打造“生物盾牌”：美國生物國防計劃的發展及啟示 *

徐振偉 趙勇冠

內容提要 ｜ 美國部署生物國防的主要目的是防范生物武器襲擊或生物技術濫用給美國造成潛在傷害。在2001年“9·11”恐怖襲擊和“炭疽郵件”事件發生后，美國歷任總統小布什、奧巴馬、特朗普通過頒布法律文件和財政撥款大力實施生物國防計劃。當前，美國建立了生物威脅識別中心、公共衛生緊急情況應急中心和災害應急管理系統，初步形成了較為系統和完善的生物國防體系，這有利于應對生物武器襲擊和突發性災害事件。然而，在新冠肺炎疫情暴發后，美國的生物國防計劃為選舉政治所裹挾，這導致其應對疫情的能力大大下降。鑒于美國的經驗和教訓，我國應及時制定生物國防計劃，以提升全民的生物國防意識以及生物國防的戰略地位。

一、導 論

生物國防是國防的一部分。它最初是一個軍事術語，指為應對生物戰爭或生物武器襲擊所采取的一系列防御性方法、手段和措施。1Andreas Wenger, Victor Mauer and Myriam Dunn,International Biodefense Handbook 2007, Center For Security Studies, ETH Zurich, 2007, p. 28.生物國防往往與生物武器、生物恐怖主義和生物戰聯系在一起。從整體上說，生物國防的目的就是防止生物武器、生物恐怖主義和生物戰對本國和本國人民造成打擊和潛在影響。

關于生物武器，美國科學家聯盟（FAS）在2011年下過一個定義，即生物武器是一種以細菌、病毒和微生物為實施載體，以空氣、水和食物為主要傳播媒介，在人、動物和植物之間傳播疾病的一種新型武器。2Introduction to Biological Weapons, https://fas.org/programs/bio/bwintro.html.根據生物病毒對國家安全的威脅程度，生物武器可以劃分三個等級：第一級別的生物病毒主要有炭疽病毒、天花、鼠疫、埃博拉病毒和胡寧病毒等；第二級別的生物病毒主要有阿爾法病毒、馬腦脊髓炎病毒、布魯氏菌屬、馬鼻疽和Q熱等；第三級別的生物病毒主要有漢塔病毒、尼帕病毒、蜱傳腦炎病毒和黃熱病等。3S. Das and V. K. Kataria, Bioterrorism: A Public Health Perspective, Medical Journal Armed Forces India, vol. 66, no. 3,2010, pp. 256-257.21世紀以來，隨著基因測序和生物合成技術的快速發展，轉基因產品和生物制劑逐漸成為生物國防的新型防御對象。人們普遍擔心基因工程技術被用于生物武器的開發和研制，從而威脅人類的生存和健康。

關于生物恐怖主義，美國疾病控制與預防中心（CDC）在2007年發布的《生物恐怖主義概覽》中指出，生物恐怖主義指有意釋放、傳播和使用生物制劑和毒素，導致動物、植物和人的感染、傷亡，并造成重大經濟損失和社會恐慌的恐怖主義活動。1Bioterrorism Overview, http://www.bt.cdc.gov/bioterrorism/overview.asp.恐怖主義組織在實施恐怖活動時比較青睞生物武器的原因是：與傳統武器和核武器相比，生物武器的制造成本和使用成本較低；生物武器具有臨床可變性，潛伏期較長，不易被發覺和應對；生物制劑和毒素容易傳播、不易監測，破壞范圍大，時間持久；生物武器的傳播會導致社會焦慮和社會恐慌，威脅一國政治合法性。2Jonathan Cohen, William Powderly and Steven Opal,Infectious Diseases, Amsterdam: Elsevier Ltd., 2017, pp. 670-679.一般來說，生物恐怖主義的目的并不是單純造成人員傷亡和經濟損失，往往具有特定的政治目的。例如：1984年發生在美國俄勒岡州的羅杰尼希教生物恐怖攻擊事件與當地的政治選舉有關，3T. J. Torok, R. V. Tauxe, A Large Community Outbreak of Salmonellosis Caused By Intentional Contamination of Restaurant Salad Bars, JAMA The Journal of The American Medical Association, vol. 278, no. 5, 1997, pp. 389-395.1995年發生在日本東京地鐵站的毒氣事件與奧姆真理教的政治報復有關。420 Years Ago, A Shadowy Cult Poisoned the Tokyo Subway, The World Post, 2015.

關于生物戰，也稱細菌戰，是指在戰爭過程中以生物戰劑和細菌武器為主要進攻手段，以人、動物和植物為打擊對象的軍事行為。5Ray Acheson and Beatrice Fihn, Biological Weapons,http://www.reachingcriticalwill.org/resources/fact-sheets/criticalissues/4579-biological-weapons.生物戰劑和細菌武器的使用會導致嚴重的人員傷亡、經濟損失和社會恐慌。為了防止生物戰劑和細菌病毒被運用到戰爭中，國際社會達成了一系列關于禁止使用生物戰劑和細菌武器的條約，并規定任何企圖使用或已經使用生物戰劑和細菌武器的政府、組織或個人都將被指控犯有戰爭罪和反人類罪。6Alexander Schwarz, War Crimes in The Law of Armed Conflict and The Use of Force: The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford: Oxford University Press, 2017,p. 1317.

美國生物國防計劃的主要目的是保護美國本土安全和公共安全，降低遭遇生物武器襲擊的可能性，將生物武器襲擊造成的經濟損失和社會破壞降到最小。美國生物國防計劃既是對“9·11”恐怖襲擊事件和“炭疽郵件”事件的直接回應，也是一項基于風險防治的國家安全和公共安全計劃，同時還是一項立足于發展生物科學和生物高科技的新型戰略計劃。

具體而言，2001年“9·11”恐怖襲擊事件和“炭疽郵件”事件對美國各界產生巨大影響，兩者聯系在一起，引起美國政府的高度重視。作為回應，美國政府采取兩種舉措：一是發動反恐戰爭，通過軍事手段打擊恐怖主義；二是實施生物國防計劃，構建生物國防體系，為美國人民搭建生物國防保護網。7Gregory D. Koblentz, Biological Terrorism: Understanding The Threat and America’s Response, in Arnold M.Howitt and Robyn L.Pangi(eds.), Countering Terrorism:Dimessions of Preparedness, Cambridge, MA: MIT Press, 2003, pp. 97-173.小布什在2001年10月23日簽署的《生物恐怖主義預防法》是對“炭疽郵件”事件作出的正式官方回應，該法案對生物國防體系的構建作出初步指示。8Bioterrorism Prevention Act of 2001, H. R. 3160, 2001, pp.2-5.美國政界、學界和商界人士也為此作出了巨大努力：聯邦政府和地方政府通過頒布法律和財政撥款實施生物國防計劃；高校和科研機構設立生物國防研究中心和生物醫療研究中心，為生物國防計劃提供技術指導和科研保障；美國國內的商業公司和跨國公司將最新科研成果投入實踐，生產新的疫苗和藥物。9秦篤烈：《21世紀生物醫學將成為國家安全的前沿——透視美國生物國防戰略和實施》，《中華醫學信息導報》2003年第15期。

二、美國生物國防計劃的內容

(一)美國政府為實施生物國防計劃作出的努力

1.小布什政府（2001—2008年）

小布什在任內簽署了許多關于生物國防計劃的法律文件，這些法律文件共有七種類型，分別是國土安全總統指令文件（HSPD）、國家安全總統指令文件（NSPD）、行政命令、公共法、法律條例、一般法案和國際條約；與此同時，小布什也投入了大量經費，建設生物國防體系。從表1可以看出，小布什政府簽署的法律文件主要涉及反恐、防擴散、新機構設置、醫療、農業安全等領域。

表1. 小布什政府簽署的關于生物國防計劃的法律文件1 表格自制，資料來源：D. Poulin, A U. S. Biodefense Strategy Primer, Biodefense Knowledge Center, 2009, pp. 1-7；美國公共健康緊急中心網站：https://www.phe.gov/s3/law/Pages/Laws.aspx；美國科學家聯盟網站：https://fas.org/irp/oヵdocs/nspd；美國國家檔案館網站：https://www.archives.gov/federalregister/executive-orders/disposition.

2002年6月12日，小布什簽署了《公共健康安全與生物恐怖主義預警應對法》(PublicHealth Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act)，這是美國第一部生物國防法。根據法案，聯邦政府要保障國內食品、藥品的安全生產和穩定供應，保障飲用水的安全和衛生等。2Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002, Public Law 107-188, 2002, pp. 2277-2279.11月25日，美國國會頒布了《國土安全法》，國土安全部隨之成立，法案規定國土安全部的職責范圍是：反恐、邊界安全、移民和海關、網絡安全、防災和管理等。3Homeland Security Act of 2002, Public Law 107-296,2002, p. 2142.12月11日，小布什簽署了《防御大規模殺傷性武器的國家戰略聲明》，提出美國生物國防計劃的三大支柱：控制生物武器的擴散，實施反擴散政策；防止恐怖分子獲得生物武器，實施不擴散措施；加強國際合作，提高情報偵破和分析能力，共同應對生物武器襲擊。1Statement on The National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, Administration of George W. Bush, 2002.

2003年12月17日，小布什簽署了《對關鍵基礎設施進行識別、排序和保護》的國土安全總統指令文件。根據該文件，美國政府要加強對關鍵基礎設施的保護，對重要資源和機構進行特殊保護，提高應對生物攻擊的能力。2The White House, Critical Infrastructure Identification,Prioritization and Protection, HSPD-7, 2003.

2004年2月3日，小布什簽署了《保護美國農業和糧食安全》，要求確保美國農業和糧食系統免受恐怖襲擊、重大自然災難和其他緊急情況的影響。3The White House, Defense of United States Agriculture and Food, HSPD-9, 2004.4月28日，小布什簽署《21世紀生物國防計劃》，要求美國政府采取一切措施保護國家安全和國家利益。4Biodefense for The 21st Century, For Immediate Release Oヮce of The Press Secretary, 2004.7月21日，小布什簽署《生物盾牌法案》，實施生物盾牌計劃，通過研究炭疽芽孢桿菌、天花病毒等可能用于研發生物武器的病毒，培育新一代生物疫苗和藥物，制定治療計劃。5P. K. Russell, Project BioShield: What it is, Why it is Needed, and its Accomplishments So Far, Clinical Infectious Diseases, vol. 45, Supplement 1, 2007, pp. 68-72.并且，通過與科研機構、醫藥企業、生物技術公司合作，加速研究醫學應對措施和儲備醫療物資，應對國家安全威脅。6吉榮榮、雷二慶、徐天昊：《美國生物盾牌計劃的完善進程及實施效果》，《軍事醫學》2013年第3期。為實施生物盾牌計劃，美國政府從2004年到2013年累計撥款56億美元。7Robert Kadlec, Renewing the Project BioShield Act,Policy Brief, 2013, pp. 1-16.

2007年1月31日，小布什簽署《關于大規模殺傷性武器的醫療應對》。該指令文件鼓勵公共部門和私營部門進行合作，共同防御生物武器的威脅。文件提出應對大規模殺傷性武器的雙重防御法，即利用現有生物醫學技術對特定生物制劑和毒素進行針對性研究，構建多層次防御體系；將基礎醫學研究和最新醫療技術結合起來，使用新方法、新技術開展醫療對策研究。8Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction, Administration of George W. Bush, 2007.10月18日，小布什簽署了《公共健康和醫療準備》，指出美國公共健康和醫療應對方案要建立在生物國防計劃之上；要求制定完善的應急策略，降低大規模殺傷性武器、流行疾病、自然災害帶來的損失。9Public Health and Medical Preparedness, Administration of George W. Bush, 2007, pp. 1343-1345.

隨著公共法案和總統指令文件的相繼生效，美國國土安全部在2008年1月制定了《國家應急框架》（NRF）。10為了使用方便，美國國土安全部還創建了一個網上應急框架資源指導中心（NRF Resource Center），其內容包括方案設計與操作、技術應用與指導等，參見https://training.fema.gov/emi.aspx.國家應急框架的運作原則是：合作應對、分層響應、擴展性和適應性強的操作能力、統一指揮和隨時準備；其運作方式是：協調聯邦政府、州和地方政府、公共機構、私營部門間的責任和分工，為美國政府提供對策和建議。11Department of Homeland Security, National Response Framework, 2008, pp. 1-11.

從表2可以看出，小布什政府用于生物國防的經費開支逐年增加，其中衛生及公共服務部是政府經費投入最多的部門。

2.奧巴馬政府（2009—2016年）

奧巴馬入主白宮后，雖然美國面臨金融危機的困擾，但政府對生物國防的重視程度并未因此受到影響。他在小布什政府生物國防計劃的基礎上，又簽署了一些新的法律文件，這些文件有六類，分別是總統政策指令文件（PPD）、總統研究指令文件（PSD）、行政命令、法律條例、政府指導文件和一般法案。從表3可以看出，奧巴馬政府簽署的法律文件主要涉及反恐、保護關鍵性基礎設施、提高醫療應對能力、保障科技安全等。

表2. 2001—2008財年美國政府用于生物國防的經費開支1 田德橋、朱聯輝等：《美國生物防御經費投入情況分析》，《軍事醫學》2013年第2期。單位：百萬美元

表3. 奧巴馬政府簽署的關于生物國防計劃的法律文件2 表格自制，資料來源：美國科學家聯盟網站：https://fas.org/irp/oヵdocs/ppd/index.html；美國公共健康緊急中心網站：https://www.phe.gov/s3/law/Pages/Laws.aspx；美國檔案館網站：https://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/obama.html；美國白宮網站：https://obamawhitehouse.archives.gov/1600/presidents/barackobama。

2009年11月23日，奧巴馬簽署了《應對生物威脅的國家戰略》，提出美國生物國防計劃的七點目標：促進全球公共衛生與安全建設，提高生物科學和生物技術的流通，增強各國應對疾病和瘟疫的能力；引導科研人員樹立責任意識和安全意識，不濫用、不誤用、不流通科研信息；提高科技監測和識別能力，及時定位突發性災難和生物武器襲擊事件；防止生物技術和敏感信息的丟失、盜取和濫用；提高國家的預防、分析和應對能力，降低風險；加強各國間的溝通與合作，確保各國政府的行動一致；在全國范圍內開展反恐行動，確保聯邦、州和地方部門間有效的聯合。1National Security Council, National Strategy for Dealing with Biological Threats, 2009, pp. 6-20.

2010年2月1日，美國國防部發布了《四年防務評估報告》，報告指出，為了建設全面的生物國防體系，防止生物武器擴散給美國帶來的不利影響，美國政府應該作好應對準備，主要從三方面著手：加強應對措施研究，制定預防策略；加強對生物武器等大規模殺傷性武器的監測、定位和防護能力，作好陸海空阻截準備；加強國際合作，構建多重國防網絡，并重點保護一些地區和交通要道的安全。2Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, 2010, pp. 17-95.5月27日，奧巴馬簽署《國家安全戰略》，指出生物武器對美國國家安全構成挑戰，防御生物武器的襲擊對國家安全至關重要。3The White House, National Security Strategy, 2010, pp.7-17.7月2日，奧巴馬簽署《優化管理布薩特行動方案》，首次明確提出“布薩特”4布薩特（BSAT）的全稱是Biological Select Agents and Toxins，是一種嚴重威脅公共衛生和安全的特定生物制劑和毒素，而布薩特計劃是保護美國國家安全的重要戰略舉措，兩者不能混為一談。的概念，指出實施布薩特計劃的原因是：（1）研究布薩特的科研機構和企業對美國國家安全至關重要；（2）實施布薩特計劃可以防止特定生物制劑和毒素被濫用和意外釋放；（3）通過加強各政府部門間的協商合作，使“布薩特計劃”合法化，并且消除布薩特的負面影響。為了優化管理布薩特，奧巴馬要求衛生及公共服務部與農業部制定一級特定生物制劑和毒素的名單，并且提出具體的預防方案；同時成立聯邦專家安保咨詢小組，成員來自國防部、農業部、國務院等15個聯邦政府部門，5這些聯邦政府的機構包括國務院、國防部、司法部、農業部、商務部、衛生及公共服務部、交通部、勞工部、能源部、退伍軍人事務部、國土安全部、環境保護局、國家情報主任辦公室、科學技術政策辦公室和參謀長聯席會議。并且可以根據形勢需要來增加成員的人數。6Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in The United States, Presidential Documents, Executive Order 13546, vol. 75, no. 130, 2010, pp. 39439-39442.

此外，值得強調的是，奧巴馬政府特別重視農業領域的生物國防計劃。2012年，奧巴馬簽發《國防資源預備戰略》行政命令，關注農作物安全。與此相呼應，2012年2月，美國聯邦調查局提出了“農業恐怖主義”（Agroterrorism）的概念，按照美國官方的闡釋，農業恐怖主義被定義為生物恐怖主義的一個分支，具體是指恐怖主義組織或其他勢力通過傳播動物植物疾病，在美國制造恐慌，造成經濟損失，進而影響社會穩定。2016年11月，美國國防部高級研究計劃局宣布資助研究適應性更強的農作物，幫助美國農場主應對氣候變化、干旱、霜凍、洪水、病害、生物恐怖主義等威脅。7Gizmodo George Dvorsky, Scathing Report Accuses the Pentagon of Developing an Agricultural Bioweapon, https://uncensored.co.nz/2018/10/05/scathing-report-accuses-thepentagon-of-developing-an-agricultural-bioweapon/.這項研究的核心技術預示著一種全新的轉基因作物的生產方法。其觀點是，與其等待植物將新獲得的性狀遺傳給下一代，還不如將遺傳變化施加給現存的生物體，這一過程被稱為水平遺傳改變。該技術的實施載體就是水平環境基因改造劑（HEGAAs）。為了使HEGAAs發揮作用，需要將實驗室開發的基因修飾插入目標生物體的染色體中。該技術利用基因編輯系統對葉蟬、白蠅和蚜蟲等以農作物為食的昆蟲的基因進行改造，具體方法是使昆蟲攜帶具有目的基因的傳染性病毒，感染現有農作物，從而引發農作物所需特定功能的獲得，如提高抗旱性或抗凍性。

3.特朗普政府（2017年至今）

特朗普上臺后，在前兩任總統所建立的生物國防計劃的基礎上，有破有立地進行了大膽的改革。特朗普在任內推出的首份《國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》中，明確將俄羅斯與中國界定為美國國家安全的首要威脅并進行重點阻遏,標志著傳統的大國政治的對抗與遏制在美國外交戰略中的回歸。但是，特朗普對傳統安全的強調并未削弱他對生物威脅和生物國防的重視。因為俄、中是來自外部的因素，而生物國防領域的威脅更多涉及內生性的風險，關乎美國的國土安全、公共安全和美國民眾的人身安全。基于此，特朗普對生物國防的重視程度并不亞于小布什和奧巴馬。

表4. 2009—2016財年美國政府用于生物國防的經費開支1 Tara Kirk Sell and Matthew Watson, Federal Agency Biodefense Funding, FY2013-FY2014, Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice and Science, vol.11, no. 3, 2013, pp. 196 -216; Crystal Boddie, Tara Kirk Sell and Matthew Watson, Federal Agency Biodefense Funding in FY2015,Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice and Science, vol. 12, no. 4, 2014, pp. 163-177.單位：百萬美元

特朗普推出的《國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》明確指出，鑒于美國面臨的安全形勢日益復雜、多元和嚴峻，美國需要將應對包括生物戰爭在內的全面戰爭作為未來重點發展方向，并強化生物國防的戰略地位。22018 National Defense Strategy Summary, https://www.lawfareblog.com/document-2018-national-defense-strategysummary.2018年9月18日，特朗普簽署第14號《國家安全總統備忘錄》（NSPM），公布了《2018國家生物防御戰略》，該戰略認為生物威脅是美國當前面臨的最為嚴重的威脅，美國人民的安全取決于政府是否有能力從源頭上遏止生物威脅事件的發生。3The White House, 2018 National Biodefense Strategy,2018.

特朗普政府開展生物國防計劃的行動主要體現在：

（1）廢除了前任總統奧巴馬明確提出的“布薩特”和“布薩特計劃”的概念，強調全面防御。“逢奧巴馬必反”的特朗普在上臺后廢除了奧巴馬簽署的多個重要法案，在生物國防領域也不例外。

布薩特的概念有一個演變過程，奧巴馬政府所說的布薩特更明確地指用生物工程制造出來的生物制劑和毒素，而不再是先前的細菌病毒。從本質上說，布薩特是轉換基因的生物物質。并且，布薩特本身就是生物制劑和毒素。布薩特只要失控，就等于對美國本土實施生物打擊。為此，要從源頭上管理布薩特，將布薩特封存在試管里，而非投入到生態環境中。

但是，特朗普對布薩特和布薩特計劃概念的廢棄并非表明他調低生物國防戰略在美國總體國防戰略中的地位。恰恰相反，特朗普基于2001年炭疽襲擊、2009年大流感、2014年埃博拉疫情等一系列事件的經驗教訓，將生物威脅的范疇和生物國防針對的對象進一步擴大，而不再局限于布薩特。這是因為，隨著生物技術的發展，恐怖分子獲得生物武器的門檻和成本進一步降低。美國所面臨的生物威脅的種類也趨于多樣化。在此情況下，特朗普不得不重新界定生物國防的概念和內容。

特朗普“全面防御”的理念是：生物威脅的風險無法降低到零，但可以而且必須得到管理。1The White House, 2018 National Biodefense Strategy,2018.他強調從源頭上來監管生物威脅，最大限度地消除生物威脅帶來的負面影響。特朗普全面防御針對的對象包括自然發生的、偶然性的和人為蓄意的生物威脅。其中，美國政府首次將自然發生的生物威脅納入監測和防御對象， 包括大流感等病原體以及其他有能力傷害植物、動物和人類的傳染病。

（2）特朗普簽署的第14號《國家安全總統備忘錄》授權成立一個內閣級的生物防御指導委員會，由衛生及公共服務部部長擔任委員會主席，負責《2018國家生物防御戰略》的具體實施。特朗普之所以選擇衛生及公共服務部發揮核心作用，一方面，生物技術的發展和生物威脅的升級對專業知識的要求越來越高，而唯有衛生及公共服務部的技術專長能夠履行這一使命；另一方面，要克服政府各部門各行其是、缺乏協調統一的局面。特朗普力圖通過行政體制的改革來實現權力的集中，秉著以最小的成本獲取最大收益的商人理念，降低交易成本，提高邊際收益率，來解決前兩任總統始終面臨的“集體行動的困境”，同時有利于問責。

通過這些政策的創新和體制機制的改革，特朗普旨在表明他的改革舉措代表著美國生物防御的新方向，2Statement From The President on The National Biodefense Strategy and National Security Presidential Memorandum, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-presidentnational-biodefense-strategy-national-security-presidentialmemorandum/.其目標是構建一個更高效和更具協調能力的生物防御體系，該體系由在生物防御的預防、準備、應對和恢復方面發揮作用的所有利益相關方構成，包括聯邦政府、州和地方政府、非政府組織和國際合作伙伴。當前，美國國內對特朗普的新政仍存在質疑，例如：衛生及公共服務部是否有能力統領聯邦政府其他部門，特朗普對財政預算資金的分配會否影響生物防御實施的效果，3Daniel M. Gerstein, Achieving the Trump Administration's National Biodefense Strategy, https://www.rand.org/blog/2018/10/achieving-the-trump-administrations-national-biodefense.html.特朗普的創新政策“換湯不換藥”，他對前兩任總統政策的繼承性大于創新性。4Jon Cohen, Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies, http://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.不過，有美國官員認為，特朗普的生物國防計劃適應了新時期生物防御的要求，能夠及時應對瞬息萬變的生物威脅。5Trump Directs Implementation of New National Biodefense Strategy, https://www.army-technology.com/news/trump-new-national-biodefense-strategy.

然而，此次新冠肺炎疫情對美國社會造成巨大沖擊和破壞，使得美國生物國防建設的有效性受到廣泛質疑，美國國內對特朗普政府應對疫情的態度和策略的不滿情緒與日俱增。顯然，特朗普政府應對疫情的態度很大程度上讓位于選舉政治的考慮。出于連任的需要，特朗普政府選擇淡化新冠肺炎疫情的危害，強行重啟經濟，防疫專家的專業意見被排擠和擱置，導致美國原本較為完善的生物國防制度在應對疫情過程中難以發揮作用。

(二)美國生物國防計劃的組成部分

美國生物國防計劃由一系列具體計劃和執行機構組成，表5對此作了歸納。

基于聯邦政府各部門的業務內容和職責范疇，美國農業部和衛生及公共服務部的聯邦特定生物制劑計劃(Federal Select Agent Program)根據2002年的《公共健康安全與生物恐怖主義預警應對法》監督對公眾健康、動植物健康構成嚴重威脅的特定生物制劑和毒素的擁有、使用和轉移情況。美國農業部動植物衛生檢疫局和衛生及公共服務部所屬的疾病控制與預防中心負責對所有相關的實體進行注冊，包括私人、州和聯邦研究實驗室、大學，以及擁有、使用或轉移特定生物制劑和毒素的疫苗公司。美國司法部協助制定和起草適當的法律文件，以應對生物恐怖主義活動，并幫助建立相應的基礎設施以應對恐怖主義者帶來的生物武器擴散。而美國國務院的工作主要與它的對外職責相關，如啟動于2006年的生物安保合作方案。在該方案中，美國國務院的多個辦事處相互合作，以促進可持續的生物安全和生物安保。當前，美國國務院正在領導一個病原體安全工作組，該工作組整合美國政府促進全球病原體安全的方法，加強對疾病的監測與控制。

表5. 美國生物國防計劃的組成部分1 田德橋、朱聯輝等：《美國生物防御經費投入情況分析》，《軍事醫學》2013年第2期。

美國通過三任總統的生物國防計劃，力圖構筑生物國防體系。在這個體系之中，衛生及公共服務部是聯邦政府的主要機構，負責公共安全和醫療物資的儲備；農業部負責檢測動植物的感染，保護糧食安全和食品安全；國土安全部負責國內事件的管理；司法部負責審理與恐怖襲擊有關的案件；州和地方政府負責降低地方災害的損失。當聯邦調查局、衛生及公共服務部、農業部發現恐怖襲擊事件后，立即向國家調度中心（National Operation Center）和國家反恐中心（National Counterterrorism Center）報告，衛生及公共服務部下屬的實驗室應急網絡檢測樣本，如果發現有毒物質，立即通知聯邦調查局開展調查，并將檢測結果和評估報告上報國家調度中心。如果實驗室應急網絡的檢測結果為無害，也會立即通知聯邦調查局，聯邦調查局總部召開會議，討論和評估檢測結果，必要時可以讓其他檢測單位進行重新檢測。

一旦確定生物細菌，衛生及公共服務部召開緊急支援會議，評估當前形勢，作出行動部署，國土安全部和其他聯邦機構聽從衛生及公共服務部調度安排。此外，在此過程中，衛生及公共服務部還給州和地方政府提供指導。在聯合調查的過程中，如果發現細菌來自外國政府，衛生及公共服務部和聯邦調查局將消息傳給國務院。如果發生環境污染問題，衛生及公共服務部和環境保護局合作，采取應對措施。如果發生農業領域的糧食病源或污染，衛生及公共服務部將與農業部展開合作。如果出現跨國生物武器襲擊，世界衛生組織和其他衛生組織也可以參與其中。

除了實驗室應急網絡之外，食品緊急應對網絡采取措施應對生物武器對生物、食品的污染；國家生物監測一體化系統搜集大量的樣本和數據，分析國內外關于人、動物、植物、水和糧食的安全問題。

總之，在生物國防計劃各種法律的保障下，美國先后建立一系列機構，初步形成了較為系統和完善的生物國防體系。當前，美國已經建立的應對生物恐怖的信息系統共72個，其中監測預警系統34個，檢測系統10個，技術支持系統18個，通訊和報告系統10個，而且大多數信息系統已經實現了內部和外部的有效溝通和聯系。1彭海、張鳳坡：《生物國防：防范悄無聲息的戰爭》，《科技日報》2013年10月29日。

三、美國生物國防計劃的成就與問題

借助先進的生物科技提供的技術保障、歷任總統簽署的法案提供的法律保障、美國政府大規模的財政預算提供的資金保障，美國搭建起了生物國防體系和安全之網，并形成了戰略威懾力。

(一)搭建起生物國防保護網

美國頒布了一系列法律法規，為生物國防提供法律保障。為保證法律的有效實施，美國政府還研發了72個應對生物恐怖主義的信息系統。經濟上，美國政府也給予了大量支持，從2001年到2016年，投入經費累計超過1000億美元，其中大部分經費用于醫學相關研究，如醫學防護和醫學應對研究。在中短期方面，依靠生物盾牌計劃，美國儲備了大量天花、炭疽等疫苗，以及各種藥物制劑；2王磊、舒東：《美國生物防御2001年以來進展及啟示》，《解放軍預防醫學雜志》2013年第2期。在長期方面，生物威脅的變化是不可避免的，因此，美國也重視支持基礎生命科學研究，以提高應對不斷變化的能力。這些措施共同為美國搭建起生物國防保護網。

(二)形成了戰略威懾力

隨著生物國防計劃的實施，美國政府投入大量資金支持科研機構開展生物研究，推動了美國生物科技的快速發展，并占據全球前沿。美國生物技術的發展也催生出新的戰略安全威脅模式。3柴衛東：《生物欠防備對國家安全的危害》，《國際安全研究》2014年第1期。一些生物技術的應用可以導致目標人口絕育、致癌和體質衰退。4James Petrol, Theodore Plasse and Jack McNulty,Biotechnology: Impact on Biological Warfare and Biodefense,Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice and Science, vol. 1, no. 3, 2003, pp. 223-224.分子生物學和遺傳學研究成果對人類基因排序、細胞形成存在潛在影響，對敵對國家和組織形成威懾打擊。同時，生物武器不僅在傳播途徑和操作方法上具有更精確易操作的優點，更具有極高的隱蔽性和難以偵察的特點，也因而具有更大的安全威脅。因此，先進的生物技術儼然成為美國國家戰略威懾力的一部分。

但是，在美國生物國防計劃取得一些成就的同時，也存在著一系列問題，具體表現在：

（一）生物技術的潛在風險難以控制

人們目前可以使用生物技術對已有的鼠疫桿菌、肝炎病毒、登革熱病毒等疫源性細菌病毒進行再造，如果這些經改造的病原體意外泄露，將更難以防范和控制，可能造成范圍更廣、程度更嚴重的危害。如2015年美國未完全滅活的炭疽桿菌樣本發生泄漏，5U. S. Department of State, 2017 Report on Adherence to and Compliance With Arms Control, Nonproliferation and Disarmament Agreements and Commitments, https://www.state.gov/t/avc/rls/rpt/2017/270330.htm.不僅直接感染研究機構工作人員，更對社會大眾的健康和環境造成巨大威脅。又如，世界衛生組織于1978年宣布天花病毒在世界范圍內被消滅，人們已經40年未接種天花疫苗。目前，天花病毒活體樣本只保存在兩個地方：俄羅斯國家病毒和生物技術研究中心和美國國家疾病控制與預防中心。1胡方遠：《天花是否會死灰復燃之我見》，《國際生物制品學雜志》2013年第4期。一旦有活性的天花病毒意外泄露，將造成大面積的人員傷亡，危害性巨大。同時，世界上除了俄羅斯和美國之外的其他國家由于本身不具有天花病毒活體樣本，幾十年來幾乎沒有進行相關研究，短期內難以對天花病毒作出應對措施。

（二）生物監測存在多頭分散管理問題

在實施過程中，美國生物國防計劃存在著管理分散的問題。2010年6月，美國政府發布了《生物監測：提高國家生物監測能力需要制定國家戰略并確定領導者》的研究報告，指出美國政府對生物監測缺乏統一管理的能力，衛生及公共服務部、國防部、國土安全部等部門都部署了大量生物監測系統，但彼此間多頭分散，缺乏統一調度和管理。基于部門管理和行業專業的特殊性，衛生及公共服務部側重于醫療衛生方面，國防部側重于軍事和國防領域，國土安全部重點關注恐怖主義，農業部則著眼于農業和食品領域。考慮到生物安全問題所具有的隱蔽性和潛在破壞性，建立統一、高效的管理體系，對于充分發揮生物國防計劃的效能是十分關鍵的。正是看到這個問題，特朗普政府在生物國防領域推出了一系列改革新政，但改革的效果仍有待觀察。

（三）生物國防易受美國國內政治的影響

在此次面對新冠肺炎疫情沖擊過程中，美國政府的生物安全計劃未能發揮預期作用，以致成為全球新冠肺炎疫情確診病例和死亡病例最多的國家。這使得美國生物國防體系的有效性受到了廣泛質疑。從特朗普政府應對疫情的表現來看，特朗普將大選連任的政治利益凌駕于美國人民的生命安全利益之上，在疫情防控過程中罔顧專業意見，在防疫條件不充分的情況下貿然重啟經濟，使得生物國防體系失去了應有的功能。這表明，美國目前的生物國防計劃仍然受到國內“選舉政治”的干擾，該計劃是否有足夠能力應對各種突發事件仍具有較大的不確定性。

（四）生物國防成為美國“單邊主義”的鮮明體現

美國生物國防計劃不僅重視“防”的職能，而且突出戰略威懾力等所謂“攻”的職能。長期以來，美國生物國防計劃的透明度一直廣受國際社會批評，在維護全球生物安全方面存在明顯的“雙重標準”，生物國防成為美國單邊主義行為的典型體現。目前，國際上雖然有《禁止生物武器公約》，但美國對限制生物武器的國際機制依然持消極態度。美國雖然是這一公約的簽約國，但是在具體實施過程中，美國奉行雙重標準：一方面，追求自身的絕對安全，生物國防的許多項目采取秘而不宣的方式進行；另一方面，美國干涉他國研發生物科技。俄羅斯曾公開批評美國在俄搜集人體生物樣本，為美國研制針對俄羅斯的基因武器做準備。2《美研發針對俄的基因武器？普京：有人采集俄生物資料》，http://www.xinhuanet.com/mil/2017-11/02/c_129731191.htm。如此一來，美國的做法使得《禁止生物武器公約》收效甚微。

四、美國生物國防計劃的中國借鑒

生物安全問題是非傳統安全問題的重要組成部分。2003年“非典”的陰影距離我們并不遙遠，近期的新冠肺炎疫情再度為我們敲響警鐘，建立適合我國國情的生物國防安全體系勢在必行。在這方面，美國的生物國防計劃能給我國帶來如下啟示。

（一）高度重視生物國防安全，樹立危機意識和憂患意識

受“9·11”恐怖襲擊和“炭疽郵件”事件影響，美國對生物國防安全的重視程度很高，支持本國的生物國防計劃已經成為歷任美國總統的共識。在我國，對生物安全的關注主要形成于“非典”疫情之后。為應對類似突發事件，我國成立了生物醫學研究機構，并初步建立了生物醫學預防和反應機制。但在現實中，我國民眾尚未掌握足夠的生物國防概念和相關素養。為此，我國必須抓緊樹立高度的生物安全防范意識，提升生物國防的戰略地位，通過社會輿論引導與教育相結合，促進全民重視生物國防安全。

（二）對生物國防進行立法，做到有法可依、違法必究

如前文所述，美國頒布了一系列與生物安全相關的法律法規，為美國生物國防計劃的實施打下了堅實的法律基礎。我國在生物安全的法律法規建設方面仍然相對薄弱：我國尚未出臺完整的生物安全法，在生物國防方面也缺乏比較明確的監督管理機構。當前，我國面臨的外部環境更加趨于復雜化，新冠肺炎疫情所造成的世界影響仍未消除，建立健全與生物安全、生物國防相關的法律法規和制度體系恰逢其時。我國應在法律框架下成立專門的生物國防部門和監督管理機構，負責統一指導和協調國家的生物安全工作；結合此次防控新冠肺炎疫情期間的工作經驗，從組織架構、人員構成、工作制度等方面健全應對突發公共衛生事件的快速反應機制；嚴肅懲處任何危害我國生物安全和國家利益的違法犯罪行為，提高我國生物安全工作整體效能。

（三）大力發展生物國防相關的生物和醫學技術

科學技術是生物國防建設的根本保障。美國之所以能夠在生物國防領域處于全球領先位置，根本原因在于其擁有世界一流的科學技術。只有不斷發展科學技術，推動生物國防技術更新換代，才能為生物國防事業的可持續發展提供技術保障。近年來，我國在生物安全研究領域取得了一系列突出成果，但我們仍要看到，我國在生物安全領域的科技實力與美國相比仍存在較大差距。對此，我國應加強科研機構體系建設與資金、政策保障，避免因資金分散、人員分散導致低水平重復研究；加大我國生物安全領域人才隊伍建設力度，確保我國在這一前沿技術領域保有源源不斷的生力軍。

縱觀美國生物國防的發展歷程，可以看出，美國生物國防發展集中體現了“發展型國家”（developmental state）的特點。“發展型國家”的理論認為，國家在經濟發展中扮演著重要角色，特別是能夠直接介入市場，由政府通過制定發展規劃等形式引導不同社會部門，共同促進經濟發展。1彭勃、楊志軍：《發展型國家理論、國家自主性與治理能力重塑》，《浙江社會科學》2013年第6期。美國雖然在經濟上宣稱奉行自由市場經濟，但是在生物國防建設方面卻體現了典型的“發展型國家”的特點，即沒有將生物國防建設完全交給市場，而是十分強調政府的有效管理和干預，通過集權方式實現高效運作和對突發事件的有效應對。我國社會主義制度具有集中力量辦大事的優勢，在生物國防建設方面更需要發揮這種制度優勢，以防范生物安全風險、維護國家生物安全為目標和核心，踐行“綜合安全觀”，建立健全統一、高效、有序的生物安全制度體系，打造保衛人民生命安全和國家安全的“生物盾牌”。