農村產權制度改革中成員確認的困境及解決路徑

付丹丹

〔內容提要〕 2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》于2月5日發布。如今，隨著我國城鄉社會管理體制的不斷變革，農村人口流動、戶籍變動、土地征占等現實因素，使得農村范圍內的人員結構發生重大變化，亟需通過集體經濟組織成員的身份認定實現對集體經濟組織成員切身權益的保護。

〔關鍵詞〕 農村產權 制度改革 集體經濟組織

一、農村集體產權改革中組織成員身份確認的必要性

國家在對農村集體產權制度進行改革的過程中，始終把農村集體經濟組織成員資格確認作為改革的重中之重。近年來，工業化、城市化推動土地迅速升值，圍繞農村集體土地征收補償發生很多糾紛案例，暴露出農村集體資產歸屬和管理問題的混亂，在中國裁判文書網搜索“農村集體經濟組織成員資格”，總結歸納如下：一是因戶口遷移發生的糾紛。二是因外出經商、務工而引發的糾紛。三是因婚姻關系發生的糾紛，“外嫁女”的合法權益問題。清晰界定農村集體產權組織成員資格是農村集體資產股份權能改革的基礎，如果在成員資格確認初始環節處理不當，很容易引發農村集體產權改革后續系列問題，激起各種矛盾甚至演化為群體性事件，從而對農村社會穩定造成危害。因此，農村集體產權制度改革中成員身份確認的困境及解決路徑具有非常重要的研究價值。

二、橫山區農村集體產權制度改革中成員身份確認的現狀

在我國現行法律中，如《村民委員會組織法》《土地管理法》等法律都出現了“集體經濟組織”的名稱，但是都沒有規定具體的認定標準。橫山區是陜西省榆林市轄區，轄區內110個貧困村于2017年底完成清產核資、成立集體經濟組織并登記掛牌;2019年9月29日，橫山區已退出貧困縣序列，于2019年底整區推進農村集體產權制度改革，清產核資全面完成;2020年初，整區撤并為215個經濟村，共有130個經濟村已經完成成員身份確認，基于我國現有法律在農村集體經濟組織成員資格認定方面的缺失，橫山區在產權制度改革過程中結合調研情況與本地區實際制定《榆林市橫山區農村集體經濟組織成員管理辦法》，成員資格界定以戶籍關系為基礎，結合土地承包、長期居住、義務履行、婚姻關系等情況，兼顧各類成員群體的利益。但在實際操作過程中發現，傳統思想和村規民約等對于農村集體經濟組織成員資格身份認定的影響較大。橫山區并無例外，主要難點如下：一是關于“嫁娶、入贅”成員的身份資格認定。傳統觀念認為“嫁出去的女兒便是別人家的人”，雖有相關管理辦法的約束，但其法律效力不足以抵抗傳統觀念，女子出嫁既歸屬夫家的思想對于深受農村傳統文化和小農意識影響的農民來說，根深蒂固的傳統觀念影響了成員確認工作的推進。在一村享有集體成員資格的女性出嫁后，原農村集體經濟組織便將其成員資格予以取消。但又根據“增人不增地，減人不減地”的政策，該“外嫁女”同樣得不到丈夫所在村的農村集體經濟組織分配的土地，造成合法權益受侵害。這種“娘家”和“夫家”農村集體經濟都不承認其成員身份資格的情形使得“外嫁女”陷入兩難的局面，“入贅婿”的成員資格認定也面臨著同樣的處境。二是離婚、喪偶的婦女成員資格的認定。離婚、喪偶婦女的戶籍是在嫁出地，還是已遷入嫁入地或現又回嫁出地，現階段到底該如何界定備受爭議。三是關于外出學習、服兵役等人員成員資格的認定。因為外出學習、服兵役等原因遷出常住戶口的人，根據相關的條例，此類情況認定為喪失成員資格。面對以上問題，橫山區的改進措施是結合《榆林市橫山區農村集體經濟組織成員管理辦法》，區農業局進行政策宣傳講解，村鎮干部入戶結合本村情況對村民進行摸底，最后通過村民（代表）大會表決確認。

三、農村集體產權制度改革中成員身份確認的困境及成因

1.確認主體不清晰。由于農村集體經濟組織成員資格的認定在立法層面并未明確界定，因此對農村集體經濟組織成員的身份確認在實踐中是五花八門，彼此之間推諉扯皮，往往又造成新的矛盾，突出了過渡期的混亂。

2.確認程序虛置。根據《村民委員會組織法》的規定，村民大會在討論涉及村民利益的重大事項時，至少有兩個程序必須履行：一是會議的召開程序要符合法律規定。二是特定事項的表決程序要符合法律規定。

3.缺乏權威、統一的確認標準。現階段，因為農村集體經濟組織成員的身份認定標準等在我國法律層面尚未作出明確權威的規定。

四、建議

1.厘清農村集體經濟組織和村民委員會的關系。當前，我國只是在其他法律中規定了農村集體經濟組織性質、職能等，并未出臺專門的法律界定農村集體經濟組織。雖然農村集體經濟組織被明確賦予了經濟職能，主要籌劃農村集體經濟，實現自我經營和自我管理集體財產，以及壯大農村集體經濟規模和提高其經濟效益的目標。但在實踐中，并非由農村集體經濟組織對成員資格進行認定，而是主要由村民委員會完成。

2.明確農村集體經濟組織成員資格的認定標準。要想從根本上解決農村集體經濟組織成員資格認定難，就必須明確認定標準。結合現狀認定成員資格時可參考以下三個要素：一是戶籍。戶籍是認定時應當考慮的關鍵要素。我國長期實行城鄉二元化的戶籍管理制度，但隨著近些年經濟的發展和人口流動的加速，戶籍制度逐漸在改革，其對城鎮、農村人口的確認功能變成了對人進行行政管理的功能，但是登記在本村的居民，初步具有了成為該農村集體經濟組織的成員資格。二是經常居住地。《民法總則》第25條規定，自然人通過戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所地便是住所;當出現經常居所與住所地不一致的現象時，將經常居所認定為住所。相比戶籍所在地，經常居住地與公民對村集體組織所盡義務的多少相聯系。在此基礎上，經常居住地這一因素應被設為考慮之列。三是所承擔的義務。權利義務相一致原則是憲法中重要的原則，履行義務是享受權利的前提和基礎，村民在成為農村集體經濟組織的成員之前，應當履行相應的義務。只有堅持權利與義務相一致的原則，農村集體經濟才能長久、穩定地發展。

3.明確對侵犯農村經濟組織成員權利行為的救濟方式。在現實生活中，往往是村民自治組織、基層鄉鎮政府、人民法院以及農業主管部門難以作出具體的裁決決定或者各機構的裁決決定相互矛盾。面對以上情況結合相關理論提出兩種解決方式：一是以村民自治為主。如果村民自治的行為侵犯到了少數成員的利益，受侵害的成員可以尋求公力救濟。二是公力救濟。首先是仲裁。雙方當事人自主自愿的選擇合法仲裁并形成仲裁協議，依法提請仲裁;其次是行政確認。雙方當事人如果對行政確認的結果不服，可依法提起訴訟;最后是司法救濟。任何一方當事人可直接向法院提起訴訟，以保障自己的合法權益。

五、意義

中國三農問題的核心不是農業問題，而是農民和農村問題。農村集體經濟組織成員資格的認定，在一定程度上影響著農民的農村集體經濟組織成員相關權利的行使和農民經濟權益的實現，涉及農村集體經濟組織股份制改革以及日后農村集體經濟的發展。目前，在成員資格認定方面出現了許多棘手的問題需要迫切解決，完善農村集體經濟組織成員資格的認定標準，考慮如農民的戶籍、經常居住地和所承擔本集體的義務等因素，明確對侵犯農村集體經濟組織成員的救濟方式，確保當農民利益受到侵犯時有途徑可救濟，以此改變農村集體經濟組織成員認定難的局面，促進農村集體經濟組織完善與發展，推動我國農村集體經濟股份制改革，從而促進農村集體經濟的發展。

（作者單位：西安財經大學法學院）

責任編輯：宋 爽