知識圖譜推理下的農地非農化政策制定模式探索

劉邦凡 栗俊杰 王聞瓏

摘 要：制定正確的公共政策，有效推進我國農村非農化問題的解決，是提升我國政府現代化治理能力的重要內容。制定農地非農化政策，需要面對高度不確定性和復雜性的對象，因此，在農地非農化政策制定過程中，一個重要的方法就是基于知識圖譜去制定。基于知識圖譜政策制定模式，大致可以歸為六大類：一是基于理性推理的政策制定模式，二是基于效用推理的政策制定模式，三是基于不確定性推理的政策制定模式，四是基于社會推理的政策制定模式，五是基于公共選擇和博弈推理的政策制定模式，六是基于智庫參與的政策制定模式。在全球智庫快速發展中，尤其是在我國新型智庫發展建設中，一種在智庫參與下的政策制定模式，正在成為農地非農化政策制定或指導的重要范式。

關鍵詞：農地非農化;政策制定;推理模式;新型智庫;邏輯

基金項目：河北省社會科學基金項目“河北省新型農業發展中遏制農地非農化政策執行力研究”（HB19GL015）。

[中圖分類號] D601 [文章編號] 1673-0186（2020）009-0068-015

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.007

在我國，農地非農化的問題，不僅是“三農”問題，還是涉及國家治理能力現代化的重大問題。如何解決好農地非農化問題及制定出正確有效的公共政策，關乎鄉村振興戰略的推進與實現，關乎新型城鎮化的進程與步伐，關乎當下“六穩”“六保”的國計民生;同時，我國現有農地非農化政策需要修訂和完善，需要加強相應的制度創新和理論創新。因此，從公共治理推理角度來梳理和厘清我國農地非農化政策，不僅具有重要的理論價值，而且具有重要的現實意義。

一、問題與文獻綜述

“農地非農化”這一概念，在不同語境中的使用差別較大，本文使用的“農地非農化”主要指代農村土地尤其是農林產業用地被使用于非農林的情況。近些年，我國對農地有強制性紅線保護政策，力求從制度上凸顯對農地農林化保護，而工業化進程中又對土地有持續的需求，農地非農化的情況大量存在，如何協調二者之間的關系，不僅是實踐問題，也是理論問題。因此，本文所涉及的主題，從實踐問題看主要發端于我國農地非農化問題及其政策行動，從學術研究看不僅要關注理論創新，而且要更加注重實踐應用。

（一）農地非農化及其政策

農地非農化作為一個伴隨工業化發展的問題，由來已久。我國實行改革開放以來，農地非農化更加凸顯出來。所謂農地非農化，主要是指由土地的農業用途轉為非農業用途，也就是農業用地被轉為非農業用地，而非農業用地主要包括建設用地、工業用地和服務業用地等。農地非農化與土地流轉、土地變性、土地轉換等概念有區別，也有聯系。總體看，農地非農化是農村土地流轉的一部分、一個方面。農地非農化問題，事實上是一個具有高度復雜性和高度不確定性條件的問題，很難從一個方面或一個角度去解決，它涉及工業化與新型城鎮化、社會利益與政治發展、產業布局與經濟轉型如何銜接、合作等等諸多方面。解決或治理農地非農化，不僅需要理論指導和技術規范，更需要政策推動與實踐創新。

近年來，農地非農化的問題引起人們的關注，成為直接與“大棚房”攸關的問題。近年來，“大棚房”的問題越來越嚴重，國家出臺了多項治理政策來推進這一問題的解決。農業農村部和自然資源部2018年印發了《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動 ?堅決遏制農地非農化的方案》，明確提出全面清理整治“大棚房”，“切實加強耕地保護，堅決遏制農地非農化現象”。自此之后，我國大規模開展了農地非農化治理。這次農地非農化治理，其導火索就是京津冀地區的“大棚房”問題。在百度搜索中，搜索“農地非農化”信息，第一條信息是來源于南方農村報社的報道《重磅！兩部委發文整治“大棚房”！堅決遏制農地非農化！》，該文首句就說，“今年京津冀地區部分違建‘大棚房被曝光之后”。這說明京津冀地區農地非農化問題是比較嚴重的。2018年之后，京津冀三地及其所轄區縣都加大力度治理，盡管取得很大的效果，但還沒有根治，還需要進一步加大力度。2018年，國家出臺 《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，全面啟動了全域土地綜合整治工作，自然資源部也明確指出“確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%左右，并做到建設用地總量不增加，生態紅線保護紅線不突破”，以上均表明國家對于農地非農化治理是持續而決斷的。

近些年來，各級地方政府也高度重視農地非農化的治理問題，以京津冀三地為例，三地在相關政府文件中已經做出了制度安排，力求實現有效的治理。

在河北省，2014年河北省人民政府辦公廳發布的《關于加快農村土地經營權流轉促進農業適度規模經營的意見》就明確要求“嚴格流轉監管。……不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力;……防止出現流轉土地非糧化，嚴禁農用地非農化”。這是河北省政府文件第一次明確指出農地非農化是禁止的。2015年，河北省人民政府發布的《關于落實糧食安全省長責任制的實施意見》進一步強調“在流轉過程中，要避免‘非糧化，堅決禁止‘非農化”。2019年，河北省人民政府辦公廳印發的《河北省農村產權流轉交易管理辦法》再次明確指出要“進一步推進我省農村產權流轉交易管理，規范農村產權流轉交易行為，推動農村生產要素有序流動”。另外，在《河北省新農村建設“十二五”規劃》《河北省新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設規劃（2016—2020年）》《河北省人民政府關于推進農村土地整治工作的指導意見》等文件中，也對農地非農化問題作出了規定和治理引導。

在北京，政府對于農地非農化現象早有發現，2002年出臺的《北京市違反土地管理規定行政責任追究辦法》就指出：“興建家庭農場、工業大院、觀光旅游等非農建設，有些領導不惜用非法批地的手段吸引投資致使土地違法行為得不到處罰。這些行為導致非農建設用地急劇增加，耕地面積急劇下降。”2012年出臺的《北京市節約用水辦法》指出：“農業用井改為非農業用途的，用水單位應當到節水管理部門辦理變更手續。”《北京市2018年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2019年國民經濟和社會發展計劃的報告》強調“大力發展綠色產業，促進農民增收，堅持農地農用，堅決杜絕‘大棚房問題反彈”。北京各區縣結合各區實際情況，出臺直接推進“大棚房”整治、全面進行農地非農化治理的規章制度。

在天津，《天津市貫徹落實全國國土規劃綱要（2016—2030年）工作方案》提出要“強化耕地資源保護。……嚴格控制非農業建設占用耕地”。《天津市人民政府辦公廳關于進一步加強征地管理工作的通知》再次明確要求“禁止違規預征地行為。……未經依法審批，……不得直接占用用于非農業建設”。天津市人民政府辦公廳印發的《區人民政府耕地保護責任目標考核辦法》《天津市加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟實施方案》）《天津市建立糧食生產功能區實施方案》和《天津市人民政府關于土地整治規劃（2016—2020年）的批復》等文件對農地非農化問題進行規治，力求從制度漏洞上杜絕農地非農化問題的出現。

（二）國內外農地非農化研究文獻綜述

國外學者對農地非農化的研究要早于國內，主要以村鎮治理和土地交易為研究對象，相關研究比較豐富，其中以下兩個方面尤為突出。

一方面重視城市更新理論研究。強調城市農村化和農村城鎮化的有機結合，促進農地非農化問題的解決。例如，特沃德默丁（Tewoldemedhin D. Rustu）認為，在美國中部地區以聚落為目的的土地再分配和分配中，沒有正確實施可利用的土地能力等級制度，一些肥沃的土地轉為了住房用地，農業用地與住房用地之間的競爭仍然是農村非農化的主要原因[1];阿吉塔和埃爾米拉（Agita Chici Rosdiana & Ghina Elmira）的研究表明：印度尼西亞土地非農化需求每年都在增加，土地非農化既有積極的影響，也有消極的影響。一方面，土地開發促進了當地社區城鎮化，社區發展受益，修建農業基礎設施例如水庫和發展旅游業有了財政基礎，農民的福利保障得到改善，失去土地的人也得到了適當的補償。另一方面，土地非農化導致當地社區中存在著大量社會不穩定因素，社區潛在的社會風險和經濟風險增大[2]。達倫·哈爾斯馬（Darren Haarsma）通過研究加拿大阿爾伯塔省農業用地轉化為開發（建成）土地程度的研究，認為：外溢效應可歸因于鄰近轉換活動和鄰近人口增長，需要控制空間依賴性;政策制定者如果將土地利用戰略與鄰國隔離開來，可能會做出具有潛在不利影響的決策;人口增長和空間滯后對區域規劃和城市集群化發展產生了直接影響[3]。

另一方面重視產業發展理論研究。就農業集約化發展和自然變遷對農地非農化的影響有系統分析。例如，扎克澤維奇·克里斯托弗·約翰（Zakrzewicz Christopher John）等認為，農業集約化常常被認為是滿足日益增長的糧食需求和減少世界饑餓的關鍵戰略，然而，農業集約化也會帶來農地非農化、耕地濫用等負面影響[4]。瑪格麗特·柯林斯（Margaret L. Collins）等認為，在全球范圍內，農業集約化對局部土地變化仍然是一個挑戰，其中人口密度與農業強度對農地非農化有較大影響[5]。李生和丹尼斯·納多爾尼亞克（Denis Nadolnyak）等通過對佛羅里達州西南部農業用地轉換為城市土地的研究表明：農地非農化已經廣泛受到海岸災害和其他自然災害的影響，在一些易受災地區，住宅和商業用途的用地明顯下降，洪水風險減緩了農田轉換，而位置屬性、農業盈利能力指標和區域經濟指標都具有預期的跡象和量級，說明了土地流轉中的正傳染外部性[6]。

另外，國外學者也重視以下三個方面的研究：一是重視法律和規劃的強制性約束，對農地非農化要有明確的剛性約束;二是強調城鄉統籌發展，協調農業用地與工業用地有機融合，需要統籌規劃農地非農化的規劃;三是農業現代化發展中農地非農化可能導致暴力和災難等嚴重后果。

國內近幾年來，十分關注農地非農化問題的研究。中國知網收錄和中國國家圖書館館藏題名含有“農地非農化”的分別有近300篇文獻和11部著作，這些文獻或著作就農地非農化問題，主要從以下三個方面加以重點關注。

一是關于農地非農化收益分配政策優化的研究，大多以保護農民利益為前提。例如，蔡瑞林認為，收益分配政策的優化，當下就是要保護好農民的土地權益，促進農業轉移人口市民化可持續，保障好地方政府的土地增值收益份額[7]。郄瑞卿等認為，為促進農民的市民化可持續，在未來的土地改革中要對農村集體土地所有權確認，進一步推進征地制度性變革和土地有償性使用變革，對稅費制度體系進行完善[8]。丁同民認為：過去一段時間內，農地非農化增值及其收益分配存在諸多不合理情況，應該建立有利于農民公平分享農地非農化收益的分配政策，確保農民分享農地非農化的收益[9]。

二是關于農地非農化中的政府行為研究，大多認為地方政府行為失范是造成農地非農化亂象的重要原因。例如，錢忠好和牟燕認為造成我國農地非農化市場化改革進程趨緩的主要原因是地方政府對土地財政的過度依賴[10]。而地方政府對土地財政的依賴是同行政分權、財政集權的體制分不開的。范懷超等指出須對地方政府的施政過程進行規范，加強權力運行監督約束機制建設，制訂科學合理的農地增值收益分配標準，改變失地農民與政府博弈中的劣勢地位[11]。原英認為，政府治理征地過程中產生的矛盾和問題，其核心要點是確定合理的農地非農化價格[12]。

三是關于農地非農化的均衡度和協調度研究，大多認為城市化、工業化等要素導致不同地區農地非農化的不均衡，地域差異在農地非農化控制中也需要協調。胡振華等對城市化與農地非農化進行相關性分析和現行回歸分析，認為城市化同農地非農化之間存在正相關關系[13]。殷小菲、劉友兆認為，導致農地非農化主要原因是城市化的快速發展，必須采取相應的政策措施以協調兩者的關系，在促進城市化健康發展的同時，合理控制農地非農化[14]。李濤等認為，由于不同地域的農地非農化水平空間非均衡特征明顯，并受多因素影響，且各因素對不同區域農地非農化水平的決定作用差異明顯，所以開展不同區域農地非農化水平空間非均衡及形成機理研究對于農地非農化管控十分重要[15]。

總體看，國內外關于農地非農化問題研究正在深入，實踐探索不斷推進，但現有研究尚存在以下不足：一是學理研究有待系統化、知識化和理論化;二是研究視域有待擴大、研究站位及研究視角有待提升;三是缺乏對現行遏制農地非農化政策同鄉村振興及鄉村城市化以及村民市民化的結合研究;四是缺乏對遏制農地非農化政策執行效果的評價研究。

（三）知識圖譜推理與農地非農化政策制定

當前，隨著信息科學技術及其應用創新的快速發展，網絡所展現和承載的知識數據呈現大爆炸狀態，開發和引用網絡數據庫所承載的大量有價值知識，成為知識創新、組織創新和管理創新的一個重要工作。由此，如何更為高效地組織和引用那些有價值知識，并對此進行深入的認知計算和分析，在相關應用中引起廣泛關注。基于知識圖譜的知識推理就是這方面研究的重點主題和熱點問題之一。基于知識圖譜的知識推理在信息搜索、知識創新、人工智能、前景再現等各類人機應用中發揮著重要作用[16]。面向知識圖譜的知識推理，本質上也就是從現有知識推理出新知識或者識別錯誤知識的過程，只不過在推理過程中注重引用圖譜承載大量信息的方式來展現推理過程或結果[17]。面向知識圖譜的知識推理對于公共政策制定也具有不可或缺的重要作用[18]。面向知識圖譜的知識推理與傳統知識推理相比較，其優點存在于多方面，不僅方法上使得知識表示更為簡潔、靈活和多樣化，而且結論上使得推理過程更具有可靠性和必然性[19]。

任何國家或地區在城市化、工業化、現代化發展過程中，事實上必然存在農地非農化現象，這是一種人類群居化帶來的必然結果[20]。如果無限擴張或者沒有節制地擴展，人類賴以生存的土地將越來越少，必將危及人類的生存，所以任何國家和地區對待農地非農化，都保持一種克制態度，既要容許和保障必要的城市化、工業化和現代化發展用地需求，更要節制和治理盲目和濫用土地，尤其要竭盡全力保護適合農業耕種的土地（耕地）[21]。這一問題引起世界糧農組織等國際社會的高度關注，引起發展中國家各國各地區高度重視，各國紛紛出臺一些針對農地非農化治理的政策法規、組織與行動，在一定程度上正產生著遏制作用。但像一些發展中農業大國，例如中國和印度，由于城市化、工業化和現代化發展進程中用地高度依賴性，農地非農化仍然呈現失去控制的可能性。因此，在面向可能失控的情況下，各國政府如何適時制定出更為有效的治理之策，就顯得非常重要[22]。也基于以上原因，國內外對于農地非農化問題的學術研究高度重視，相關研究成果豐富繁雜，但如何分析和引用這些成果去制定更為適當、適宜的政策，應該引起理論界和智庫組織的重視[23]。

在信息化發達和大數據計算實現的今天，如何通過大數據的認知計算[24]，實現對既往農地非農化問題及其相關政策的分析，獲得更多知識認知，從而引用到我們的政策咨詢中甚至政策制定中，這是一個有意義的工作[25]。

二、知識圖譜的“農地非農化+政策”推理分析

知識圖譜是一種基于大數據的統計圖表分析，本文以中國知網收錄的文獻數據為基礎，以“農地非農化+政策”為主題檢索，對相應數據進行統計并做解讀分析。總體看，大致可以歸納為以下三個方面：一是基于主體（主題）推理的“農地非農化”知識圖譜，二是基于單步推理的“農地非農化”知識圖譜，三是基于多步推理的“農地非農化”知識圖譜。

（一）基于主體（主題）推理的“農地非農化”知識圖譜

基于知識圖譜的知識推理，就是依據現有知識數據，通過認知計算和分析，推理新的事實，或者識別出錯誤的知識，然后繪制出知識圖譜。傳統的知識推理方法，主要遵循演繹推理的方法，從一個知識到另外一個知識的思維過程，引用的是簡單的規則或統計計算，從未繪制出知識圖譜。基于知識圖譜的知識推理本質上就是基于大數據和認知計算，這樣的推理方法大致也可以分為主體（主題）推理、單步推理和多步推理[26]。

主體（主題）推理從方法技術看，主要是采用對主題詞的抽象和本體層次概括的方法，并加以結構的反復格式化、約束化或路徑化，然后再繼續下一步推理，其大致過程如下：篩選出一個主題詞，這個主題詞是經過篩選設定的本體，在這個本體范圍內，伴隨本體詞重復出現的是相關要素詞，通過數據分析和認知計算，推理得出并繪制知識圖譜。例如，在中國知網主題“農地非農化”分布的知識圖譜中，首先，在多個本體（例如“農地非農化”“農地流轉”“農地濫用”等）的統計分析中發現了頻率性較大的原子模式——{農地非農化，x1，x2…，xn}。然后在特定的諸如中國知網所表達的知識數據中上查找出這些原子模式及其相關數據，得到候選原子集——[[[[[農地非農化，中華人民共和國]，城市化]，勞動者]，城鎮化]，經濟增長…]，最后，根據知識數據的正確性統計，通過認知計算得出每個候選子集的得分，最后通過人工智能分析，輸出知識圖譜。

（二）基于單步推理的“農地非農化”知識圖譜

單步推理是指知識圖譜中事實元組與推理之間的直接關系，根據方法的不同，具體可分為基于分布式推理、基于神經網絡推理和混合推理[26]。

在單步推理中，首先是通過基于分布模型的推理表達式，來研究知識圖譜中的一個事實上的元組，并創建一個低維向量的知識圖譜;然后再通過認知計算將該模型的推理規劃成為一個向量運算，輸出信息繪制出知識圖譜。例如圖1就是一個基于分布式推理的知識圖譜。

當然，在單步推理中，同時可以把基于張量/矩陣分解的推理、基于傳遞的單步推理和基于空間分布的推理等方法加入進來，從而豐富知識圖譜的信息量。例如圖1就是這樣的結果。

在單步推理中，基于神經網絡的推理，比較復雜的推理，其基本步驟都是首先在若干個單步推理基礎上，把這些單步推理繪制成為一個神經網絡，每個神經元末端都是一個或一組單步推理。每個單步推理都包括一組元素向量，構成一個得分函數，并通過背景知識的認知計算，得出一個分值，而整個網絡又構成一個得分函數，確保神經網絡的輸出也是一個分值。如此智能繪制輸出一個多維過程與結果的知識圖譜。如圖2，元組元素包括基于農地非農化的作者、作者單位、文獻數量，并以三者為向量，繪制出知識圖譜。

在圖3中，是一種基于規則的單步推理，即基于規則“研究知識存在應用層次”——基礎研究、政策研究、行業指導、職業指導、基礎與應用基礎研究、工程技術，在信息識別時，對應于關鍵詞、主題詞、作者、作者單位等信息，回溯歸類到不同層次，得出相應統計數據，并繪制出知識圖譜。

每一種單步推理方法都有其優缺點。因此，還存在結合其優點，多步、單步推理的組合式混合推理。總體看，基于規則的推理精度比較高[26]，基于分布式計算的推理，基于神經網絡的推理更具有知識創新能力和知識引用能力。

（三）基于多步推理的“農地非農化”知識圖譜

在單步推理模型的基礎上，進一步建立了多步建模的關系。多級關系是一種約束，如以下表示兩個步驟之間關系的例子：a與b之間的r1關系，b與c之間的r2關系，而a與c之間的關系 r3，依賴前面關系r1 和r2推理并確認，a與b之間、b與c之間、a與c之間的三者存在或配合。引入多步關系，可以對一些信息進行更多的仿真，效果比單步推理更好。根據不同的推理方法，均同樣可以將多步推理分為基于規則的推理、基于分布式的推理、基于神經網絡的推理和混合推理[26]。

基于規則的多步推理，與單步推理不完全相同，不是簡單的多一步或增加一步，而是多一步就多一個向量、多一個運算（演算）、多一個推理。許多步驟推理規則更為復雜，如傳遞性規則、或非傳遞性規則[26]。考慮到高成本的有效和廣泛使用的轉移規則，這些規則通常由實體構成，即近似之間的路徑。根據局部結構的引入，基于規則的多步推理可分為基于全局結構的規則推理和局部結構。事實上，我們如果引用中國知網收錄文獻，基于大數據分析和認知計算，希望得出指導農地非農化政策制定的初衷或結果，都必須是基于多步推理的，不可能基于單步推理就能夠實現。

基于分布式的多步推理，通過知識圖譜矢量化推理進行。在多步推理過程中，引入多步約束關系、實體和關系的推理預測將具有更多的優勢[26]。例如，在圖4中，所謂的學科分類，不是基于傳統規則的學科，而是一個基于數據認知的動態學科分類，也就是針對不同的文獻及其數量，就有不同的學科分類。因此，首先是基于文獻及其數量的學科分類的認知計算，推理概括出學科分類主題詞，這是第一步分布式推理;然后再根據這些主題詞，再次進行數量統計與認知計算，得出數量統計，繪制分布式圖譜，這是第二步分布式推理。圖4所表示的知識圖譜是分布式兩步推理的結果。

基于神經網絡的多步推理中的應用，混合的多步推理，在中國知網的引用數據庫分析得到廣泛引用。由于該數據庫有限制開放，我們不做分析。

伴隨信息時代的到來及發展，知識圖譜成為一種以結構化和語義化為特征的知識表述方式，且在各個學科、各個領域備受關注。一方面，基于知識圖譜知識補充、消化的功能，使得它在包括垂直搜索、智能答疑和機器翻譯在內的不同方面發揮越來越重要的作用。另一方面，基于知識圖譜，在疾病診斷、財務安全、異常數據分析、政策研究等領域也具有良好的應用前景[26]。基于中國知網的“農地非農化”知識圖譜，應用于指導農地非農化的政策制定，是一種理性推理的政策制定模式，這樣的模式，不僅僅是理論上可行，這樣的模式所制定的政策，在實踐中更能夠取得更多的合理性和合法性，從而使得政策得到更多執行和貫徹。

三、知識圖譜推理下的農地非農化政策制定模式

在前文中，我們認為基于知識圖譜的“農地非農化”政策制定，是一種理性推理的模式，這樣的模式，事實上是一種理性政治家的選擇。在大量的公共政策制定中，尤其是在涉及農地非農化的基層治理政策制定中，街頭官僚在擁有巨大自由裁量權的時候，很少采取理性政治家的選擇，大多采取非理性政策制定模式，事實上對于絕大多數街頭官僚而言，即使他們想到應用理性推理制定政策，時間、平臺和能力也不賦予他們條件。農地非農化政策的制定，通常被認為是針對國家治理和農地非農化管理的認知推理的結果。但使用什么樣的推理來得出結果，卻有所不同。

基于知識圖譜推理技術，大致可以將農地非農化政策制定模式劃分為以下六大類。

（一）基于理性推理的政策制定模式

理性推理理論的出發點是基于人類理性的絕對價值，歸宿點則是以人類理性推理為基點去實現社會理性運行及邏輯構造。該理論的核心問題是理性人怎樣通過繁復的關系協調和行為互動實現社會所期望的秩序及規范。起初，該理論主要應用于經濟領域，而后應用于政策制定中，甚至應用于整個政治領域，亦即把政策的制定以及政治選擇都看作一次理性推理與選擇的過程[27]。理性推理已經成為農地非農化政策制定的重要模式與方法，成為農地非農化政策是否產生生產力、推進社會發展的解釋邏輯。前文所論述的基于中國知網知識圖譜的農地非農化政策推理，就可作為一種政策制定的理性推理模式。

基于理性推理的政策制定模式的闡述性研究，也有不同的表達：保羅·卡尼認為理性推理理論是以運用模型進行演化及推理，以個人主義為方法論，以技術理性為著力點的一種理論體系。馮·諾依曼和奧斯卡·摩根斯特恩發展起來的現代決策理論，設定了政策制定的兩種常規推理模式：一種為個人所用，一種為群體所用。勒加諾以政策制定中參與決策的人數和互動情況為依據把政策的制定過程分成兩種：一種是決策推理，一種是博弈推理[28]。

一些中國學者認為農地非農化政策制定的推理理論既需要決策推理，也需要博弈推理，有時著重于決策推理，有時著重于博弈推理，有時也注重于二者的融合。

（二）基于效用推理的政策制定模式

人們為了更容易實現對理性推理的把握，一般用效用 （utility） 去核算并衡量結果。這就意味著，推理同論證變成了效用函數求最優計算。而實現最優計算的前提就在于數學建模，也就是構造出效用函數。因此，在效用推理的政策制定過程中，必須將一切問題數量化，以便實現預期效用的計算。通常，這樣的推理模式基于三個基本假設：一是成本及收益均可以用金錢數量量化;二是不管政策失敗還是成功，其風險和機會均可用概率計算;三是資產期望成本及收益均可以用時間轉化成現有價值。金錢（也就是時間貼現）均可用來測量[29]。總之，不論是成本、收益（效果或效益）、風險、時間都可以轉化為貨幣數量。只有這樣，在一個考核要素——貨幣量的基礎上，就能夠實現對農地非農化政策制定文本的選擇，從而更好地制定政策。

目前在農地非農化政策制定中，效用推理已經成為衡量政策方案選擇和推動政策變遷的重要模式。當然，這一模式也有自身的缺陷：首先，效用推理以政策文本數量化為標準，但事實上不是任何政策文本都可以科學地實現數量測算;其次，不同單位統一為貨幣單位，很難實現科學的轉化，例如時間與風險，不能完美準確地化生為金錢;最后，政策文本制定過程中，當沒有正式行文公布之前，本身也隨時可能發生變化，不可是一種抽象的數字游戲或數學運算。

（三）基于不確定性推理的政策制定模式

決策受決策人對未來預期、風險規避及冒險行為的影響，這在許多實際的決策行為中有所體現。

從表1可以看出，當理性選擇理論（rational choice theory）與預期效用理論（expected utility theory）相遇時，二者不能實現一致。也就是說，當人們在預期利益獲得時，即使這樣的利益獲得是不確定性的，但人們更愿意采取確定性行為，確保收益獲得;當人們在預期利益損失時，同樣是在不確定性情況下，人們更愿意選擇冒險行為，不愿意馬上接受損失。表1中，在決策情景1和決策情景2中，A和B選項沒有差異并等價。而在實際選擇行為中，在決策情景1中，人們更愿意選擇A;在決策情景2中，人們更愿意選擇B[30]。

對于理性選擇理論與其他理論，例如傳統的誠信理論，它們之間的區別，有學者進行了相關比較研究。也就是說，人們期望自己在農地非農化政策制定之內，還是處于農地非農化政策制定之外？同時，一旦被相應的政策執行時，自己是在被政策執行之內，還是被執行之外？對此，研究者設計了一個農地非農化政策制定或執行的模式問卷，問卷量表采用“1=不重要，7=非常重要”的七個量級，分析方法為結構方程建模。問卷統計表明，在政策制定過程中，有89.3%的人們希望自己屬于政策制定之內的人員，而在政策執行過程中，也同樣希望自己是處于政策執行之外的人員;同樣，有10.7%的人們不愿意參與政策的制定，也只有10.7%的人們愿意接受政策對自己的執行。這表明，在理性選擇理論與傳統民主理論之間，理性選擇理論成為引導人們實現自我利益最大化的工具，只是可以作為一個制定政策的工具，并不能成為實現政策執行的工具，而剛好相反，傳統的文化和誠信理論卻是推進政策執行的重要因素。

（四）基于社會推理的政策制定模式

社會推理本質上基于社會人的利益最大化價值訴求，人們處于選擇過程中，必然和實然采取一種自我利益最大化原則來實現選擇。由于每個處于其中的選擇者，都采取利益最大化原則，就可能導致選擇結果的悖論化，產生所謂的社會推理悖論。對此進行最早討論的是“投票循環”問題，也就是所謂的“孔多塞悖論”（Condorcets Paradox）。這個悖論認定，當存在三個方案A、B和C進行兩兩比較時，可能會出現違反利益最大化效用的“可傳遞”假設問題[31]。

農地非農化政策制定，絕大多數是群體決策問題，每個對于政策制定或決策的人都有自己的標準，因此，農地非農化政策制定事實上是一個多標準決策問題。這就涉及投票悖論問題。然而，關于不同類型的投票悖論對多標準決策（multiple criterion decision making）的影響的討論很少。典型的投票悖論，對農地非農化這樣的多標準決策情況有明顯的影響。意味著，在給定一組標準和關于這些標準上的備選方案排序信息的情況下，最佳備選方案產生的過程或結果都不是受控制的，任意性結果必然產生，很有可能與預期的特別明顯的被選方案產生沖突。即使對投票規程或規則采取修正，同樣可能產生復合多數悖論，以及由多數關系所引導的非雙對稱性和非結合性所引起的奧斯托戈斯基和安斯庫姆悖論。因此，在農地非農化多重標準的政策制定中，結果可能是一個沒有任何人滿意的投票選擇出的政策選擇[32]。

投票悖論一直是公共選擇研究和理性選擇研究所面臨的主要問題。有學者試圖解決這一矛盾，認為投票就像是在音樂會上鼓掌，因此是有表現力的而不是理性的行為。而另外也有學者認為，這種做法是失敗的、沒有引用價值和實際指導作用的，這是因為：第一，表決與拍手之間存在著許多本質的區別;第二，試圖將表決與理性行為分離必然進入不可知論的哲學;第三，這種立場存在許多經驗問題。本文認為表現主義從錯誤的角度來看待投票悖論。問題的產生不是因為人們投票時做了什么，而是因為理性選擇和公共選擇研究對理性的看法是錯誤的。

社會推理理論對于農地非農化政策研究而言，具有十分重要的啟示和借鑒意義。農地非農化政策是一個選擇過程，是一個尋找方案的過程。阿羅提出了將個人偏好轉化為社會偏好，他的研究對于諸如農地非農化政策之類的公共政策而言是難以實現目標的，也就意味著不可能找到一個農地非農化政策能夠滿足所有人的偏好，農地非農化政策總是存在贏家和輸家，會給一部分人帶來收益，給另一部分人帶來損失，這也是很多研究者從政治途徑或經濟途徑研究農地非農化政策都不可能達成統一共識的原因所在[33]。

（五）基于公共選擇與博弈推理的政策制定模式

公共選擇推理理論是理性選擇理論在政治學中的一種集中體現，影響著政策決策途徑。從廣義上講，社會選擇理論也是公共選擇推理理論的一種。然而，因社會選擇理論的關注點是把個人偏好聚合變成社會偏好，且其主要的研究對象是投票，這就使社會選擇理論變成了公共選擇推理理論中一個非常具有特色的理論流派[34]。繆勒對公共選擇推理理論的定義是將經濟學與政治學的融合，是一種新政治經濟學[25]。

目前，公共選擇理論已經形成了很多具體的理論，譬如中間選民定理（median voter model）。該理論的目標是再拯救簡單多數規則，討論這一規則被當作集體選擇機制如何合乎法律。中間選民會決定不同主題的政策選擇，這使得代表不同利益的集團或政黨會分別給出對中間選民有利的政策清單。換言之，中間選民在投票時會實現均衡。上述討論均以單一維度作為依據，但凡涉及多個維度，就會出現簡單多數投票導致的循環問題[35]。

把公共選擇推理理論同政策過程理論有機聯系起來仍有待研究。針對農地非農化政策研究與制定中，公共選擇理論值得引進并重視。事實上，農地非農化政策過程就可被視作布坎南所說的決策規則以下的政策選擇，即“日常政治”。當前多數研究者在“日常政治”視角下審視政策過程，依然忽視了政策過程中的決策規則，未能把“憲法政治”同政策過程理論有機結合來討論良好政策產生的規則基礎[36]。

在農地非農化政策制定過程中可以建立一個博弈論框架模型，根據現有的農地非農化放松管制水平及其執行情況，預測土地所有者或經營者所采取策略的可能結果。根據對既往農地非農化情況的結構分析和治理情況，分別確定了不同的博弈游戲并采取相應的策略。例如不同類農地非農化之間的博弈或同類農地非農化之間的博弈。確定的策略可以是：一是不做任何事，二是綜合農地非農化價格，三是農地非農化的過程，四是農地非農化的利益獲得，五是農地非農化的利益損失[37]。

（六）基于智庫參與的政策制定模式

通常，農地非農化政策的制定管理采用的是靜態的制定分配策略，授權政府某個或某幾個組織或者單位獨占制定使用權。例如將土地非農化價格制定權分配給幾個部門，只允許這幾個部門使用土地非農化價格制定權[38]。事實上，在農地非農化政策制定中，不僅僅是政府部門具有這個能力，一些以智庫為特征的非政府組織也具有很強的政策制定能力。近五十年來，隨著世界性智庫的發展與影響，很多國家都開始高度重視農地非農化政策制定的智庫模式。2014年以來，我國也開始重視新型智庫建設之路。到目前，我國已經建立了國家級新型高端智庫30多家，省部級新型智庫數百家。僅中國智庫索引（CTTI）收錄智庫就有836家。而這些智庫絕大多數是從事咨政研究、提交智庫報告等，很少直接參與農地非農化政策的制定[39]，這導致了智庫資源的浪費。要提高非政府組織對農地非農化政策制定的利用率，就要改變政策制定準入形式，開放制定使用并合理利用智庫制定模式，提高農地非農化政策制定的使用效率。

在我國，新型智庫的規模化建設與發展，使得農地非農化政策智庫制定模式成為可能。新型智庫網絡具有很強的農地非農化政策制定能力，要充分應用這一能力，傳統的農地非農化政策制定管理模式不再適用，就要求農地非農化政策制定的管理模式實現創新，走勢是靈活性、專業化和科學化。

為了實現靈活有效的農地非農化政策制定管理，我們提出“政策的文本、行為、效果”三者相互分離、相互獨立又相互統一、相互協同的思想，如圖6所示，“政策”只規定特定事物事情在特定地域、特定時間和當前制定環境下所應遵守的制定接入限定條件;“行為”規定特定事物事情要完成的所預設功能和需要完成的功能所應有的行為;“效果”則是規定使用什么樣的方法來完成特定事物事情所承載的功能的行為集合。三者雖然獨立，卻具有可追溯性：“行為”要滿足政策文本的約束，“效果”要完成相應的一個或多個行為。顯然，三者獨立的模式提高了農地非農化政策制定網絡運行和制定管理的靈活性。

按照這一思路，我們提出了基于智庫（think-tank-based）的政策制定管理模式。在該模式下，制定管理部門根據實際情況，動態地發布農地非農化政策;智庫對政策進行解讀，并根據政策進行推理，實時地改變工作模式以適應當前制定管理政策要求和農地非農化政策制定環境要求。

與傳統的制定管理模式相比較，基于智庫的政策制定管理模式更加靈活、具體。智庫為了實現基于政策的制定管理，智庫相關項目組提出了農地非農化政策的通用架構。

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