城鎮化中的行政區劃理論問題芻議*

劉云剛 王豐龍

導語

城鎮化與行政區劃設置密切相關，二者之間的關系是學術界長期關注的議題。一方面，行政區劃（尤其是市、區、鎮）的設立標準中涵蓋人口規模結構、經濟社會發展水平、基礎設施建設狀況、基本公共服務能力、城鎮化發展水平、城鎮體系和鄉鎮布局等情況。隨著城鎮化的推進，城鎮的人口、經濟、基礎設施等指標會不斷變化，從而產生行政區劃調整的需求。為此，很多學者考察了城鎮化背景下的行政區劃設置問題。如劉君德等較早就從行政區劃視角討論了城鄉劃分標準、城市型政區、市制設置和城市社區體制改革等問題[1]；史育龍等指出了城鎮行政區劃調整的必要性，并歸納了在撤并鄉鎮中存在的機構設置、新舊城鎮關系和工作方式等問題[2]；羅震東等歸納了我國城市化進程中的行政區劃調整模式，并指出各模式的利弊[3]；王開泳等分別基于我國快速城鎮化的背景，指出我國行政區劃存在城市數量偏少、市鎮建制設置工作停滯、缺少市轄區設置標準、開發區的行政管理體制不完善、行政區邊緣管理薄弱、“城鎮”概念模糊、市領導縣模式弊端等問題，并提出推進我國行政區劃改革的建議[4]；熊競等也提出城鎮化背景下行政區劃改革的方向和行政區劃調整的思路[5]。

另一方面，行政區劃的級別、隸屬關系和幅員等會影響城鎮化的速度和質量，這些行政區劃要素的調整也會對城鎮化進程產生重大影響[6-7]。為此，還有不少學者討論了如何利用行政區劃推進城鎮化。如浦善新和李金龍等在梳理我國行政區劃變遷歷程的基礎上指出，應發揮行政區劃對新型城鎮化的引導、規范和服務作用，通過全面改革行政區劃促進城鎮化的健康發展[8-9]；張京祥、馮奎等則在論述行政區劃對城鎮發展的重要作用的基礎上，提出以行政區劃調整推進城鎮化進程的思路，指出區劃調整異化對城鎮化發展的潛在威脅和更深層的行政體制改革的必要性[10]。

不過，現有研究更多關注城鎮化中行政區劃設置的實踐問題或基于計量模型評估行政區劃調整對城鎮化的影響，較少從理論層面系統梳理城鎮化背景下行政區劃的相關問題，也很少提供理解城鎮化中行政區劃科學規律的理論視角。為此，本文嘗試對城鎮化發展與城鎮體系設置中的行政區劃理論問題進行梳理和討論，以期為未來更深入理解城鎮化與行政區劃的關系提供參考。

1 理論框架

行政區劃（administrative division）是國家行政機關為實行分級管理而進行的區域劃分。盡管“區劃”主要是一個動詞，即劃分和管理的過程或行為，但是很多研究將其作為名詞以指代劃分的結果，即行政區域（administrative region）或政區。本研究所討論的“行政區劃”既有動詞的含義，也有名詞的含義，而以“政區”特指行政區劃的名詞含義。政區又有廣義和狹義之分[12]。狹義的政區指國家劃定的正式的行政管理區域，在當前中國就是各“省”“市”“縣/區”“鎮/鄉”等；廣義的政區指由政府劃分的具有行政管理功能的所有區域，不僅包括狹義的政區，還包括一些只有部分行政管理功能的準政區（如開發區）。本研究所討論的為廣義的政區。

行政區劃包括層級、幅員、邊界、形狀和地理區位等要素[13]，且尤以前三個最為重要。其中，幅員指政區的面積大小，比較接近西方政治地理學的領域概念，可以從中引申出政區內的經濟產值、人口規模和資源存量等指標。層級是指行政區劃在國家的行政管理等級體系中所處的級別，目前由高至低主要為“省/自治區/直轄市-地級市-縣/縣級市/城區-鎮/鄉”這四級體系。此外，還存在一些未被納入正式行政等級體系但是具有等級特征的行政區劃層級（如特別行政區、副省級市、街道辦事處等）以及行政區領導官員級別的差異（如低職高配）。邊界則指兩個政區之間的界線，是對轄區范圍的地理劃分。本文將主要從行政區劃的幅員、層級、邊界三個方面探討城鎮化進程中關于行政區劃的概念和理論問題，在此基礎上進一步討論行政區劃與城鎮化的理論關系。

2 城鎮化進程中的行政區劃幅員問題

城鎮化的核心是非農產業及從事非農活動的人口在空間上的集中和擴張。因此，伴隨著城鎮化的推進，城市的功能地域是不斷變化的，這就產生了如何界定城市的行政區劃幅員和如何根據城鎮化進程重劃合理的行政區劃幅員等問題。

2.1 城市行政區劃幅員的界定：城市型政區vs區域型政區

根據是否區分城鄉功能和行政地域是否連續，往往可以將行政區劃分為城市型政區和區域型政區兩類①[13]。中國近代關于建制城市的行政區劃設置最早主要體現為城市型政區的形成和推廣[14-15]。如圖1所示，中國自1921年廣州市政廳的成立至1982年全面實施市領導縣期間（尤其是新中國成立以前），絕大多數城市采取切塊設市的方式設置，其行政區劃類型主要為城市型政區[16]。不過，自計劃經濟時期，中國就零星出現了市直管縣的模式；1982年后，隨著市領導縣體制的廣泛推行和“整縣改市”“整鄉建鎮”設市模式的興起，中國的地級市逐漸走向“城鄉合治”，其行政區劃類型也日益體現為區域型政區。

作為區域型政區，目前中國地級市的行政區面積遠大于建成區面積，建制市內包含大量農村地帶。根據具體的功能和管轄權屬關系，可以將城市地域劃分為實體地域（physical area）、行政地域(administrative area)和功能地域（functional area）三種[17]。其中，城市的實體地域集中了各種城市設施和城市型景觀，大體相當于城市的建成區；行政地域為城市的市制涵蓋的地域，可以進一步分為不含轄縣的市區和以鄉村功能為主的轄縣；功能地域則主要為存在密切社會經濟聯系的城市地域，可以是突破城市行政區界限的大都市區（或都市連綿區、城市-地域）。這幾類區域的幅員往往并不重疊。根據建成區、功能區和行政區的差異，存在界內城市（行政區范圍大于建成區）、跨界城市（行政區范圍小于建成區或功能區）和適界城市（行政區與建成區范圍基本一致）等情形，從而產生一系列行政區劃體制沖突和城市統計指標合理性問題[18-19]。如圖2所示，市轄區中的非建成區容易造成城市在統計指標層面的“虛假城市化”；城市的市轄區與轄縣之間的資源競爭關系容易產生“市刮縣”“市卡縣”和鄉村發展滯后等問題；城市的行政區域與功能地域錯位容易造成城市連綿區的行政割裂問題。針對這些問題，一些研究提出了實施市縣分治和推進區域行政區劃改革等建議[20]。

圖1 中國城市型政區的誕生與市管縣體制的發展圖

2.2 城市行政區劃的合理幅員：腹地范圍vs層級管理效率

由于城市化水平不同，目前中國地級市的幅員和所轄縣/區的數量差異很大。朱建華等發現，中國平均每個地級市下轄8.5個縣(區)，但是有的地級市下轄20多個縣級政區，還有80多個地級市僅有一個市轄區，個別地級市甚至沒有市轄區；面積最大的黑河市愛輝區有1.45萬km2，而天津市和平區的面積僅有9.98 km2。同時，隨著城市化的推進，城市內部的經濟水平和人口規模等不斷變化，如果以這些指標作為設市標準，城市政區的幅員應該相應地變化。因此，在差異化和動態性的背景下，如何確定科學合理的城市及其轄區的行政管理幅員成為一個值得深入研究的議題。

圖2 中國城市的地域劃分圖

部分學者已經嘗試對上述問題進行研究。其中，一些學者主要從區域的影響范圍出發，以腹地范圍作為劃分城市行政區劃幅員的依據。如陳田等基于斷裂點理論和引力模型等測算了中國城市或特定地區的影響范圍（或腹地）[21-23]，可以作為一種對城市-區域的行政區劃幅員的近似劃分，為城市行政區劃的調整提供科學依據；楊宇等則基于交通、經濟和功能區原則，提出新疆的城市行政區劃調整方案[24]。還有一些學者主要從行政區劃的層級管理效率角度出發，提出行政區劃的合理幅員。這些研究認為，中國兩千年來縣級政區的數量和幅員基本穩定，但是由于相同區域內政區的數量與幅員之間呈反比，而每一級政府能夠有效管理的下級政府數量有限，故可以根據省級政區的幅員及其管轄能力確定合理的城市政區的幅員。不過，從這一視角出發的很多學者主張中國應該采取省-縣二級制[25]，因此反而較少提出具體的地級市的合理幅員。同時，目前仍缺乏關于城市化動態發展背景下科學、系統地界定城市行政區劃幅員的理論依據。

3 城鎮化進程中的行政區劃層級問題

城鎮化中的行政區劃層級問題主要有兩大方面。一個是如何確立各級城市自身的設置標準，另一個是如何妥善處理不同層級城市之間或城市與其他類型行政區劃（尤其是其下轄政區）之間的關系。

3.1 城市自身的設置標準

中國城市的劃分標準總體上以人口規模為主要依據，兼顧城市的經濟和產業發展及其政治經濟的重要性。近百年來，中國城市的分級及其劃分標準都發生了巨大變化（表1）。其中，在新中國成立初期，為了減輕民國時期省縣二級制導致的管理壓力和落實黨的工作重心由農村移到城市的精神，中央降低了設市標準——人口超過5萬的城鎮即可設市；1963年前后，為了應對“大躍進”過程中鄉村人口大量涌入城市導致的一系列問題，中央提高了設市標準，并增加了非農業人口占比的標準；1986年的設市標準則又相對降低了人口規模標準，且更強調經濟發展水平；1993年的設市標準開始考慮地域差異，根據人口密度的差異設置了不同的設市標準[26]；目前，中國的市建制標準涵蓋了人口、社會經濟發展水平、資源環境承載力和公共服務能力等綜合性指標。

然而，中國的設市標準更多受行政命令支配，雖然這些政令的出臺往往針對特定時期的問題，也符合一定的科學規律，但是探討城市設市標準的科學依據和基本原理的研究始終很少。其中，以下兩方面問題尤其值得深入研究：（1）城鎮化的過程中，城市的人口規模和經濟產值都不斷發生變化，那么是否需要動態調整城市的設置標準，還是需要根據城市設置標準進行行政區劃調整？二者調整的原則和科學依據是什么？（2）基于行政區劃原則或命令的城市設置標準是否有其內在的科學規律？克里斯泰勒的中心地理論中包含基于行政原則的情況（K=7）[27]，那么這種原則是否適用于中國的城市行政區劃設置？中國目前的城市行政區劃設置與行政原則下理想的中心地體系存在多大差別？城市的行政區劃設置除了應該考慮管理效率外是否應該考慮經濟發展和社會服務？不同目標的輕重緩急關系是什么？

表1 中國近百年來城市分級及設置標準表

3.2 地級市與其下轄政區的層級關系

目前，中國的城市分為縣級市、地級市、副省級城市和直轄市等級別，除地級市與縣級市存在代管關系外，其他幾個級別的城市主要體現為中央賦予的自主管轄權限的差異，彼此之間不存在復雜的權力關系，與其上級政區（省、自治區或中央政府等）之間的關系也相對明晰。不過，地級市與其下轄政區（區、縣和縣級市等）之間的關系卻存在爭議。造成爭議的主要原因有二。一方面，如上文所述，中國市制的設立主要定位是城市型政區，但是在增加市管縣權限后演變為廣域型政區，從而在功能上產生了如何兼顧城市管理與區域（鄉村）管理職能的矛盾。另一方面，中國的地級市是近百年來由虛變實的一級行政區劃，因此很多功能存在過渡特征。民國政府在廢除清朝的道、府、州、廳等一級行政區劃后，采取了省-縣二級制，截至1926年底共轄地方一級行政單位33個，這些一級政區下轄1 800余個縣[28]。但是，由于省級政區管理的縣數量過多，因此后面設置了一些行政監察專員公署，它們作為省的派出機構逐漸成為名副其實的準政區。新中國成立后，專區陸續改為地區，地區之下縣市平級。1980年代實行“地市合并”和“市領導縣”改革后，地區行政公署才逐漸被地級市取代，且可以管轄縣級政區。在這一過程中，雖然地級市基本成為縣級政區的上一級行政區劃，但是縣級市、縣和區的管轄權和自治權往往遞減，如縣級市的黨政領導可能為副廳級，而縣的領導往往是處級。在從市縣分治到市管縣的過程中，還出現了行政層級過多和將財政投入傾斜到市區的“市壓縣”等問題。

為了理順地級市與其下轄政區的層級關系，一些學者建議取消地級市層級的政區，回歸省縣二級制，推廣省直轄縣[25]。還有一些學者建議回歸城市的非農業功能和城市型政區類型，倡導市縣分治、弱化層級而重視服務，并建議在一些鎮級城市化較發達地區設置縣轄（鎮級）市[29]。但是，目前對于市領導縣和市縣分治的行政效率、地級市和縣轄市與縣的層級關系仍缺乏科學論證和理論化的梳理，經常存在針鋒相對的觀點和建議，值得未來展開更深入的研究。

4 城鎮化進程中的行政區劃邊界問題

城鎮化中的行政區劃邊界問題也主要包括兩方面。一是行政區劃邊界對城鎮化發展的影響，二是城鎮化過程中出現的各類跨行政區域邊界的行政管理問題。

4.1 城鎮化中行政區劃的邊界效應

行政區劃的一個重要影響就是將地域進行邊界劃分和行政分割，進而形成一系列邊界效應。如不同行政區的房價和地價存在較大差異；再如在行政區邊界出現的“斷頭路”現象。劉君德等提出的“行政區經濟”理論就論述了因行政區劃這一“看不見的墻”對區域經濟的剛性約束而產生生產要素跨地區流動受阻和行政區邊界經濟的衰竭性等問題[1]。然而，關于行政區邊界效應的正向作用也很明顯——行政區邊界明確了不同政區管理主體的責權，從而能夠激發其處理地方事務和發展地方經濟的積極性。實際上，在中央集權的中央-地方關系框架中，中央會通過明確劃分地方轄區邊界和向地方放權來鼓勵和促使地方政府在重要指標上展開競賽[30-31]，地方保護主義和重復建設等負面效應只是這種錦標賽體制下的附帶后果[32]。那么，如何科學評估和比較行政區劃邊界劃分導致的正向和負向效應？筆者認為，對于行政區劃邊界效應的評估應該置于中央-地方關系和領域劃分背景下，通過借鑒制度經濟學的錦標賽和交易費用等理論和政治地理學的領域性等理論，并引入科學研究的計量分析模型，更深入、嚴謹地理解行政區劃的邊界效應的產生和變化機制。

4.2 跨行政區劃邊界的城市治理問題

在城鎮化的背景下，城市線狀設施的維護和流動性要素的治理等往往與行政區劃邊界產生矛盾。一方面，行政區劃的邊界往往是地理空間上的閉合曲線，盡管這種邊界劃分方式在大多數情況下能夠清晰有效地劃分資源權屬和管理責權，但是對一些線狀或流動性要素的行政管理劃分可能存在困難。如城市之間的河流水質與運輸、高鐵與公路的連接等涉及跨行政區邊界的溝通協商，城市行政邊界的存在使得這些自然和交通要素的綜合治理容易各自為政。對此，古代就有漕運司等線性地域的準行政區，當前也有專門面向線狀要素管理的長江航道局、各級河長和中國鐵路總公司等機構。但是，如何理順這些機構與城市行政區劃邊界的關系值得深入研究。另一方面，城市的很多生產要素是不斷流動的，且隨著城市化的推進而具有動態特征，此時行政區劃邊界本身就不足以清晰界定這些要素管理的責權歸屬。如在城鎮化的過程中，大量人口跨城鄉流動并出現人戶分離，此時對城鄉流動人口的行政管理邊界應該按人口常住地還是戶籍所在地確定就存在爭議，進而導致城市化地區在設定學校、醫院等公共服務設施配套標準時存在對城鄉流動人口的不公平待遇；由于各地的社會保障和養老金標準不同，城市化過程中曾在不同地區工作并參保的人口面臨養老金賬戶跨地區對接問題。此外，很多公司的注冊地、納稅地和生產基地的區位不同，也會導致對公司生產要素流動的跨行政邊界管理和相關民政手續辦理歸屬地模糊等問題。

本文認為，城市化過程中的行政區劃邊界問題可以置于政治地理學的尺度和領域視角下加以理解。一方面，行政區劃作為一種劃地而治的手段，是一種領域化過程。根據最新的領域研究[33]，領域化是一種策略和技術，因此其效應應該置于可計算的治理術角度理解。同時，領域不僅僅是被管制的有界空間，而是存在不同的質量（qualities）、內容（content）或維度（dimension），不同維度的領域邊界可以存在錯位。另一方面，行政區劃的邊界與線狀區域（如河流）或流動性要素之間的邊界劃分格局可以看作不同的尺度結構[34]，而不同邊界劃分的差異及對其策略性的運用會產生各種尺度政治[35]。因此，可以從尺度劃分和尺度政治的角度理解行政區劃的邊界效應和邊界調整過程[36]。

5 城鎮化與行政區劃的相互影響

除了從幅員、層級和邊界等行政區劃的要素角度展開分析外，還有必要系統思考城市化與行政區劃整體的關系。本文認為，以下兩方面問題尤其值得深入研究。一是行政區劃設置和調整對城市化進程的影響，二是城鎮化過程對行政區劃設置的影響。

5.1 行政區劃設置和調整對城鎮化進程的影響

行政區劃不僅是一種空間劃分或限制，也是一種資源[37]。具體到城市化過程，行政區劃設置會直接影響城市用地與功能的空間范圍、要素流動的管理層級和政府管理職能[10]。基于這種關系，筆者曾提出過“行政城市化”（Administrative Urbanization）的概念，并先后基于鶴壁和鄂爾多斯進行了實證研究[38-40]；類似的，Cartier也提出了“行政區域城市化”（Territorial Urbanization）的概念，并以浦東新區為例展示了行政區劃對城市化的影響[41]。有的學者結合案例考察了行政區劃調整的城鎮化效應[42-43]；有的學者重點關注行政區劃調整對城市的人口增長[44]、土地利用[45]、房價[46]、公共服務水平[47]和政區位勢[48]等具體方面的影響。此外，陳金永和周一星等反思了以行政區劃形式界定的城市為統計單元所造成的虛假城市化現象和城市概念的混亂[49，17，50]。

不過，一方面，目前提出的行政城市化或行政區域城市化概念尚不夠系統，也尚未得到廣泛應用，未來仍需從概念和理論上加強對行政區劃推動的城鎮化過程的嚴謹定義和歸納總結；另一方面，目前對行政區劃調整的城市化效應的評估方法仍更多基于簡單的比較分析，尚需引進更多合成控制法[46]等更嚴謹的因果分析方法，對相關城市化效應的具體方面的分析也還不夠全面，未來可以進一步擴展行政區劃調整對區域財政、公共服務、居民日常行為等方面的影響的分析。

5.2 城鎮化過程對行政區劃設置的影響

城鎮化過程也在不斷重塑生產和社會再生產模式，從而對行政區設置和行政管理方式產生了新需求。正如前面對近百年來中國城市政區幅員的和設置標準的梳理所示，隨著城市功能的演進和人口不斷向城市集中，城市的行政區劃類型在城市型政區和區域型政區之間轉換，設市的人口數量標準也呈增長之勢。反過來，人口從農村地區向城市的流動也導致縣轄人口數量的減少以及縣級政區中縣的數量的減少和區的數量的增加。此外，城鎮化過程中出現的開發區、城中村或外來人口社區等特殊的城市區域也要求構建新形式的行政區劃或革新行政管理模式。不過，目前仍缺乏對城鄉的行政區劃功能差異和城鎮化過程對行政區劃設置影響的系統性理論研究。

6 總結與討論

本文在已有關于城鎮化與行政區劃關系研究的基礎上，嘗試提出城鎮化中的行政區劃理論問題分析框架。總體上，城鎮化過程中行政區劃的幅員、層級和邊界問題都值得深入討論，而對這些議題的討論應該放在對城鎮化進程與行政區劃設置和調整之間相互作用的大背景下展開。本文進一步基于現有的中心地、領域和尺度等地理學經典概念，針對部分問題給出了可以參考的理論視角。

總體而言，目前對城鎮化與行政區劃之間關系的分析仍較為零散，一些現實存在的問題也增加了現有研究得出科學規律的困難。第一，行政區劃本身受行政干預較強，不論是設市標準、市縣管理層級關系還是很多城市政區邊界都往往被各級政府的行政力量主導。這些行政干預過程本身就存在很強的武斷性，加之目前國內對于政治過程和中央-地方關系的研究仍存在諸多理論空白，增大了客觀、深入地理解城鎮化中行政區劃設置和變動的科學規律的難度。第二，城鎮化與行政區劃之間無論是機制上還是指標上都往往相互影響、相互依賴。受統計資料限制，目前對城鎮化與行政區劃關系的定量研究往往需要以現有城市行政地域為分析單元，而這些單元的劃分受行政區劃設置的影響，其邊界也經常因行政區劃調整而變動，從而影響了數據的可比性和定量分析結論的可靠性。第三，受科研考核等因素限制，目前關于行政區劃與城鎮化關系的研究仍以面向實踐為主，大量研究歸納現象或指出問題后直接就提出政策建議，忽略了對相關機制的分析論證。如關于市管縣的利弊，現有研究已經有廣泛討論，但是往往片面強調其中正向或負向影響來支持或反對這種行政區劃形式，卻很少綜合、全面地衡量這些利弊后做出科學判斷，或指出其背后的深層規律。加之對很多政策建議的效果需要基于民政部或地方政府采納相關建議后才能檢驗，因此一些長期未被采納意見（如劃小省區幅員、實施省-縣二級制）的科學性難以評判。

不過，筆者認為上述問題不應成為放棄進行理論性研究和對科學規律進行歸納提煉的借口。未來可以通過補充小尺度的數據、增加更一般性的概念和采取更為科學嚴謹的方法，深化對城鎮化中行政區劃相關理論問題的認識。如某座城市因為撤縣設區擴大了城市市轄區的面積，導致很多以城市為單元的歷史數據沒有可比性。此時可以通過收集區縣尺度的數據重新生成原行政區范圍的數據，或不簡單比較已有的統計指標，而是使用諸如人口密度和政區幅員等可比性更高的指標，或利用合成控制法等構建反事實對照組、提升模型結論的穩健性。此外，應該基于中心地、領域、尺度等基礎理論，展開關于行政區劃現象、過程、效應的普遍性和規律性問題的考察。

注釋：

①劉君德等在這兩類政區之外，進一步區分了民族型政區和特殊型政區兩類。

②1943 年修訂的《市組織法》中省轄市的標準有所降低，但沒有系統性變化，本文不單獨列出。