大國的均衡發展與中心城市的帶動作用*

孫斌棟 匡貞勝 王 妤 吳思栩

前言

在新冠肺炎疫情沖擊下，我國經濟形勢較為嚴峻，穩增長壓力較大，就業困難凸顯，中西部和東北地區甚至有陷入就業危機的風險。同時這些地區經濟發展滯后也是在歷史負擔過重、交通區位不顯、地緣政治復雜以及體制機制改革不暢交互作用下形成的長期問題，不僅影響到內循環是否能夠打通，而且關系到全面建成小康社會以及決戰脫貧攻堅目標大局，甚至事關未來國家競爭力提升和中華民族偉大復興的歷史使命。因此，對于這些地區未來的政策選擇與戰略決策，不僅要針對當前就業和經濟危機的緩和以解燃眉之急，更應著眼于破除經濟社會全面發展中的空間痼疾，補足地區發展的短板，培育長遠競爭力，力爭在疫情后的世界經濟格局重構中占據先機，在下一輪更加殘酷的全球競爭中贏得主動。因此，如何通過行政區劃體制創新推動中西部地區與東北地區經濟轉型以實現中國區域均衡發展？這就是本文想要探討的關鍵問題。

習近平總書記強調，行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢。中國的城市發展與政區設置高度同構[1]，本質上，行政區劃是國家權力的空間配置，行政區劃改革就是通過對行政區范圍、類型、級別、政府駐地、隸屬關系等的調整來重構“國家—城市”關系[2]。本文在分析中西部與東北地區在后疫情時代的生產復工、就業、社會經濟基本狀況等的基礎上，結合對我國空間經濟格局的解讀，試圖論證在這些地區增設國家級中心城市或直轄市的必要性與可行性，以應對后疫情時代以及中美對抗長期化的負面效應，全力支撐全球地緣政治與地緣環境劇烈變動下的新國家空間戰略。

1 疫情后中西部與東北地區的就業和發展壓力劇增

疫情后就業和發展最先受到沖擊的是疫情嚴重、人口流動性高和經濟外向化程度高的地區。就全國復工指數空間分布而言（圖1），疫情嚴重的湖北及鄰近地區，在嚴厲的疫情防控措施下，企業大量停工停產；人口流動程度高的北京、天津等中心城市地區，基于防控壓力大考慮，就業與復工相應地受到嚴重沖擊；而經濟外向化程度高的東部沿海省份，隨著全球疫情蔓延，全球供應鏈、消費鏈被迫中斷，海量外貿訂單被取消，大量企業瀕臨倒閉，對勞動力的需求減少。

圖1 全國復工指數空間分布圖（截至2020年4月7日）

然而，中西部與東北地區陷入就業危機的可能性最大。因為復工率較低的東南沿海地區，很大部分就業者來自勞動力凈流出的中西部和東北地區，無法充分復工必然導致個人滯留原籍，甚至被辭退成為失業人員，造成這些勞工來源地的就業壓力激增。這些人口凈流出大省包括：中西部地區的安徽省、江西省、湖南省、四川省、湖北省和河南省以及東北地區的黑龍江省和吉林省（圖2）。疫情引發的國際貿易環境的變化可能會長期存在，在此背景下，要保持我國經濟長期穩定發展，擴大內需也就是當前中央提倡的強化內循環將成為我國應對疫情的重要對策。由于東部地區生產效率相對更高，一旦其生產轉向內銷，中西部地區和東北地區的生產可能會因市場被擠壓而下降，這將進一步加劇這兩個地區發展和就業的不平衡的格局。

圖2 人口凈流出占每百萬常住人口的比重圖（%）

2 長期以來中西部和東北地區經濟發展滯后已影響到國家競爭力的提升

2.1 中西部地區和東北地區經濟困難由來已久

中西部地區和東北地區的大部分省市區域經濟發展水平與東南沿海地區具有很大的落差。尤其是東北地區近幾年來經濟失血愈加嚴重，經濟增速在各大經濟板塊中墊底。作為傳統工業基地，東北地區國有企業與國有經濟占比較大，在改革開放市場化改革中體制機制較為剛性，難以應對多變的市場經濟發展環境[3]。同時，東北地區產業結構老化單一，重工業結構很難在短期內改變，社會缺乏創新活力，研發人員與技術工人流失較為嚴重，經濟運行機制與觀念意識尚不能適應現代市場經濟需要，經濟問題積重難返。就業率和失業率比較能夠反映出中西部地區和東北地區就業彈性缺乏（圖3），在疫情沖擊下，就業形勢將更加嚴峻。

圖3 近年來全國經濟狀況空間分布圖

2.2 經濟布局不均衡已導致全國經濟效率偏離最優模式

中西部和東北地區經濟不發達導致我國生產力的空間分布逐漸向東南沿海大城市集聚，全國經濟效率偏離最佳空間模式。基于全球100多個國家的大樣本計量分析發現，當一個國家城市規模分布系數等于1，即符合齊夫定律時，不僅國家經濟績效最優，而且就業率最高（圖4），這正是中央在新型城鎮化中提倡的大中小城市協調發展的狀態[4]。然而，我國城市規模分布自2000年以來處于不斷極化的過程（圖5），離最佳效率狀態越來越遠[5]。這不僅帶來東南沿海地區大城市房價上漲、環境污染等問題，嚴重威脅社會生產、人民生活和生態環境的協調與可持續發展，而且使中西部和東北地區發展機會越來越渺茫。

3 構建大國多中心空間體系是中西部和東北地區振興乃至提升國家競爭力的必然選擇

長期以來，東部沿海地區是我國經濟發達地區，吸引了優質要素的不斷流入，而其他三大板塊經濟和就業處于劣勢地位。如何激活這些地區的經濟活力，成為我國經濟發展和就業的有生力量而不是拖后腿，始終是我們面臨的重大使命。這對于應對疫情后的就業和經濟危機，乃至實現更長期的經濟發展都意義重大。在國內經濟循環戰略中，這些地區產業的轉型升級與經濟繁榮對于培育國內競爭市場也不可或缺。事實上，這些地區的振興必要且迫切，因為目前國內經濟空間格局呈現出明顯的馬太效應，空間極化顯著，東南沿海地區強者恒強，西部地區和東北老工業基地在改革開放后經濟逐漸占下風，一步趕不上，步步趕不上。經濟韌性到目前而言已所剩無幾，與東南沿海地區已經遠遠不在平等的起跑線上，“十四五”期間如果不能有較大改觀，后期要回歸正常經濟狀態的代價幾乎是不可承受的。

圖4 全球城市規模分布與經濟績效關系圖

圖5 中國城市規模分布變化

由于前提假設在現實情境中難以滿足，希望借助市場要素自由流動機制來實現全國共同富裕的新古典經濟增長理論，在中國乃至全球絕大部分國家實踐中也鮮有成功先例。政府主動有為不可或缺，與其看著不發達地區慢慢地蕭條、失血，被動地等待漫長的市場調節，不如政府主動干預，及時止血并積極培育造血功能。但也有必要吸取以往遍地開花、大水漫灌的教訓，選擇合適增長極帶動中西部和東北地區經濟振興，這在后疫情時代與中美貿易戰以及地緣政治博弈長期化的背景下勢在必行。

3.1 中西部和東北地區經濟振興離不開經濟中心城市帶動

基于對全國第一層級經濟中心城市的市場潛能影響范圍研究可以發現，在1 200 km范圍內，市場潛能顯著提升了企業進入率，但隨著距離增加，市場潛能的促進作用逐漸減弱。這也就意味著，1 200 km是國家中心城市正向輻射的最大半徑（圖6），遠遠低于我國向內陸縱深開放的戰略空間[6]。這也再次驗證了我國遼闊的國土空間需要多個中心城市才能兼顧沿海和內陸發展，構造多中心、適度均衡的經濟地理格局不但在經濟上是必要的，在空間戰略上也是必須的。目前西南地區有成渝雙城經濟圈帶動，而西北地區和東北地區缺少全國第一層級經濟中心城市的輻射和帶動。通常認為，中國第一層級經濟中心城市由四極構成一個鉆石結構，重慶作為一極可以輻射到西北，然而自然地理障礙、交通區位以及經濟能級決定了重慶無法輻射到秦巴山系以北的關中平原，更無法輻射到大西北，在這些地區設置更多的中心城市對于平衡我國沿海和內陸發展非常關鍵。

3.2 踐行“一帶一路”倡議亟需重構全國經濟地理格局

圖6 中國第一層級經濟中心城市市場潛能輻射范圍圖

近年來，我國地緣環境出現重大變遷，中央正加速推進“一帶一路”國際合作倡議，積極發展與沿線國家的經濟合作伙伴關系。面對“一帶一路”倡議對地緣經濟與地緣政治關系構建的需求，東南沿海距離西部國界空間距離太遠，成本極高且鞭長莫及，進一步強化西部地區與亞歐大陸互聯互通極為必要。西北地區有一定經濟基礎、戰略地位以及交通區位的城市將有望成為面向歐亞內陸開放的橋頭堡與重要節點。此外，對于東北地區而言，“一帶一路”倡議已經成為我國擴大對外開放與拓展國際合作空間的重要途徑，連接歐亞、促進東北地區參與東北亞合作的示范作用也日漸凸顯，跨境通道、跨境次區域合作、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區等正快速推進，沿邊地區在國際經貿與人文交流過程中發揮更加重要的作用，沿邊通道正在從邊陲末梢向跨境樞紐轉變，已成為東北地區深化向北開放的前沿陣地[7]。與此同時，隨著全球氣候變暖，北極航線日益凸顯出其巨大的航運、軍事以及經濟價值，東北地區面臨愈加復雜的東北亞地緣政治局勢。東北亞作為世界上發展基礎較好與經濟潛力較大的地區之一，近年來經貿往來日趨密切。隨著中日韓自貿區談判加速、俄羅斯遠東開發持續升溫以及中蒙關系穩步發展，無論是主導圖們江經濟圈建設還是應對來自俄羅斯、日本、韓國等國的激烈競爭，都需要東北地區有更多的國家級中心城市參與。因此，改革開放以來以東部沿海地區為重點的經濟格局亟待調整，以支撐新時代全球地緣政治格局劇烈變動下的國家空間戰略。

3.3 構建多中心的經濟地理格局是實現空間正義與社會公平的需要

空間正義是新時代中國特色社會主義體制下實現共同富裕的必然要求，深入推進區域協同發展需構建以美好生活為價值導向的空間正義觀,關注空間生產與分配的正義性、抵制空間壓迫與剝奪、保障公民空間權利的平等和共享[8]。然而，目前東南沿海發達地區與中西部及東北地區的發展水平差異顯著，在要素自由流動受“行政區經濟”剛性制約而難以實現[9]、差距一定時期內無法縮小的前提下，如不采取行政干預措施，巨大的空間極化差距將可能加劇地區空間分層、激化社會矛盾、影響穩定大局以及引發政區間惡性沖突。在疫情危機與中美地緣博弈的大背景下，實施“大分散，小集中”模式的適度均衡發展戰略顯得尤為重要[10]。因此，有必要在遵循市場配置資源的決定性作用前提下，適度運用行政力量，抑制落后地區的惡性循環問題，在一定程度上緩和空間公平與經濟效率之間的緊張關系，實現中國特色社會主義體制下的空間正義與社會公平。

3.4 多中心經濟格局也是國家統一、民族團結以及社會穩定的保障

我國作為大國，疆域遼闊、資源稟賦各異、民族眾多且區域間發展差異極大。當前西部邊疆地區和少數民族地區由于自然資源本底、交通區位等原因發展相對滯后，與發達地區差距逐漸拉大，然而過度空間極化可能會導致民族離心主義，不利于維護國家統一與民族團結。因此，有必要加強扶持西部地區與東北地區，適度引導人口與經濟活動的合理均衡布局，最大程度平衡經濟發展、國家安全、社會穩定以及各民族和諧共處之間的復雜關系。

4 設置新的國家中心城市是助力全國多中心經濟空間體系的重要保障

西北地區和東北地區經濟不發達一定程度上源于國有企業以及國有經濟占比較高的運行機制和觀念難以與現代市場經濟相容。在目前狀態下培育全國第一層級經濟中心城市，既缺乏基礎，也沒有內在動力。需要不同尋常的政策舉措來激活現有僵局，而優化行政區劃框架是履行這一使命的重要政策工具。通過行政區劃體制創新，在西北地區和東北地區設置國家中心城市或直轄市來發揮經濟中心城市帶動作用，是釋放潛在生產力的重要途徑。在我國當前“三層五級”的城市等級體制下[11]，行政級別、政治地位、政策傾斜、經濟體量、城市規模等成為城市招商引資、基礎設施建設以及資本積累的重要憑借，新的國家中心城市或直轄市作為擁有省級管理權限的城市型政區，具有足夠大的資源動員能力，有助于盡快夯實經濟中心城市地位。更重要的是，這些國家中心城市或直轄市還應定位為創新中心，作為體制創新的發動機，與國家中心城市設置配套的是改革的深化和創新機制的建立。通過新風氣、新觀念的樹立，帶來新文化和新體制，進而培育新經濟和新產業，使西北地區和東北地區呈現嶄新面貌，重新煥發出經濟活力。

4.1 在空間承載上，建議在西北和東北地區增設國家中心城市來發揮其帶動作用，充分利用和釋放行政區劃這一重要資源的潛力

單一制中央集權的國家結構決定了我國的行政與政治高度一體化，通過對行政區附屬的職位、人事、權力等的配置，可以改變一個地區的發展能級，這是中國行政區劃獨特所在，即行政區劃帶有強烈的資源屬性，是空間、組織、權力、政策等資源的綜合體[12]。可見，行政體系與經濟空間存在很強的交互效應[13]，作為權力的時空變遷，行政區劃調整對中國的國家空間重構有重大影響。因此，有必要吸取以往中西部和東北地區經濟發展遍地開花的教訓，發揮我國制度優勢，盡快研究在東北地區和西北地區設置國家中心城市來充分發揮中心城市的增長極帶動作用，以點帶面，逐漸擴大政策的輻射范圍。新國家中心城市設置原則不是以往的單純以經濟總量為優選標準，而是以是否有利于發揮經濟中心城市和改革創新中心的帶動作用為依據，綜合考慮城市的交通區位、戰略地位、經濟基礎等因素。這些城市被賦予更強經濟社會管理權限、發展能級以及更大的資源動員能力，擔負著保障所在地區的經濟發展和就業穩定等極為重要的使命，并作為深化體制改革的示范城市，對周邊地區的體制轉軌與經濟轉型發揮帶動示范效應。這樣全國除了既有的京津、上海、深圳-香港和成渝外，通過在東北地區增加1個、西北地區增加2個最高等級的經濟中心城市，有助于形成更加均衡的國家經濟空間支撐體系。

4.2 在制度支撐上，建議實施人才內遷計劃，大批引進和培養富有市場經濟意識的干部，逐漸推動觀念文化革新和機制市場化轉型

制度被證明是現代經濟繁榮最關鍵的要素，著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯認為，一種能夠提供有效激勵的制度是保證經濟增長的決定性因素[14]。中西部地區和東北地區都具有巨大的市場潛力和豐富的資源優勢，發展相對滯后主要是社會、經濟與政治運行機制難以適應現代市場經濟要求，背后是自新中國成立以來重工業主導的國企所形成的結構性困境，導致嚴重的“官本位”“行政配置資源”等根深蒂固且與市場經濟體制相悖的落后觀念。鑒于目前這些地區經濟發展已陷入劣勢惡性循環階段，若不通過外力強力介入，打破既有的利益結構，撼動既得利益格局，再好的資源或政策都無濟于事。思想觀念的解放是在社會轉型時期具有先導性和開辟性作用的因素[15]，只有通過外部觀念和人才的不斷輸入，平衡不合理的后備人才結構，加強人才培養與儲備工作，長期執行10—20年，才有希望打破堅冰，逐漸扭轉頹勢，這是這些地區重新恢復經濟造血功能的必要條件。因此，有必要實施人才內遷計劃，通過大批引進和培養市場經濟意識較強的干部進入公共服務部門與國企管理崗位，逐漸推動觀念文化改變和機制市場化轉型，實現體制機制的強制變遷，為社會經濟轉型奠定制度基礎。同時，對于內遷干部給予不低于甚至高于其在原地區相同崗位的福利待遇，并在涉及基層晉升、公務員調任、援派待遇等各種發展機會上重點向他們傾斜，以吸引他們長期扎根中西部和東北地區，為這些地區的全面振興貢獻精力與智慧。

4.3 在政策供給上，在體制過渡期間，給予這些地區尤其是東北地區在稅收、償債等方面特殊優惠政策

東北地區曾經創造了重工業輝煌，具有無與倫比的資源優勢和重工業基礎。如今在產業布局、體制機制、思想觀念等方面陷入了結構性困境而積重難返。為了發揮這些地區的比較優勢，有必要在在設置新的國家中心城市和人才引進的同時，在土地指標、稅收、債務償還等方面輔以特殊政策，減輕其體制轉型期的陣痛，進一步加大中央與地方財政支持力度，特別是加大對沿邊次中心城市的扶持力度，支持快速路網體系建設強化中心城市與邊境城市之間的關聯，優化邊境貿易相關政策，為中俄、中蒙、中朝跨境自由貿易區建設提供支持政策，加快推進圖們江地區國際合作開發，推動東北地區進口恢復自我造血功能。

5 結論與討論

基于中西部與東北地區后疫情時代經濟下行、就業形勢嚴峻以及體制機制僵化等問題以及中國經濟空間布局不均衡導致經濟效率偏離最優模式的現實情境，結合西部大開發與東北老工業基地振興、“一帶一路”倡議、空間正義、國家統一與民族團結戰略目標以及中美地緣政治博弈長期化的背景，本文從我國行政區劃配置資源的功能出發，探討了中國作為一個大國如何通過在中西部與東北地區設置更多的國家中心城市或直轄市并輔以體制機制創新與優惠政策，以支撐新時代國家重大戰略、實現均衡發展以及改善地緣政治環境。

需要說明的是，本文雖然意識到我國的行政區劃體制本身所蘊含的資源配置功能，并認為在推動城市與區域發展過程中應適當正視這一現實并妥善運用，但并不認同依賴行政權力的“造城”行為。在中西部與東北地區增設國家中心城市只是打破這些地區經濟惡性循環的一劑強心針和外部短期干預措施而非根治之道，要謹防形成行政配置資源的路徑依賴，在可預見的將來，這些地區依然要發揮市場經濟配置資源的基礎性與決定性作用，并有必要加大對民營資本與外資的引進，改變偏重國企與重工業的產業結構，重構社會、經濟與文化格局，積極培育適合企業競爭的內外部環境，以根除官本位觀念、營商環境不佳與政務服務不暢的生存土壤，摒棄剛性僵化的計劃經濟思維，樹立開放靈活的市場經濟意識，遵循市場運行的基本規律，使按基本規則辦事深入人心，形成良性的循環累積因果機制，激發地區全面發展的內生動力。