中國特大城市社會治理的評估與發(fā)展

李友根

摘 要：“十四五”期間中國社會治理能力現(xiàn)代化仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，設(shè)計一套科學(xué)性、系統(tǒng)性的評價體系有利于測度中國城市社會治理發(fā)展?fàn)顩r與進展，在政策層面上起到市域社會治理發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。中國城市社會治理發(fā)展指數(shù)整體框架涉及指標(biāo)體系構(gòu)建、指標(biāo)數(shù)據(jù)處理、評價指數(shù)計算等方面，結(jié)合國內(nèi)外通用規(guī)則，糅合以往機會導(dǎo)向、過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的三種指標(biāo)體系設(shè)計思路，構(gòu)建了包括3個二級指標(biāo)、23個三級指標(biāo)的城市社會治理評估指標(biāo)體系。基于特大城市的相關(guān)年份數(shù)據(jù)，采用綜合評價指數(shù)法、變異系數(shù)法和聚類分析可以對我國市域社會治理發(fā)展水平進行評估解析，為政府正確決策提供科學(xué)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：社會治理發(fā)展指數(shù); 指標(biāo)設(shè)計; 聚類分析;

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“新時代特大城市社會治理創(chuàng)新研究”（19XSH002）;重慶市教委理論闡釋專項項目“關(guān)于‘扎實做好保障和改善民生工作的理論闡釋及其民生性服務(wù)治理機制研究”（2018SKCS010）。

[中圖分類號] F062.6 ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2020）009-0083-010

[文獻標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.008

2021年起實施的“十四五”規(guī)劃，其發(fā)展過程中不平衡、不協(xié)調(diào)問題依然較為突出，社會治理能力現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)，中國城市社會治理發(fā)展正處在新的轉(zhuǎn)折關(guān)頭。因此，在充分研究與總結(jié)國內(nèi)外城市社會治理等相關(guān)理論與實踐成果的基礎(chǔ)上，有必要結(jié)合特大城市社會治理發(fā)展現(xiàn)實，構(gòu)建一套社會治理發(fā)展的監(jiān)測指標(biāo)體系和指數(shù)測算體系，即“城市社會治理發(fā)展指數(shù)”，以測度中國特大城市社會治理發(fā)展?fàn)顩r;同時，在比較中探究樣本城市社會治理水平的差異所在，以尋找提升特大城市社會治理水平的方向和發(fā)展模式。

國內(nèi)學(xué)界對社會治理水平評價研究起步較晚，在CNKI為搜索的結(jié)論顯示，為數(shù)不多的研究主要集中在兩方面：一是側(cè)重于政府績效評估，代表性成果包括：何增科的中國公共治理評價指標(biāo)體系[1]、俞可平的中國社會治理評價指標(biāo)體系[2]、程灝等基于公共治理理論視角通過因子分析法構(gòu)建的公共治理評價指標(biāo)體系[3];這類研究往往只關(guān)注政府這一主體，對公眾和社會組織等主體關(guān)注較少。二是側(cè)重于多元主體績效評估，探究社會治理的區(qū)域、省域間的非均衡發(fā)展特征，其代表性成果包括：城市治理能力的綜合評價體系[4-5]、過勇、程文浩采用主客觀結(jié)合法提出七維度評價框架并對我國五個主要城市進行評價和對比[6]、張鋒、羅翔基于對上海社會治理評估的主要實踐和瓶頸短板分析提出了一套包括 1 個一級指標(biāo)、4 個二級指標(biāo)、12 個三級指標(biāo)、52 個四級指標(biāo)的特大城市社會治理評價指標(biāo)體系[7]、天則經(jīng)濟研究所課題組在《2012年中國省會城市公共治理報告 》中提出了一個包含公民權(quán)利、公共服務(wù)、治理方式3個基本維度、17個三級指標(biāo)、若干個四級指標(biāo)的省會城市公共治理指數(shù)體系;南銳、汪大海采用 TOPSIS模型對2014年我國29個省域社會治理水平進行了測度與區(qū)域等級劃分[8]。

可見，評估城市治理水平最為核心的要件就是評估指標(biāo)體系的構(gòu)建。但大部分研究停留在指標(biāo)構(gòu)建階段，其評價的結(jié)果也無法得到一致認可。而城市社會治理評價指標(biāo)體系由機會善治指標(biāo)、過程善治指標(biāo)和結(jié)果善治指標(biāo)三大部分構(gòu)成，其中不少指標(biāo)由客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)構(gòu)成。

一、中國城市社會治理發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建

在指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中，將特大城市社會治理供給客觀定量指標(biāo)與市民滿意度等主觀測評指標(biāo)進行綜合運用，其基本思想是將機會善治、過程善治和結(jié)果善治等多個指標(biāo)轉(zhuǎn)化為一個能夠綜合現(xiàn)代化情況來進行測度的指標(biāo)。

（一）指標(biāo)設(shè)計原則

一般來說，在指標(biāo)體系的構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)遵循指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、全面性和獨立性的原則。在具體指標(biāo)取舍時，還應(yīng)注意數(shù)據(jù)的公開性、概念的清晰性及獲取的經(jīng)濟性。

除了上面綜合評價指標(biāo)體系構(gòu)建中選取指標(biāo)的若干原則之外，針對特大城市社會治理能力現(xiàn)代化水平具體指標(biāo)的選擇，還應(yīng)遵循以下原則：一是要符合城市社會治理“公共性”的特征。二是要側(cè)重于評價不同區(qū)域之間的城市社會治理能力不平等。三是要側(cè)重于社會治理結(jié)果善治的評價，即盡量采用國際通用或者相對成熟的指標(biāo)，把握指標(biāo)內(nèi)涵和外延，考慮到其差別對評價結(jié)果合理性的影響。

（二）指標(biāo)體系的構(gòu)建

在指標(biāo)體系建構(gòu)的方式上，轉(zhuǎn)變政府一元化管理模式下的自上而下的單向建構(gòu)形式，將社會組織、公民、專家、公務(wù)員等多元主體納入指標(biāo)體系建構(gòu)過程，強化自下而上的建構(gòu)，實現(xiàn)雙向互動式的指標(biāo)建構(gòu)。據(jù)此，特大城市社會治理現(xiàn)代化的評價體系可分為主觀評價和客觀評價兩個部分，主觀評價主要是從公眾的主觀感受這個維度考察特大城市居民對特大城市基層社會治理公平性、便利性以及整體性的滿意程度;客觀評價則主要是考察地方政府在特大城市基層社會治理領(lǐng)域所做的財政投入以及所取得的客觀成果。

根據(jù)城市社會治理績效分析的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)的可獲得性，本課題組于2018年1月至2019年9月，首先根據(jù)頻度統(tǒng)計法、理論分析法和德爾菲法等指標(biāo)體系的構(gòu)建方法對特大城市社會治理現(xiàn)代化評價的相關(guān)指標(biāo)進行了篩選和權(quán)重排序，然后參考《中國社會治理評價指標(biāo)體系》與宋貴倫的中國社會建設(shè)指數(shù)[9]，最終設(shè)計了一套特大城市社會治理評價指標(biāo)體系（表1）。該指標(biāo)體系包括：

（1）一級指標(biāo)即評價目標(biāo)層X：社會治理發(fā)展指數(shù)SGI;

（2）二級指標(biāo)層Xi：以內(nèi)容或范圍為導(dǎo)向，即立足于特大城市基層社會治理的范圍進行二級指標(biāo)的構(gòu)建 。為了簡化分析，體現(xiàn)一定的內(nèi)在邏輯性，在評價指標(biāo)體系上，設(shè)置了機會善治指數(shù)OGGI（X1）、過程善治指數(shù)PGGI（X2）、結(jié)果善治指數(shù)RGGI（X3）3個一級評價維度;

（三）城市社會治理水平子系統(tǒng)協(xié)調(diào)度測算及分類

依據(jù)國內(nèi)20個省會以上城市（含副省級城市）的社會治理指數(shù)值，借助SPSS 22.0軟件，采用K-means cluster進行聚類分析，同樣可將國內(nèi)20個省會以上城市（含副省級城市）社會治理水平的協(xié)調(diào)度劃分為三個區(qū)域等級，測算結(jié)果見表5。

從表4、表5可知，2018年成都、南京、青島、廈門等市域社會治理水平子系統(tǒng)總體協(xié)調(diào)度較高但社會治理水平卻處于一般水平，但這只能說明社會治理水平子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)程度，并不能說明社會治理水平的協(xié)調(diào)程度，只有協(xié)調(diào)程度與治理水平二者結(jié)合起來，才能科學(xué)評估社會治理水平的現(xiàn)代化程度。具體來說，市域社會治理水平高且子系統(tǒng)協(xié)調(diào)程度高是城市社會治理水平的理想型，城市社會治理水平低且子系統(tǒng)協(xié)調(diào)程度低是非理想型，處于二者間的則是中間型（也稱一般型）。國內(nèi)20個特大城市市域社會治理水平的分類結(jié)果見表6。

從表6可知，2018年市域社會治理水平可劃分為理想型、中間型和非理想型三大類五種不同發(fā)展類型，即社會治理水平較高協(xié)調(diào)型、社會治理水平一般高協(xié)調(diào)型、社會治理水平一般亞協(xié)調(diào)型、社會治理水平較低亞協(xié)調(diào)型和社會治理水平較低非協(xié)調(diào)型。從市域分布來看，理想型的有北京、上海、深圳、廣州、杭州、寧波6個市域，占總體的30%，而非理想型的有東北三省4市、重慶等5個城市，占總體的近 25%，至于中間型的城市數(shù)達9個之多，占到總體樣本的45%。上述特征大體上形似“葫蘆”型特征。這“葫蘆”型的特征反映出我國大部分市域社會治理不僅整體水平較低，而且其子系統(tǒng)也沒有實現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，表現(xiàn)為我國市域間社會治理水平差異明顯，呈現(xiàn)出“葫蘆”型非均衡發(fā)展特征。

四、結(jié)論與啟示

本文采用綜合評價指數(shù)法和變異系數(shù)法和聚類分析，對2018年20個特大城市社會治理水平進行了測度分析，據(jù)此對20個特大城市社會治理及其子系統(tǒng)水平進行了分類研究，得出如下結(jié)論與啟示。

第一，特大城市社會治理總體水平較低，且市域、區(qū)域間差異較大。實證分析結(jié)果顯示，不論是SGI一級指數(shù)，還是OGGI、PGGI、RGGI等二級指數(shù)，其指數(shù)值較低且不同市域、區(qū)域間個體變異系數(shù)值較大。這表明，2018年20個特大城市不僅在衡量社會治理水平的機會善治、過程善治、結(jié)果善治等三大方面的治理水平都比較低，個體差異較大，而且市域社會治理總體水平明顯偏低，且市域間、區(qū)域間呈現(xiàn)出十分明顯的差異。因而，在制定相關(guān)政策時，一定要因地適宜地推行精細化社會治理。

第二，東中西三大區(qū)域間城市社會治理水平呈現(xiàn)“U”型特征。實證分析結(jié)果顯示，城市社會治理指數(shù)值呈現(xiàn)出“東部較高，中部次之，西部最低”的特征。這反映出2018年我國東中西三大區(qū)域間城市社會治理呈現(xiàn)較為明顯“U”型特征。這與我國三大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的階梯形特征較為一致。這也從側(cè)面反映出，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平會直接影響到社會治理水平，因而在制定相關(guān)政策建議時，首先應(yīng)立足于經(jīng)濟層面的政策建議，同時應(yīng)注意多種層面政策建議的組合制定與實施，從社會治理創(chuàng)新的手段、方法和技術(shù)層面推進精細化社會治理。

第三，市域間社會治理水平呈現(xiàn)“葫蘆”型非均衡發(fā)展特征。實證分析結(jié)果顯示，2018年我國城市社會治理水平可以劃分為理想型、中間型和非理想型三大類。其中理想型覆蓋率為30%，非理想型覆蓋率為25%，介于理想型和非理想型的中間型占比為45%。這反映出2018年城市社會治理不僅整體水平較低，而且其內(nèi)部子系統(tǒng)協(xié)調(diào)度也較低，呈現(xiàn)出“葫蘆”型非均衡發(fā)展特征。因而在制定相關(guān)政策時，應(yīng)根據(jù)區(qū)域等級劃分情況，因地制宜，分層次、分階段加強和創(chuàng)新特大城市社會治理，注重治理的有效性和有限性，推行精細化城市社會治理。

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Abstract： During the period of 14th FYP， a number of challenges on Modernization of social governance remind ?to be solved， designing a set of scientific and systematicevaluation system is useful to measure the development status and progress of UrbanSocial Governance in China， on thepolicy level， those evaluation system will also play a role in guiding Municipal Social Governance developmentwith strategic spirit. The General Design Framework for China Development Index of UrbanSocial Governance involvessystem construction， index data processing， the evaluation index calculation and so on. Combining general rule ofdomestic and foreign，this paper combines the previous three index system design ideas of opportunity-oriented， process-oriented， and result-oriented， and buildsa set of urban social governance evaluation index system including three secondary indicators and 23 tertiary indicators.Based on relevant year data from mega-cities， the comprehensive evaluation index method， coefficient of variation method， and cluster analysis can not only evaluate and analyze the level of social governance development in China's cities， but also provide a scientific basis for correct government decisions.

Key Words： Social Governance Development Index（SGDI）;Index Design;Cluster Analysis