缺位的《能源法》

本刊 | 夏云峰

一部《能源法》，歷時十多年，數易其稿，離正式出臺依然遙遙無期。“難產”的背后，既有對這部法律定位以及具體條文的分歧，更透射出它將對社會產生的廣泛、深遠影響。

4月10日，國家能源局發布公告，對《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》向全社會公開征求意見，為期1個月左右。一石激起千層浪，在沉寂數年之后，加快出臺《能源法》的呼聲再度高漲。然而，綜合過往十多年的曲折歷程以及此次征求意見期間的輿論反饋來看，填補我國能源基礎性法律缺失的努力能否取得實效，仍屬未知之數。

萬里長征第一步？

縱覽全球，出臺能源領域的基礎性法律在多國均有先例，如英國的《能源法案》（2012年）、美國的《能源政策法》（2005年）、德國的《能源工業法》（2005年）、日本的《能源政策基本法》（2002年）等。

在中國，制定《能源法》的動議可回溯至20世紀70年代末。1979年，時任全國人大常委會委員長葉劍英在五屆全國人大二次會議閉幕大會上指出，“這次會議之后，人大常委會還將根據許多代表提出的意見，組織各方面的力量，抓緊民法、民事訴訟法、婚姻法、計劃生育法以及工廠法、勞動法、合同法、能源法、環境保護法等各項法律的制訂工作。”此后，草擬《能源法》的任務被轉至國家能源委員會，但因機構調整，原定計劃未能完成。接下來的20余年，只有部分學者與專業機構對相關課題進行著理論研究。

轉機出現在2005年。熟悉當時情況的中國法學會能源法研究會副秘書長、北方工業大學文法學院副教授陳興華告訴本刊記者，2005年前后，我國能源結構不合理與粗放式發展方式帶來的弊端不斷暴露，能源綜合管理體制與能源發展實際需要不相適應的問題突出，再加上受“電荒”“油荒”以及美國修訂《能源政策法》等因素的影響，國家決定將《能源法》的起草工作提上日程。

2005年9月，時任國務院總理溫家寶作出盡快起草《能源法》的批示。次年1月，由國家能源辦、國家發展改革委、國務院法制辦、財政部、國土資源部、科技部等15家單位組成的《能源法》起草組成立，時任國家發展改革委主任、國家能源辦主任馬凱擔任組長。起草組下設專家組，成員包括來自能源、法律、經濟、公共管理等領域的16位專家學者。

據陳興華回憶，“當時是執筆人先拋出草案，再征求專家意見，進行修改后，才交由部委、企業等各界征求意見，此后還拿到全國不同的片區征求意見。”

2007年12月，《能源法（征求意見稿）》對外公布，向社會征集修改、完善的意見和建議，引發巨大反響。

有意思的是，當時曾有參與其中的專家預計，《能源法》的出臺需要三至五年的時間，而實際的進程遠比預期漫長，其間幾經起伏。

2008年，在上述征求意見稿基礎上形成的《能源法（送審稿）》由國家發展改革委提交至當時的國務院法制辦，后者陸續召開過多次研討會向國內外專家以及能源企業征求意見。記者了解到，這些工作集中在2010年前，2010―2015年，《能源法》的修改工作基本處于停滯狀態。

2015年，《能源法》被列入國務院年度立法工作計劃“全面深化改革和全面依法治國急需的項目”，屬于“為貫徹落實全面深化改革、全面依法治國重大決策部署，對黨中央、國務院確定的立法項目”，定位可謂非常高。

隨后，國家能源局啟動《能源法》的新一輪修改，并在廣泛吸收各方意見后形成《能源法（送審稿）》修改稿，并報送原國務院法制辦。這版修改稿的文本內容未對外公開。

針對2020年版征求意見稿的起草過程，國家能源局在起草說明中指出，2017年以來，在原國務院法制辦、司法部的指導下，國家發展改革委、國家能源局組織成立了專家組和工作專班深入研究、反復論證、多次溝通，在國家發展改革委報送原國務院法制辦《能源法（送審稿）》修改稿的基礎上，進一步修改完善，形成征求意見稿。

這一輪公開征求意見的開啟，讓公眾重新對《能源法》的出臺充滿期待。然而，法律界專業人士多對此持謹慎態度，認為這只不過是邁出了“萬里長征”的第一步，現在談《能源法》的出臺，為時過早。

在中國人民大學法學院環境資源法教研室主任、法學院能源法中心主任李艷芳看來，2020年版征求意見稿的內容仍不太成熟，研究論證不夠充分，欠缺成為一部法律所必備的基本要素。“征求意見是為了更好地修改完善，大家應當多提意見與建議。”

陳興華認為，征求意見后的修改工作本身就會耗費較長的時間，“即便這個過程進展順利，新的《能源法》草案還需要由國家能源局提交給國家發展改革委，再由其提交至司法部。司法部如果認為內容成熟，會將之提交給國務院進行審議，審議通過后，再提交給全國人大常委會，至此才算進入正式的立法程序。因此，《能源法》到底何時正式出臺，還不可知。”

她建議，圍繞推進《能源法》的立法進程，能源行業界和能源法律界有必要增進溝通，加強研究，能源行業界需要解決的是能源行業專業性問題，能源法律界應當解決的是法律規范性問題。

立法為何如此難？

歷經十數載，過程起伏不定，讓很多人不禁感慨，出臺《能源法》為什么會這么難。陳興華表示，這其實很正常，是由我國能源行業的復雜性決定的。

眾所周知，能源行業紛繁龐雜，涵蓋水、煤、油、氣、風、光等多個品種以及與之相關的生產、運輸、儲備、加工、銷售等環節，各方都有自身的利益訴求，存在激烈的博弈。同時，最近十幾年，我國能源領域處在劇烈的變革期，國家的能源戰略與不同能源品種的地位不斷變化，進一步增加了設計整個能源行業治理體系的難度。

這很容易導致《能源法》的立法進程因各方分歧過大而陷入停滯。據李艷芳透露，原國務院法制辦就第一版送審稿征求專家意見時，圍繞是否應該優先發展可再生能源、提供能源普遍服務是否符合國情等問題曾出現較大爭議，一度阻滯了送審稿修改工作的推進。

面對這種局面，從立法必要性上尋求廣泛共識成為最大程度地調和矛盾、減小立法阻力的一個關鍵突破口。陳興華更是將未能解決好這個問題看作導致《能源法》此前遲遲難以出臺的根本原因。

“也就是說，從能源領域以及社會發展的角度來看，為什么一定要有這部法？沒有它，行不行？還需要對此進行持續的討論和研究。這個問題不解決，《能源法》的出臺只會遙遙無期。”她強調。

尤其是考慮到我國現有《煤炭法》《電力法》《節約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護法》《核安全法》等6部能源單行法正在施行的現狀，為《能源法》立法必要性的問題找到最佳答案就變得至為重要。

實際上，這里還引出了另一個輿論關注的焦點話題—《能源法》的定位。

針對2020年版《能源法（征求意見稿）》，一個比較具有代表性的觀點是，它是“沒有牙齒的老虎”，僅是能源法律的頂層框架設計，缺少實際的執行力和可操作性。

例如，卓爾德環境研究（北京）中心主任兼德國能源轉型智庫高級顧問張樹偉在評價新版征求意見稿時提出，該稿文本使用的并不是通常發揮規范主體行為、維護社會秩序作用的法律語言，如規定政府、企業以及公眾必須、應該、可以做什么，什么又不可以做，而更像一種政策宣示。很多語句沒有主語，不知道是對誰的要求。

對此，李艷芳表示，《能源法》需要統領能源領域的方方面面，并充分反映國家的能源戰略、規劃等，這些屬于價值層面的追求。因此，2020年版《能源法（征求意見稿）》的政策性意味更濃。

“是不是因為缺少相應的責任條款，政策性內容就沒有效力呢？當然不是，因為這個法的一大核心價值在于促進我們理念的轉變，推動能源領域的清潔低碳發展。如果沒有對此類理念的追求，能源轉型可能會因為缺少動力而半途而廢。這些規范通過轉變人的觀念，進而改變人的行為，最終達到立法的目的。現在，可再生能源產業的發展面臨瓶頸期，更需要從《能源法》的高度告訴全社會，能源行業應該朝哪個方向走。”她說。

陳興華坦承：“法條必須包含明確的權利和義務規范內容，這其實是公眾對立法模式存在的認知誤區。自從第三法域興起以來，很多立法中都會有政策表述的成分，并不完全符合‘假定、處理和制裁’或‘行為模式+法律后果’的法律規范構成。”

她認為，在立法過程中，大家需要正視《能源法》的政策法特征。為了處理一些單行法無法解決的問題，比如能源戰略等，其中必然會存在寬泛的內容。需要明確的是，解決能源問題，并非單靠一部《能源法》，很多具體的權利與義務規范是通過單行法給出的。因此，不能單憑《能源法》的政策宣示過多就否定其必要性和價值。對于復雜的經濟社會領域，本來就應該通過一個完整合理的法律法規體系結構來實現法律的功能。也就是說，基本法和單行法，各有各的作用。

針對2020年版《能源法（征求意見稿）》的執行力不足、部分表述模糊，及其與單行法的協調等方面的質疑，陳興華建議從幾個途徑克服這種政策法特征帶來的弊端：第一，提煉總結當前在實踐中行之有效的制度，運用制度設計實現政策方向；第二，能夠落實到具體部門、可以固化的內容，要固化到法條中；第三，通過授權性條款，對一些重要事項進行授權立法；第四，設置科學合理的責任機制，增強可操作性，為其裝上“牙齒”。

“某種程度上說，這是一個立法技術問題。”她認為。

總之，陳興華建議，《能源法》宜定位于基本法、政策法和制度法，有政策宣示，同時輔以行為規范，不需要太苛求可訴性。這樣，在很多方面更容易達成共識，有利于推動法律的盡早出臺。

新版有哪些亮點？

2020年版《能源法（征求意見稿）》公布后，輿論反饋中雖然不乏分歧之處，但不少專家認為，其整體上有了很大的進步，內容更加全面系統。

從某種意義上而言，這是立法中融入能源發展新形勢所產生的必然結果。

近些年，我國積極提升經濟社會發展質量，著力于實現由高速增長向高質量發展的轉變。一個最好的佐證是，2018年3月，《憲法修正案》獲得通過，提出“貫徹新發展理念”，即創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念；“生態文明”入憲，與物質文明、政治文明、精神文明、社會文明并列。

然而，我國能源發展明顯與上述目標脫節，各種矛盾日益尖銳：中國是全球最大的能源生產和消費國，能源對外依存度卻一直偏高，不利于確保國家能源安全；能源結構不合理，對化石能源的依賴造成嚴重的生態環境問題；可再生能源開發利用不足，與中國在應對全球氣候變化中扮演的角色不匹配；經濟增長方式粗放，能源消耗居高不下；能源市場建設滯后，能源價格扭曲，不能很好地體現各類能源品種的真正價值。

基于新的形勢，國家適時調整能源發展戰略，持續推進相關領域的改革。2012年11月，黨的十八大報告提出，推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，加強節能降耗，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全。2014年6月，習近平總書記提出“四個革命，一個合作”的能源安全新戰略，我國能源革命進入加速期。2015年3月，《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》印發，明確了深化電力體制改革的基本原則。

李艷芳指出，改革必須于法有據，這正是《能源法》立法的意義所在。通過出臺《能源法》，一是能夠為能源發展指明方向，如助力生態文明建設，落實新發展觀與能源革命，履行國際承諾；二是可以解決能源領域的重大問題，如明確該怎樣實現清潔低碳、安全高效；三是能夠為能源領域市場化改革提供法律保障；四是可以規范能源開發利用與監督管理行為。

與上一版相比，結合能源發展新形勢修改而成的2020年版《能源法（征求意見稿）》自然也有了新的亮點，李艷芳將之歸納為：“新”，融入新的發展理念與新的文明觀，“能源革命”與“兩次電改”精神都得到很好的體現。“實”，將以前的一些老大難問題，如可再生能源的消納、管網的公平無歧視接入、能源普遍服務、能源市場化等寫入其中。“全”，涉及從戰略規劃，到能源生產與消費相關環節、領域，再到技術創新、國際合作的各個方面。

清華大學能源互聯網創新研究院能源戰略與運籌中心主任夏清則認為，新版征求意見稿的最大亮點在于以法律的形式表達了國家推進能源產業高質量發展的意志。征求意見稿不僅清晰勾勒出能源產業高質量發展的內涵，還為實現這一目標提供了多重保障措施，包括支持優先開發可再生能源，合理開發化石能源資源，因地制宜發展分布式能源；國家建立和完善相關稅費制度，促進能源資源節約，引導能源資源的合理開發，引導發展非化石能源等清潔低碳能源；推動形成主要由能源資源狀況、市場供需關系、環境成本、代際公平1可持續等因素決定能源價格的機制；國家鼓勵和促進能源科技創新，推動建立以企業為主體、市場為導向，產學研相結合的能源科技創新體系；依法公布重點用能企業名單，要求其報告用能情況，并向社會公布能源利用效率和單位產品能耗等信息；政府應當優先采購使用可再生能源、新能源，以及節能的產品和服務；承擔電力等能源供應的企業應當按照國家有關規定履行普遍服務義務等等。

值得注意的是，對于2020年版《能源法（征求意見稿）》將立法目的描述為，規范能源開發利用和監督管理，保障能源安全，優化能源結構，提高能源效率，促進能源高質量發展，全國人大環資委法案室原主任、天津大學法學院院長孫佑海并不完全認同。

“這個立法目的表述得有點多。在立法策略上，《能源法》必須突出重點。要通過出臺《能源法》，消除能源開發利用中面臨的主要障礙，并建立相應的制度。”他解釋說，“目前，《能源法》立法應當著眼于三個目標，保證能源安全、提高能源效率、保護生態環境。”

能源法價值幾何？

能源是“生產之基，生活之要”，與全社會的生產生活休戚相關。出臺能源領域基礎性法律，其影響勢必會滲透到下至個人，上至產業的方方面面。

即便是對于并不十分關注《能源法》的普通老百姓而言，這部法同樣關涉其切身利益。陳興華舉例說，通過立法加快能源革命，能夠有效緩解目前存在的霧霾問題；提供能源普遍服務，城市弱勢群體和農村人口將從中受益。

同時，《能源法》還有望為能源投資者和企業打開更廣闊的市場空間。比如，2020年版《能源法（征求意見稿）》提出，能源領域的自然壟斷性業務與競爭性業務應當分開經營，鼓勵各類投資主體依法平等參與能源開發利用活動和基礎設施建設。國家鼓勵單位和個人依法投資能源開發和加工轉換項目，保護投資者的合法權益。依據這些規定，投資者能夠更加全面地參與到能源領域的競爭性業務、基礎設施建設中。

上升到產業層面，旨在優化能源結構，構建清潔低碳、安全高效能源體系的《能源法》一旦出臺，將深刻改變我國能源領域的未來格局。尤其是在當今能源革命浪潮席卷而至的大背景下，這部能源基礎性法律會對化石能源與非化石能源的長遠走勢產生深遠影響。

“能源革命是可再生能源與傳統化石能源的博弈。《能源法》的重要使命是，既需發展可再生能源，也要通過制定行為規范，明確政府的職責、傳統化石能源的義務來促進傳統化石能源的內部革命，以內外結合的方式推動可再生能源的發展，以及全球減排事業的進步，這是兩者博弈的最佳結果。”孫佑海表示。

2020年版《能源法（征求意見稿）》規定，國家將可再生能源列為能源發展的優先領域，并從開發規劃、消納、財政與金融支持等角度安排了配套措施，這被業內視為對可再生能源優先發展地位的法律確認，是加快可再生能源開發的重大利好。

但中國能源研究會常務理事李俊峰提醒，這并不意味著可再生能源產業會迎來新一輪爆發式發展。“征求意見稿同時提出，合理開發化石能源資源。因為替代是循序漸進的，是一項長期的、歷史性的任務。化石能源對非化石能源應該有扶上馬送一程的氣度。”

值得一提的是，李俊峰還指出，承認能源的商品屬性是2020年版《能源法（征求意見稿）》內容上出現的重大改變之一。“新版本對市場化提得很多，包括投資主體的問題、市場規范的問題、對政府和企業的約束，這些都較過去的監管方式有了根本性變化。”

夏清也持類似的觀點：新版征求意見稿的一個顯著特征是以市場化促進清潔化、低碳化，其中的市場機制將激活可再生能源產業的發展。

據了解，征求意見稿提出，國家建立可再生能源電力消納保障制度，規定各省、自治區、直轄市社會用電量中消納可再生能源發電量的最低比重指標。供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶應當完成所在區域最低比重指標。

夏清表示，實施配額制，可以將消納可再生能源的責任落到消費者身上，從而開創出可再生能源的需求空間。

“消費者對市場價格變動是最敏感的，”夏清強調，他們在完成配額任務時，會基于可再生能源市場的價格、綠色電力證書市場的價格以及自建可再生能源發電項目的成本做出決策，這樣，可再生能源的價格將在市場競爭中形成，并且市場機制會持續促進競爭，推動可再生能源成本下降。

最終，《能源法》通過以價格信號為引導，以稅收政策為激勵，以配額制為約束，將促成可再生能源的消納、外送，分布式可再生能源電源的開發，用戶用能方式等發生重大變化。

這里有必要提及的是，鑒于此前可再生能源法的部分重要規定未能得到切實執行、綠色電力證書自愿認購交易實施效果不佳等事實，風電行業在向國家能源局反饋的《能源法》修改意見中建議，應當進一步明確和強化各地區，尤其是能源負荷中心的可再生能源發展目標和消費指標，制定有法律約束力的獎懲制度，確保可再生能源電力按照固定電價全額優先消納；強化促進綠色能源消費的各項措施，對公共機構能源消費提出能效和可再生能源比例要求，并開展可再生能源綠色電力證書強制約束交易，同時建立綠色能源消費認證制度和全國統一的綠色消費信用系統，提升自愿性認購積極性。

此外，2020年版《能源法（征求意見稿）》多次提及節能，夏清認為，由此有望催生節能產業，讓節能成為用戶不可低估的利潤增長點。

“中國節能的發展潛力巨大，未來它有望成為新的增長點。因為我們需要能源的轉型，而提升用戶消納可再生能源的能力以及節能正好為此提供了關鍵支撐。”他說。