收費公路經營期滿營運主體研究

高雨田

摘 要：我國大批高速公路面臨經營期滿終止收費的問題，但相關法例法規尚未明確經營期滿后政府如何介入、如何移交以及公路移交后的經營養護工作，本文基于此問題，結合廣東省的具體情況，對收費公路經營期滿的營運主體提出自己的見解。

關鍵詞：收費公路;經營期滿;研究

1 研究背景

公路作為交通運輸行業的重要組成部分，是國民經濟中從事貨物和旅客運輸的基礎產業，亦是國民經濟和社會發展的大動脈。其中高速公路憑借高效率、高通行能力、高行車安全的優勢，對完善國家高等級公路網結構、促進區域間經濟聯系、帶動相關產業發展有著顯著的促進作用。

1981年，市場機制發育最早的廣東率先提出“貸款修路、收費還貸”設想，試點多渠道籌資，開全國“以橋養橋、以路養路”之先河，“貸款修路、收費還貸”政策最終以法規形式在《中華人民共和國公路管理條例》予以固定，為全國路橋投融資探索出一條新路。此種模式在近三十年的發展歷程中對緩解廣東省的公路建設資金短缺約束、加快公路交通基礎設施建設，滿足國民經濟發展需要及改善居民出行做出了巨大的貢獻。截止2018年末，廣東省收費公路里程8498.8公里，占公路總里程21.77萬公里的3.9%。其中，高速公路8336.9公里，占總收費公路里程的98.1%。

然而，在經營性收費公路的建設，由于我國現有的收費公路相關法律法規建設并未及時跟上收費公路的發展，仍然面臨許多不確定的因素。根據《收費公路管理條例》第十四條：“經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。”《條例》只在原則上規定了收費期限時間，至于經營性收費公路收費期滿后如何移交、政府如何介入、如何交接、收回后如何管理等系列問題未作明確規定，難以指導經營性收費公路收費期滿回收管理的具體實踐。

未來30年，我國面臨著實現“兩個一百年”的奮斗目標和建設交通強國的重要使命。收費公路作為基于中國國情的一項解決公路基礎設施發展資金來源的政策選項，不僅要繼續解決規模巨大的建設和維護的資金需求，更要成為保持路網高效率運行、高質量發展的一項有效政策手段。因此，積極探索收費公路革新之路，更好地保護道路使用者和經營者的合法權益不受損害，維護社會公平與效率，規范收費公路市場行為，促進收費公路行業的健康發展，有助于實現收費公路模式的可持續發展，使經營性收費高速為經濟社會發展提供更有效的支撐。

本研究將從經營性收費公路收費期滿后收回面臨的主要問題入手，辨析收回后可能存在的運營管理體制機制，為完善相關法律法規提供依據，為收費公路的實際管理操作提供可操作性建議。本文將從理論基礎、法律法規環境分析入手，在借鑒相關行業經驗的基礎上逐步深入，剖析闡釋課題的研究內容。在充分分析國內外相關經驗的基礎上借鑒成功做法，針對公路經營期滿的移交模式深入研究，最后以廣東省某即將經營期滿的公路為例進行實證分析，分析各種模式的優劣。

2 國內外相關經驗

為了更好地探索廣東省經營性收費公路在經營期滿后的移交主體模式，本文選取了現階段高速公路發展較好的幾個國家作為研究案例，以期找到可以借鑒的經驗，當前，國外高速公路運營管理方式主要有如下幾種情況：

2.1 政府直接運管

美國聯邦政府和地方州政府在20世紀中葉后，迫于民眾壓力，大量收購經營性收費公路，并將其轉化為免費公路。近年來部分州出于財政壓力，原免費的公路再次轉化為收費公路的情形呈現擴大化趨勢。在此種情形下，大多數州采取由地方政府完全控制當地收費公路和橋梁的財務與所有權的模式，運用地方財政資金、公路收費所得用于修建公路設施和提供內部運營資金。

德國受地方財政壓力和環保壓力的雙重影響，自2005年起開始對載重貨車收取通行費，自2016年起，對小客車也進行收取“基礎設施建設費”，實際收取的道路通行費與車輛大小油耗標準確定。德國聯邦交通部作為運營管理單位，通過收取能源稅，增值稅，基礎建設費來維持高速公路的管養運營。

2.2 獨立于地方政府的代理機構

美國部分州采取通過獨立于州政府的代理機構運營管理高速公路的模式，在此種模式下，由州長任命機構的董事會成員，而機構的發債可能受或不受州財政部門的監察，但機構在確定通行費以及兌付債券等則一務方面是自治的。州政府對機構不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機構惟一的義務。

2.3 特許經營

法國是較早推行特許經營方式的國家之一，特許經營推進了法國高速公路建設加快，法國政府通過招標與特許經營公司建立起關系，確定高速公路特許經營模式。此后，政府以貸款的方式參與高速公路的經營，按照約定承擔相應責任，特許經營下的高速公路收費期限基本高于30年。2005年以后，法國政府對高速公路進行徹底的自由化，由幾家公司壟斷經營，要求只在特許經營的路段上進行公益性收費，收費收入用于公路的建設養護。

3 廣東省移交模式分析

廣東省收費公路經營期滿后采取何種運營方式，因具體結合未來地方經濟發展水平、政府管理水平。收費公路經營期滿的移交過程分為兩個主體，即移交方和接收方，在移交過程中，移交方較為明確，即為收費公路原經營企業（項目公司），而接收方則根據項目自身情況、地方政府的實際情況存在多種可能性，本文將針對不同接收方的利弊展開論述。

不同的公路接收主體，也在不同方面存在優缺點：

3.1 為原運營單位制定一定的考核標準，繼續由原單位運營

在原經營性高速公路收費期滿后，制定相關考核標準，若原單位通過考核，則可選擇繼續委托代理。有利于項目的平穩移交、員工安置等關鍵問題的解決，但也是對現有“一路一公司”的制度的延續，很難克服現有公路管養模式中的弊端。

具體來說，能夠簡化移交程序，有助于項目的平穩移交，且原項目公司員工能夠得到妥善安置。由于原項目公司已經形成了一套成熟穩定的經營管理模式，對項目的了解較為深入。如果原項目公司能夠達到考核標準，項目的移交程序將大大得到簡化，項目移交后，出現新運營公司對路段情況不熟悉導致的運營初期管養水平下降的風險也大大降低，有助于項目的平穩移交。而劣勢在于：（1）由于道路收費站點過多，布設缺乏統一規劃，用戶經常停車交費，導致行車延誤，大大影響了車輛的通行效率和運行速度，使得高等級公路的服務水平下降，既沒有充分發揮高等級公路通行能力，又使道路用戶的利益受損;（2）缺乏競爭，不利于運營公司在經營管理方面，經營方式、技術手段、經濟效益方面的提升;（3）不利于降低道路的經營成本。沒有形成規模經濟，重復修建收費站，每段經營路段需自成體系的管理人員和設備，增加了成本。

3.2 委托相鄰路段接管項目

為了實現集約化生產，相鄰項目公司將管養范圍延長至經營期滿收回的公路范圍內，對路段進行統一運營、管理和養護。

優勢包括以下幾個方面：（1）相鄰路段項目公司對項目有較為深刻的認識，有利于項目的平穩移交;（2）相鄰項目公司通過對公司現有的人力、物力、財力、管理和相關技術等生產要素的統一配置，有利于實現項目的集約化生產，降低項目的運營管理養護成本;（3）生產規模的擴大伴隨著人員隊伍的擴充，部分原項目公司的員工可以實現無縫轉崗，有利于人員的安置。

劣勢則體現在：（1）直接委托不利于運營公司在經營管理、經營方式、技術手段、經濟效益方面的提升;（2）不同項目運營管理養護資金來源有很大差異，若共用一套管理班子、管養資源，一定程度上會引發兩種模式切割困難的問題，甚至可能會造成財政撥款無法達到專款、國家財政資金流失的嚴重問題。

3.3 向社會公開招標引入競爭

在收費公路經營期滿后，按照相關要求和標準將收費期滿收回的經營性高速公路的運營工作進行委托或進行招投標，按照市場原則確定運營單位。該種模式有利于項目運營的更加公開透明，降低運營成本，但也加劇了不確定性，不利于公路長遠來的平穩運行。

優勢包括以下幾個方面：（1）分階段、分步驟地放開高速公路運營管理市場，將市場競爭機制引入到高速公路運營管理方面;（2）通過招標投標提高公路運營的經濟效益和社會效益;（3）通過招標投標提升企業競爭力，促進行業內企業轉變經營機制;（4）通過招標投標健全市場經濟體系;（5）通過招標投標打擊貪污腐敗。

存在弊端：（1）高速公路產業本身具有較強的專業性和事業性，管理難度大。放開市場，可能會造成引入專業性相對較弱、高速公路運營經驗相對缺失的企業的風險;（2）高速公路的運營方穩定性無法得到保障;（3）制定一個市場公允的招標價格困難較大。

3.4委托省交通集團公司統一管理

由交通主管部門委托省交通集團對經營期滿收回的公路進行統一的運營、管理、養護，是借助專業化高速公路運營單位管理高速路，采用公司制模式對高速公路進行管理、監督以及協調，省交通集團全面負責高速公路運營管理，按照高速路段劃分建立多個子單位企業的模式。具有規模化經營的種種優點，也無法克服壟斷帶來的種種弊端。

存在優勢：（1）有利于項目管理養護資金的籌措;（2）有利于形成規模化經營;（3）有利于通過集團化的管理，來加強現代化管理設備的統籌安排，彌補現代化技術管理的不足;（4）有利于原項目公司的員工實現無震轉職，平穩安置。

存在弊端有：（1）省交通集團壟斷高速公路的管養，不利于激勵企業進行技術創新、管理模式創新和服務水平提升;（2）不利于最大限度上降低公路的管養成本。

3.5 由省公路事務中心新成立二級單位，另起爐灶負責收回后的高速公路的運營管理

經營期滿收回的公路，由省公路中心的二級單位作為其管理機構，對所有到期收回公路采取行業管理方式，各個路段公司則負責具體的經營與管理。這種模式利于更大程度地發揮高速公路的公益性，有利于資金的統籌安排，也有助于道路運營更大程度上的緊跟政策，但也存在加劇相關部門監管難度的困難，大大誘發了“政企不分”帶來的一系列的問題的風險。

存在優勢包括：（1）交通主管部門可通過各個項目間的統籌，更好地兼顧國家發展和高速公路經營的眼前利益與長遠的利益，也能更大限度上的發揮收回的收費公路的公益性;（2）省公路中心的二級部門作為公路的運營管理單位，可以在更大程度上使得政府的相關機構與部門相互之間的信息進行暢通的溝通交流，從而提高工作業績，降低運營管理成本;（3）面對地質災害（例如洪水、地震、泥石流）等一些不可抗力事件時，事業型模式能充分發揮其優勢，各個政府機構利用各種信息與資源高質量、快速的做出反應，最大限度的保障人民生命財產的安全，降低損失;（4）政府的相關交通主管部門能夠更好地參與高速公路運營管理的規章制度的制定與決策，提出可操作性的建議使高速公路的運營管理科學高效的進行。

存在弊端有：（1）高速公路產業本身具有較強的專業性和事業性，由政府職能部門直接管理，會引起高速公路政府職能管理中出現“裁判員”和“運動員”的身份重疊現象，從而對高速公路的運營管理養護帶來體制改革力度較低、市場化進程緩慢以及利潤不均衡等問題;（2）運營單位與政府職能部門之間聯系過大，有較大的風險會誘發尋租現象。即企業向政府爭取優惠待遇，利用特殊政策維護自身的獨家壟斷或得到其他好處，但社會的總資源發生耗散。

4 結論與建議

不同的移交接收主體帶來的結果各有利弊，本文建議在選擇項目接收方時，根據項目自身情況、地方政府實際財政狀況等，充分考慮原公路經營企業的平穩過渡及其員工安置因素，同時保證接收方具有較強的專業性，能夠繼續為項目提供高水平的公路管養服務，減少公路的社會營運成本，盡可能的為財政、公眾減負。另一方面，要對經營期滿的收費公路回歸公益性存在正向推動作用。從而盡量使公路發揮其通達性高、運輸成本低的優勢，為區域經濟發展更好地服務，實現路網整體效益最大化。

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