域的水體互通互連，對城內航運發展具有一定的促進作用。航運價值主要體現在客運與貨運價值，常州市水網密布，位于長江下游，臨近上海洋山港，航運經濟占據了一定地位。計算公式如下：

V2=ΣQjPj ? （2）

式中，Qj表示貨運量或客運量，Pj表示對應價格。

2.1.2 調節服務價值核算

1）廢污水排放價值核算。廢污水排放使水體受到污染，水質達不到某項用水標準，理論上這類水資源提供的生態系統服務價值為0[16]。常州市自實施河長制以來嚴格監管工農業與生活用水的污水排放。采用影子工程法和市場價值法對廢污水排放造成的間接損失和治理費用進行核算。計算公式如下：

V3=ΣQkPk+QwPw ? （3）

式中，Qk表示受水體污染影響的第k種指標，Pk表示對應價格，主要基于供給服務、支持服務與文化服務價值核算;Qw表示污水排放量，Pw表示治理污水的費用。

2）水質凈化價值核算。水質凈化包括清除河湖淤泥、整治黑臭水體和處理水體富營養化等問題，縮減劣五類與五類水質流域，擴大三類與四類水質流域，保持二類水質流域面積穩步增加。采用生產成本法評估水質凈化功能和價值。計算公式如下：

V4=ΣQrPr ? （4）

式中，Qr表示流域內總氮、總磷或氨氮含量，Pr表示第r種物質處理價格。數據來源于《全國第二次污染源普查生活源產排污系數手冊（試用版）》（2019），包括常州市在內的四區城鎮生活源水污染物產污校核系數列出的總氮系數平均值為36.00 mg/L，總磷系數平均值為4.26 mg/L，氨氮系數平均值為26.20 mg/L，總折污系數無量綱為0.8～0.9，同時將2009—2018年常州市水質改善納入核算范圍并作相應調整。借鑒生活污水處理價格估算并綜合考慮物價上漲因素[17]。

3）輸沙功能價值核算。河流的輸沙量隨季節的變化而變化，汛期輸沙量最大，枯水期輸沙量最小。河道清理、連通水系等工作在一定程度上加強了河流輸沙能力，采用機會成本法進行計算。計算公式如下：

V5=aQmPm ? （5）

式中，a為河流懸浮物含量，Qm為第m年常州市河道總出水量，Cm為對應年份的河道清理費用[18]。

2.1.3 支持服務價值核算 生物多樣性價值核算。常州市推進退耕還湖、退圩還湖和退漁還湖等工作，擴大了水域面積，強化了水生生物資源養護，恢復了魚群種類和數量。采用成果參數法對維持生物多樣性價值進行核算。計算公式如下：

V6=SPn ? （6）

式中，S為濕地面積，Pn為單位流域面積生物多樣性維護價值。采用Costanza濕地標準，每公頃價值量為304美元/年（1997年），綜合考慮物價上漲與匯率變化因素（以每年6月1日中國銀行折算價為準）[19]。

2.1.4 文化服務價值核算

1）旅游休閑價值核算。統計以水文化和水活動為載體的常州市主要旅游景點營業額。2009—2017年部分景區如金壇區長蕩湖旅游度假區、常州市運河五號創意街區建設開放，個別景點如金壇城南風景區由收費轉向免費，因此年際間主要水域景觀營業額存在一定差距。

2）科研教育價值核算。凈化后的河湖濕地帶動水域旅游景觀的同時具有更大的文化科技價值。采用Costanza的研究成果進行核算。計算公式如下：

V7=SPv （7）

式中，S為濕地面積，Pv為單位流域面積產生的科研教育價值。同樣考慮物價上漲和匯率變化因素，采用Costanza對全球濕地生態系統科研文化功能價值881美元/hm2（1997年）和中國單位面積濕地生態系統的平均科研價值382元/hm2的均值來核算[20]。

2.2 數據處理及權重賦值

本研究采用客觀賦權法和熵值法確定各項指標權重。熵是對不確定性的一種度量，信息量越多，不確定性越小，熵越小，權重大;信息量越少，不確定性越大，熵越大，權重小。由于各指標量綱、數量級均有所差異，通過對各指標進行標準化處理消除因量綱不同對評價的影響。若所用指標值越大越好，則采用正向指標標準化公式;所用指標越小越好，則采用負向指標標準化公式。具體公式如下：

通過以上公式計算得到常州市流域生態系統服務價值各指標權重（表2）。由表2可見，常州市自開展河長制相關工作以來生態系統服務價值各指標權重大小依次為：水質凈化>淡水產品>科研教育>生物多樣性>輸沙功能>旅游休閑>航運功能>廢污水排放>淡水供給。在權重超過10%的5項指標中，調節服務價值占2項，供給服務價值、支持服務價值與文化服務價值各占1項，而本研究中支持服務價值主要體現為生物多樣性，說明流域生態調節服務工作和支持服務工作在常州市河長制績效考核中占據重要地位。

2.3 TOPSIS模型構建

TOPSIS模型（Technique for order preference by similarity to an ideal solution，TOPSIS）法根據有限個評價對象與理想化目標的接近程度進行排序，對現有對象進行相對優劣評價。理想化目標包括肯定的理想目標與否定的理想目標，即最優目標與最劣目標。通常采用歐氏距離計算與理想目標的偏離度，與最優目標距離最近、最劣目標距離最遠的評價對象是最好的[21]。本研究將2009—2017年常州市流域生態系統服務價值指標值與理想解的貼近度定義為各年份河長工作績效水平，計算河長制全面推行前后的歐式距離并對其進行優劣評價。

采用極小型指標轉換為極大型指標公式max-x將低優指標轉化為高優指標，使評價指標同趨勢化。對所得矩陣進行歸一化處理并乘以熵值權重wj，得到加權標準化評價矩陣A。

3 常州市河長制成效分析

3.1 河長制推行成效整體發展趨勢

由以上公式計算得出各年份常州市流域生態系統服務價值與理想解的貼近度（圖1）。由圖1可知，2009—2017年常州市流域的生態系統服務價值整體呈上升趨勢，河長制相關工作開展以來流域生態系統服務價值有了較為明顯的提升，但在2009—2012年呈現較大波動，2013—2017年呈現小幅波動。常州市河長制全面實施之前，流域生態系統服務價值在2010年達到峰值，隨后2年呈負增長趨勢。2013年河長制制度全面推行以后，常州市流域生態系統服務價值略有下降，2017年再次達到峰值。

3.2 河長制推行前后成效波動分析

自太湖流域爆發水資源危機至常州市全面推行河長制以來，常州市流域生態系統服務價值呈先上升后下降的趨勢。常州市臨近太湖，市內關河、市河同屬于長江支流太湖流域的河流。位于武進區西南部的滆湖處于太湖上游，是太湖流域的第二大淡水湖泊，其水質好壞直接影響太湖水環境的優劣。2007年太湖爆發大規模藍藻后，各級領導對太湖流域水質治理給予高度重視，常州市也出臺了環境整治十項行動，包括網圍整治行動、生態修復行動、清潔生產行動、水系暢通行動和魚種放生行動等，截至2010年常州市流域生態得到較快恢復，生態服務價值快速增長。2011—2012年常州市水環境生態治理成效不明顯，當地沒有系統完善的各項制度及考核指標，管理層職責不是很明晰，且經濟社會的考核標準仍以GDP為主，水生態文明建設出現后退現象。

2013年3月，常州市河道管理全面推行河長制，由各級政黨主要負責人擔任河長，將河流整治結果納入其考核范圍和社會經濟發展綜合評價體系，當年常州市河長制推行成效快速增長，接近2010年的流域生態系統服務價值。由于河長制推行初期，常州市縣區、鄉鎮包括村在內的河長目標及任務認知存在一定差距，河長制的推行主要是各級的自發和效仿行為，高層統籌推進力度不足，2014年河長制推行成效略有下降。在明確建設水生態文明的目標、基本原則和主要工作內容后，各級河長嚴格把控流域水環境建設，2015—2017年常州市河長制推行成效較之前年份有了較為明顯的提升。2015—2017年常州市河長制成效評價增長幅度趨于平緩，可能與當地傳統水生態文明建設措施和技術已經較為完善與先進、河長制工程性舉措漸趨飽和有關。

4 結論與建議

4.1 研究結論

基于生態系統服務視角確定河長制水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和水文化建設5大目標，構建流域生態系統供給服務、調節服務、支持服務和文化服務4個層面9個指標的河長制推行成效評價體系。利用熵值法確定各項指標權重，結合TOPSIS模型計算得到常州市2009—2017年河長制實施前后績效評價水平，結果表明：①采用熵值法計算得出的常州市河長制成效評價指標權重處于7.68%～17.58%，權重超過10%的有水質凈化（17.58%）、淡水產品（11.90%）、科研教育（11.31%）、生物多樣性（11.18%）和輸沙功能（11.14%）。其中水資源調節服務指標有2項，供給服務、生態支持服務與文化服務價值各占1項，且本研究中水資源支持服務指標僅生物多樣性，說明流域生態調節服務工作和支持服務工作在常州市河長制績效考核中占據重要地位;②常州市2009—2017年河湖流域管理績效分為3個階段，分別為2010年前高速發展期、2011—2014年波動成長期和2015年之后的再發展期，這同常州市各級地方政府重視水環境治理程度與河長制推廣力度緊密相關。績效評價最高的3年分別為2017年、2015年與2016年，說明制度經過適應期后，較近年份的河長制推行成效更為明顯。

4.2 對策建議

針對河長制推行成效出現波動的情況，建議從多方面進行改進與提高，具體對策如下：

1）制度層面。嚴格依照水利部出臺的《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》和江蘇省人民政府辦公廳出臺的《關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》精神，結合常州市當地河湖水域實際情況制定本地區河長制實施細則和規章，堅持“一河（湖）一策”，因地制宜加強對流域的建設管理。

2）考核層面。進一步完善對各級河長的考核指標體系，落實獎懲制度。考核工作要從水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和水文化建設5個目標同時推進，強調用事實和數據說話，對當年制度實施的績效進行橫向與縱向比較，尋找不足之處。將河流治理情況納入河長年度綜合考評中，與河長薪資掛鉤，同時充分考慮年際氣候對水環境的影響，以河湖的良性循環發展為目標。

3）行動層面。針對常州市部分流域出現黑臭水體、藍藻爆發等問題，河道兩岸出現亂墾亂種、亂堆亂占等現象，由河長辦進行專項整治。從多角度全面看待問題背后的深層原因，與市環保局、市城鄉建設局、市規劃局等溝通合作，多方配合避免此類問題再發生。上級河長監督下級河長，各級河長定期向上一級匯報相關工作情況，針對管轄范圍內水體污染等問題，各級河長要與同級河長以及下一級河長展開工作討論，探究問題源頭以盡早解決問題。

4）宣傳層面。常州市實行“民間河長”制度，每條河流盡量配備民間河長，他們多為基層社區推薦選出，對河長工作有責任心與擔當。但由群眾擔任的河長無法將全部精力投入到河湖監管中，需要進一步建設愛河護河志愿者隊伍，加強輿論宣傳，擴大關注、關愛河湖的社會群體，宣傳護河精神。此外，部分民間河長可能因為工作、搬家等原因無法繼任，各基層組織需要設立河長隊伍補充機制，完善民間河長制度。

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