事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化研究

夏保華

摘 要：預(yù)算管理作為事業(yè)單位財(cái)政資金管理的重要內(nèi)容，優(yōu)化預(yù)算管理是事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)服務(wù)型機(jī)構(gòu)改革的重要一步。當(dāng)前事業(yè)單位的預(yù)算管理還保留傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，管理效率較為低下，嚴(yán)重影響了事業(yè)單位效益的提升和服務(wù)能力的增長(zhǎng)。本文針對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的一些問題進(jìn)行了研究，希望優(yōu)化事業(yè)單位的預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;政府預(yù)算;全面預(yù)算管理

一、引言

隨著建設(shè)服務(wù)型政府的工作目標(biāo)提出，事業(yè)單位工作方向和工作內(nèi)容的改革要求也隨之確定下來，將事業(yè)單位的職能劃分為行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及公益性三類，也為事業(yè)單位的改革指明了大致的方向。在事業(yè)單位實(shí)施改革的背景下，我國(guó)財(cái)政稅務(wù)體系也提出新要求，要求建立新的預(yù)算管理制度，并著重強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位中預(yù)算管理的重要地位。

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展促進(jìn)了居民生活水平的上升，而事業(yè)單位的服務(wù)水平與能力卻顯現(xiàn)出不足。尤其是在預(yù)算管理工作上，很多事業(yè)單位還采取過去落后的預(yù)算管理方式，導(dǎo)致管理工作效率低下，影響事業(yè)單位的發(fā)展。因此，提高事業(yè)單位的預(yù)算管理能力的研究具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、預(yù)算管理概述

預(yù)算管理對(duì)于企業(yè)管理的重要意義已經(jīng)廣為人知，國(guó)家也出臺(tái)了一系列的政策推動(dòng)了企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理制度，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理的重視。但是，事業(yè)單位全面預(yù)算管理的相關(guān)研究起步較晚，事業(yè)單位在預(yù)算管理的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用上還存在很多的不足。

現(xiàn)階段，最為普遍和廣泛使用的預(yù)算管理理論為全面預(yù)算管理理論，這一預(yù)算管理理論改變了傳統(tǒng)預(yù)算管理的計(jì)劃和調(diào)節(jié)功能，轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢哂?jì)劃、調(diào)節(jié)、控制與激勵(lì)等多種功能的預(yù)算管理工具。

全面預(yù)算管理擴(kuò)展了預(yù)算管理的功能，一般來說，實(shí)施全面預(yù)算管理可以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、溝通、考核與激勵(lì)等多種功能。全面預(yù)算管理通過制定具體的預(yù)算管理計(jì)劃并有效執(zhí)行，提高整個(gè)單位的資源利用效率。全面預(yù)算管理通過將預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，并通過統(tǒng)籌分配將所有的分解目標(biāo)落實(shí)到各個(gè)部門和個(gè)人身上，保證預(yù)算管理的目標(biāo)能夠與單位的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)一致，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的功能。全面預(yù)算管理通過分析預(yù)算管理流程中的跟蹤反饋信息，有效監(jiān)控預(yù)算管理過程中的每一個(gè)細(xì)節(jié)，從而分析預(yù)算管理效果和方案存在的差異，并采取積極的措施，從而實(shí)現(xiàn)控制功能。全面預(yù)算管理通過建立部門或單位之間的信息共享系統(tǒng)，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，破除以往預(yù)算管理模式中部門之間的溝通障礙，實(shí)現(xiàn)溝通功能。全面預(yù)算管理可以通過為每個(gè)部門或員工設(shè)定預(yù)算管理目標(biāo)，并根據(jù)其預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度加以考核與獎(jiǎng)懲，從而進(jìn)行有效激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)其考核與激勵(lì)的功能。

對(duì)于事業(yè)單位，有效實(shí)施全面預(yù)算管理必須包括完整的三個(gè)步驟，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制以及預(yù)算差異分析。第一步是預(yù)算編制，事業(yè)單位必須結(jié)合本單位的管理內(nèi)容及發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定不同階段的預(yù)算管理工作方案，讓事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃在預(yù)算執(zhí)行的過程中能夠逐步實(shí)現(xiàn)。第二步為預(yù)算執(zhí)行控制，事業(yè)單位各個(gè)部門及管理人員根據(jù)分配的預(yù)算管理目標(biāo)，做好執(zhí)行落實(shí)工作，并結(jié)合實(shí)際工作情況進(jìn)行靈活的調(diào)整，保障預(yù)算管理按照方案得到落實(shí)。第三步為預(yù)算執(zhí)行效果的反饋及分析，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，必須對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行效果與預(yù)算目標(biāo)方案進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)于存在的差異進(jìn)行分析考評(píng)，為改善今后的預(yù)算管理工作提供有效的借鑒，并對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算管理工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，起到更好的監(jiān)督管理作用。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)不健全

首先，缺乏專業(yè)、獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位為了編制年度預(yù)算方案，會(huì)在每年九月成立預(yù)算管理工作小組，針對(duì)單位每年的預(yù)算方案編制進(jìn)行探討，修改后進(jìn)行申報(bào)。但是在預(yù)算編制工作完成后，預(yù)算管理工作小組會(huì)解散，而后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行等工作將由單位的財(cái)務(wù)管理部門來開展。事業(yè)單位沒有獨(dú)立、專業(yè)的預(yù)算管理部門，有些事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理部門內(nèi)部也沒有設(shè)置應(yīng)有的預(yù)算管理崗位。缺乏統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的部門和崗位，就會(huì)造成事業(yè)單位的預(yù)算管理工作效率低下，各個(gè)部門之間的配合程度低，也缺乏必要的監(jiān)督、考核程序。

其次，事業(yè)單位各個(gè)部門的預(yù)算職能定位不明確。事業(yè)單位大多還是由財(cái)務(wù)部門履行預(yù)算管理的職能，有的甚至沒有設(shè)置專業(yè)的預(yù)算管理崗位，而是由財(cái)務(wù)管理人員兼任多項(xiàng)職責(zé)。財(cái)務(wù)管理部門的預(yù)算管理內(nèi)容過于狹窄，收入預(yù)算、人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等重要的預(yù)算內(nèi)容均沒有納入財(cái)務(wù)管理部門的工作范圍內(nèi)。而其他部門也沒有對(duì)預(yù)算管理工作進(jìn)行明確規(guī)范和界定，這些都體現(xiàn)了事業(yè)單位在預(yù)算管理方面缺乏組織基礎(chǔ)的問題。

2.缺乏科學(xué)的全面預(yù)算管理理念

首先，事業(yè)單位缺乏科學(xué)、充分的全面預(yù)算管理認(rèn)知。通過對(duì)我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多事業(yè)單位都存在著“預(yù)算管理工作是財(cái)務(wù)管理部門的職能范圍，與本部門的工作內(nèi)容沒有什么太大的關(guān)聯(lián)”的認(rèn)知。很多事業(yè)單位對(duì)于企業(yè)已經(jīng)普遍適用的全面預(yù)算管理理念并沒有深入了解，財(cái)務(wù)管理部門之外的其他職能部門認(rèn)為本部門不需要為整個(gè)單位的預(yù)算管理工作質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)部門在開展預(yù)算管理工作時(shí)難以獲得其他部門的認(rèn)同和配合，預(yù)算管理方案的具體執(zhí)行也就很難落實(shí)，導(dǎo)致管理效率低下。

其次，事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算管理的整體流程缺乏正確的認(rèn)識(shí)。財(cái)務(wù)管理部門在執(zhí)行預(yù)算管理工作時(shí)，沒有與其他業(yè)務(wù)部門進(jìn)行良好的協(xié)調(diào)與溝通。其他業(yè)務(wù)部門對(duì)于預(yù)算管理的執(zhí)行過程和環(huán)節(jié)都不了解，很多部門對(duì)于預(yù)算管理的理解僅僅停留在預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)，而執(zhí)行控制、差異分析、績(jī)效考核等環(huán)節(jié)與內(nèi)容都被忽視了，這也是導(dǎo)致很多事業(yè)單位的預(yù)算管理流于形式的重要原因。

3.缺乏高質(zhì)量的預(yù)算管理方案

首先，預(yù)算編制時(shí)間不充足。我國(guó)很多事業(yè)單位采取“二上二下”的預(yù)算編制模式。在這一預(yù)算編制模式之下，預(yù)算初稿的形成時(shí)間是其中工作量最大的一個(gè)階段，而很多單位在這一階段的時(shí)間也不過只有一個(gè)星期。包括整個(gè)預(yù)算上報(bào)的過程，很多單位要求在二十天內(nèi)完成。在這不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，預(yù)算編制管理人員需要完成編制、匯總、初稿、申報(bào)等眾多復(fù)雜的流程，短暫的時(shí)間讓預(yù)算編制的工作質(zhì)量難以得到保證。同時(shí)，預(yù)算編制人員由于要求的時(shí)間過短，在短時(shí)間內(nèi)也無法對(duì)事業(yè)單位其他部門的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容和流程進(jìn)行詳細(xì)了解，只能進(jìn)行簡(jiǎn)要匯總，從而可能導(dǎo)致預(yù)算方案的編制不符合單位的實(shí)際情況。

其次，預(yù)算編制的內(nèi)容不全面。很多事業(yè)單位在科目設(shè)置上參照財(cái)政部門頒布的規(guī)定，而沒有結(jié)合本單位的實(shí)際情況對(duì)科目?jī)?nèi)容進(jìn)行細(xì)化，在編制預(yù)算時(shí)存在將一些科目進(jìn)行合并的情況。這樣過于粗放的預(yù)算科目編制方式會(huì)使得預(yù)算科目的精細(xì)評(píng)估難以實(shí)現(xiàn)，不利于預(yù)算績(jī)效考核工作開展。

最后，預(yù)算編制的方法不科學(xué)。在事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的過程中，建議使用零基預(yù)算的方式來進(jìn)行預(yù)算編制。但是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，還有很大一部分事業(yè)單位選用增量預(yù)算的編制方式，在制定單位的預(yù)算方案時(shí)，往往只是參考往年的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，在原有方案的基礎(chǔ)上調(diào)整一定比例，而不綜合考慮單位運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況以及市場(chǎng)變化的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制具有很強(qiáng)的主觀性，預(yù)算上浮的標(biāo)準(zhǔn)比例往往受到管理者的主觀意識(shí)左右，而缺乏科學(xué)量化標(biāo)準(zhǔn)。

四、優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

1.營(yíng)造良好的全面預(yù)算管理環(huán)境

首先，事業(yè)單位要為實(shí)施全面預(yù)算管理建立完善的組織機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位可以構(gòu)建決策、管理、執(zhí)行三個(gè)層面的全面預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)，決策層面主要負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)事業(yè)單位的預(yù)算管理進(jìn)行規(guī)劃和統(tǒng)籌，制定預(yù)算管理方案;管理層面主要進(jìn)行預(yù)算管理過程中的監(jiān)督、匯總以及反饋，對(duì)整個(gè)預(yù)算管理的過程進(jìn)行控制;執(zhí)行層面主要是負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實(shí)制定的預(yù)算管理方案。在這種三層次的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)之下，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作有了統(tǒng)一、專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，能夠?qū)φ麄€(gè)單位的預(yù)算管理工作進(jìn)行統(tǒng)一的部署規(guī)劃，有利于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，開展與其他業(yè)務(wù)部門之間的有效溝通。同時(shí)，也能夠在部門內(nèi)部設(shè)置固定的預(yù)算管理人員，使預(yù)算管理目標(biāo)落實(shí)到負(fù)責(zé)人。

其次，增強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的全員參與性。事業(yè)單位的管理者要率先樹立起科學(xué)的預(yù)算管理理念，主動(dòng)學(xué)習(xí)接受先進(jìn)的全面預(yù)算管理理念，發(fā)揮管理者的帶頭作用，引導(dǎo)整個(gè)事業(yè)單位對(duì)于全面預(yù)算管理的重視。事業(yè)單位可以充分利用現(xiàn)代電子媒介進(jìn)行全面預(yù)算管理理念的宣傳，在單位內(nèi)部的網(wǎng)站、手機(jī)應(yīng)用上分享更新有關(guān)預(yù)算管理的文章、基礎(chǔ)知識(shí)等，要求各個(gè)部門定期開展學(xué)習(xí)并分享體會(huì)心得等等。在預(yù)算管理的決策會(huì)議上，要求財(cái)務(wù)部門之外的業(yè)務(wù)部門管理人員參與，對(duì)預(yù)算管理決策有更深的參與程度，有利于預(yù)算管理方案的順利執(zhí)行。

2.提升預(yù)算編制的科學(xué)性

首先，全面界定劃分預(yù)算編制的內(nèi)容。事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算編制需要完整包括兩個(gè)方面，一是收（轉(zhuǎn)53頁(yè)）

（接55頁(yè)）入預(yù)算，二是支出預(yù)算，事業(yè)單位需要明確這兩方面的內(nèi)容，嚴(yán)格按照項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行劃分填列。對(duì)于事業(yè)單位的費(fèi)用支出，可以通過定員定額的方法進(jìn)行相關(guān)的預(yù)算編制，但是采用定員定額的方式必須充分遵守相關(guān)政策要求，同時(shí)結(jié)合單位的實(shí)際發(fā)展情況，對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)可以采取以人定額的方式，對(duì)于公務(wù)用車、會(huì)場(chǎng)租用等可以采用以物定額的方式，根據(jù)事業(yè)單位不同業(yè)務(wù)的開展情況和特點(diǎn)來對(duì)預(yù)算編制的內(nèi)容進(jìn)行確定。

其次，全面推行零基預(yù)算編制方法。為了保證事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性，要全面實(shí)施零基預(yù)算編制方式。零基預(yù)算的編制方式充分結(jié)合每年事業(yè)單位的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況和市場(chǎng)的變化情況，充分考慮到單位未來的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)于人員以及公用經(jīng)費(fèi)也實(shí)施最新的定額標(biāo)準(zhǔn)，這樣保證預(yù)算編制更加符合單位的實(shí)際情況和真實(shí)需求。

3.強(qiáng)化執(zhí)行的規(guī)范性

首先，事業(yè)單位建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控制度。事業(yè)單位要密切關(guān)注預(yù)算管理方案的執(zhí)行情況，實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控管理。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析工作;根據(jù)預(yù)算方案的執(zhí)行進(jìn)度情況，進(jìn)行及時(shí)反饋;結(jié)合方案分析執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題，針對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行改進(jìn)并修改相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，減少預(yù)算執(zhí)行與方案的差距。

其次，規(guī)范預(yù)算調(diào)整的原則與流程。第一，預(yù)算調(diào)整需要與事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，無論預(yù)算方案如何調(diào)整，不能背離單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，預(yù)算方案調(diào)整不能違背收支平衡的目標(biāo)，要結(jié)合成本效益原則對(duì)不同調(diào)整方案的收益進(jìn)行排序，然后再調(diào)整。第三，預(yù)算調(diào)整是由于市場(chǎng)環(huán)境和政策條件與預(yù)算方案發(fā)生了較大的出入，而不能因?yàn)槿藶橹饔^原因而隨意調(diào)整。

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（責(zé)任編輯：王文龍）