超越邊界的“跨國之國”

鄧晨

一戰后盧森堡的街道

許多國家靠特殊的制度整合內部的多元差異，有的國家則是在跨國體制中謀求繁榮與和平。對它們來說，內政與外交的區別不再那么絕對，甚至尋求把不同國家整合為共同體。

英國首相鮑里斯·約翰遜去年9月造訪盧森堡討論脫歐問題，當地反脫歐的英國僑民群集抗議這位脫歐派首相，鮑里斯大概覺得難堪，選擇不出席與盧國首相貝特爾的共同記者會。貝特爾首相獨自出席發言，不時調侃英國首相鮑里斯未現身留下的空講臺，向對方喊話：“他（鮑里斯）手握所有英國公民的未來，這是他的責任……不能為了政黨的政治利益而把人民的未來作為人質。”現場圍觀的英國僑民不停鼓掌叫好。

到了1890年，由于荷蘭國王的繼承問題，盧森堡大公才真正獨立出來。

英國支持脫歐派當然咽不下這口氣。推動脫歐的黨派之一—英國民粹黨在臉書上貼出一張數據圖表，說盧森堡是歐盟體系的最大受益者，從歐盟得到的回報高達投入的3304%，英國則是所有會員國中最虧本的，要賠上62%。

這則數據雖然被專業辟謠網站打臉為造假，但是有一件事卻沒說錯，那就是盧森堡確實受益甚多，也是最熱心支持歐盟體系的國家。盧森堡人把整個歐洲作為自己的舞臺，擔任歐盟執委會主席的次數也是最多的。

盧森堡的“歐盟之夢”

1912年登基的盧森堡女大公—瑪麗·阿德萊德

盧森堡向北是“低地國”荷蘭與比利時，西面與東面分別是法國與德國，距離萊茵河流域也甚近，因此容易成為周邊國家發生戰爭時的兵家必爭之地。拿破侖麾下的重要智囊卡諾就說過，法國只要拿下盧森堡的堡壘，就拿下了直布羅陀以北最強大，也是對法國軍隊最具威脅的城堡，還能便利于北進吞并低地國家;20世紀德國的閃電戰戰略，也必須穿越盧森堡進占法國。所以，雖然盧國始終強調自己是人畜無害的中立國，但在兩次世界大戰中都快速被德軍占領。

盧森堡的最高元首是大公（Grand Duchy），這來自拿破侖戰敗后的列強協議。當時普魯士與荷蘭做了交易，由荷蘭國王兼任盧森堡大公管理內政，普魯士則設置駐軍。到了1890年，由于荷蘭國王的繼承問題，盧森堡大公才真正獨立出來。

有些國家的難題是內部各大群體如何共處，但盧森堡的課題則是如何維持周邊國家和平共存，尤其是長期敵對的世仇德法兩國。1867年荷蘭國王一度想把盧森堡賣給法國，引發憤怒的普魯士差點兵戎相見，4年后真的爆發了普法戰爭。

安道爾的最高元首叫作“親王”，而且是兩個親王共治。

第一次世界大戰時的女大公瑪麗·阿德萊德是一位十分保守的君主，原先就不得民主派支持。當德軍入侵后，她與德國占領軍建立起良好關系，還在宮殿里迎接了德皇威廉二世。這導致德國戰敗后她的權力大受打擊，不僅有國內的民主反對聲浪，法國與比利時政府也敵視她，最后她禪位給自己的妹妹夏洛特，憲法也將國家主權從王室轉移到人民，使盧森堡成為完全的“議會制君主立憲制”。

盧森堡在一戰后退出了與德國的關稅同盟，但是與比利時簽訂了新的經濟同盟，然后在1944年該同盟又結合了荷蘭，荷比盧同盟成為歐洲經濟整合的先驅體系。可以說，身份模糊的盧森堡扮演了擴大整合的關鍵角色。關稅同盟雖然是德意志的發明，但始終局限于德語國家的民族主義，比利時曾經渴望進群也不得其門而入，但終于靠著盧森堡作為中介，把這“德語區的發明”擴散到全歐。

1950年的“舒曼宣言”宣示建立結合歐洲工業力量的“歐洲煤鋼共同體”，發表宣言的法國外長羅貝爾·舒曼就來自盧森堡。見證了戰爭的殘酷而不遺余力推動歐洲統合計劃，他的成長背景很是典型的盧森堡式故事：母親是盧森堡人，父親則是出生在盧森堡的法國公民，但因為家鄉被德國占領而成為德國公民。兩人相遇后在盧森堡生下舒曼，雖然舒曼從小在盧森堡長大，出生時是德國公民，但后來又歸化法國，并成為法國外長。

一幅漫畫描繪舒曼踩著縫紉機，把法國和德國縫在一起

保障歐洲的統合是盧森堡人切身的必要。“歐盟是我人生的摯愛”，去年卸任的歐盟執委會主席容克曾經這么說。他是1995年到2003年的盧森堡首相，過去6年帶領歐盟面對希臘債務、難民危機、英國脫歐等重重挑戰，可以說是在最艱困的時刻維護著歐盟架構。“限制申根簽證代表減少就業、減少經濟成長。要是沒有申根，沒有了勞工的自由移動，沒有了歐洲公民的旅行自由，歐元也沒有意義。”

回顧1980年代初期，歐洲同樣陷于危機，當時各國經濟不振、失業率攀升，被形容為“歐盟硬化癥”。撒切爾夫人領導的英國也與歐共體（歐盟前身）關系趨于緊張，她宣揚英國在歐共體中吃了悶虧。當時，領導歐盟度過那段時期的執委會主席也是盧森堡的前首相托恩。他推動西班牙與葡萄牙進入歐盟的工作，撤除邊界管制的《申根公約》也開始啟動。

“申根”這個名字，本身就指簽訂協定的所在地—位于盧、法、德三國交界的一個盧森堡城鎮，因而具有歐元區人員自由流動的象征意義。盧森堡的開放性是世界少見的，全國近60萬人口中大約有45%是外國人。政府即使在新冠疫情期間也不可能考慮封鎖邊界，因為醫護人員有2/3都住在境外，每天需要跨過邊境通勤，盧森堡反而還請求鄰國不要關閉邊界。

歐盟體系使得盧森堡享有繁榮的契機，從一個貧窮的農業國家到人均GDP位居全世界前列，在經濟上擁有世界領先的鋼鐵業與金融業，在政治上獲得舞臺甚至領導權。其他國家不愿接受的提議，例如建立歐洲共同軍隊、邁向歐洲合眾國，對盧森堡人來說都是令人興奮的想法。通過打造歐盟的共同和平體系，這個小國家找到了自己最廣闊的方向。

安道爾的緩沖與牽制

在法國與西班牙交界的比利牛斯山脈，坐落著比盧森堡更小的安道爾。它的最高元首叫作“親王”，而且是兩個親王共治。更有趣的是，這兩位“親王”都不是真的國王，現任的兩名親王是法國總統馬克龍和西班牙烏杰爾教區的主教維韋斯·西西利亞。

親王在安道爾的體制里只是職位，安道爾這塊迷你土地經歷了多次轉手，很早就不再有連續的統治家族，但已經形成的雙人共治政體卻沒有改變。這起源于11世紀烏杰爾主教決定依附在一名加泰羅尼亞領主之下接受保護，隨后這名領主的家業在13世紀轉到法國貴族手中，16世紀到了法國國王身上，19世紀開始從法國國王改成法國總統。

古代的安道爾是遙遠的山區小領地，人口根據1950年的統計不過6000人。在1967年法國總統戴高樂造訪前，法方的親王從來未曾訪問過安道爾。不過，在西班牙內戰時期，法軍倒是為了防范西班牙入侵而進占安道爾。

1967年，法國總統戴高樂訪問安道爾

二戰以后，安道爾靠著發展滑雪度假、避稅天堂與免稅購物，成為人均GDP 4萬美元以上的國家。國民人數只有7萬，每年卻吸引1000萬名游客。這是安道爾維持經濟生存的底氣。

但是安道爾在政治上的格局卻狹窄許多。盧森堡的發達建立在德法世仇災難帶給歐洲的教訓上，這個條件在法國與西班牙間并不存在，所以安道爾無從扮演跨界的整合者，而更多是在現實格局的限制下折沖。

法國總統與烏杰爾主教大多數時候把施政交給安道爾首相，但是許多時候還是會跳出來施加壓力，常用的殺手锏是威脅要“退位”，例如2009年法國總統薩科齊要安道爾改變避稅天堂政策時;2019年安道爾討論修改法律準許墮胎時，天主教會也給予“退位”警告。爭取墮胎權的民間團體則主張，只要議會通過就夠了，親王無權干涉，過去安道爾立法準許離婚與同性婚姻時，也是議會蓋章就好。

安道爾保守派的態度很實際，他們從來沒有自己的貨幣，而是使用西班牙的比塞塔、法國的法郎、歐盟的歐元。安道爾人跨越邊境的交流很頻繁，安道爾機場的位置在西班牙境內。這些都是經濟、社會層面的流通，小小的安道爾在政治層面做不了太多—維持傳統的體制就好、吸引游客最重要，這種態度讓主張改革者感到郁悶。

多元并陳的政治世界

盧森堡與安道爾的經驗，其實在很多其他國家也看得到影子。有的是因為被支配或殖民的歷史，使得體制里本就帶有“外來元素”。法國沿岸的摩納哥是世襲君主的親王國，不過憲法規定行政首腦的任命要咨詢法國意見，曾經還必須從法國提供的名單里挑選，但是通常仍然被認為是主權獨立國家。

由殖民歷史延續下來的“英聯邦王國”，是加拿大、澳大利亞、新西蘭等成員以英王為象征性的最高元首，構成各國主權平等的“共主邦聯”。還有由54個前殖民地組成的國際組織在中文里也同樣稱作“英聯邦”，雖然也是以英王為最高象征，但是設置了各國輪流擔任的輪值主席;2018年的輿論還討論過是否把由英王擔任的最高職位改成選舉制。

就像打造多族群國家的制度一樣，跨國體系的成敗關鍵，是能否實現成員的蓬勃發展。有的國家努力想要脫離束縛自立，有的則尋求在集體里實現未來，有些與現實辛苦妥協后也能過得不錯。殊異的條件與歷史機遇，造就了各種制度多元并陳的政治世界。