三江源地區(qū)生態(tài)移民現(xiàn)狀及補償機制研究

[摘 要]三江源在我國生態(tài)保護和生態(tài)文明建設(shè)中占有非常重要的地位，我國自2005年就開始實施三江源地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)工程。文章對久治縣6個生態(tài)移民安居點現(xiàn)狀進行深入調(diào)研，分析取得的成效和存在的問題，提出構(gòu)建多元化生態(tài)補償和幫扶機制，提高移民生活質(zhì)量的對策與建議。

[關(guān)鍵詞]三江源;生態(tài)移民;生態(tài)補償

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.022

三江源地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國青藏高原生態(tài)安全屏障的重要組成部分，在全國生態(tài)文明建設(shè)中具有特殊重要的地位。長期以來，由于人類不合理利用資源、過度放牧、惡意破壞等原因，加上生態(tài)環(huán)境脆弱，破壞之后很難恢復，三江源地區(qū)出現(xiàn)草原退化、土地沙化、湖泊萎縮、蟲鼠害嚴重等一系列問題。黨和政府高度重視，先后投入200多億元資金對三江源地區(qū)進行保護和建設(shè)。久治縣從2005年開始先后建立6個生態(tài)移民點，將421戶2123名牧民遷出三江源核心區(qū)，開始移民定居生活。

1 久治縣生態(tài)移民現(xiàn)狀與建設(shè)成效

1.1 移民生計方式發(fā)生改變

為了增強移民的生計手段和提高勞動生產(chǎn)技能，久治縣有關(guān)部門積極地組織移民汽車駕駛、環(huán)衛(wèi)、紡紗等勞動技能的培訓，同時積極協(xié)調(diào)聯(lián)系開展異地培訓項目，幫助移民盡快掌握一些適應城鎮(zhèn)生活的勞動技能和生活常識，為移民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生計方式，增加收入提供機會。目前從事第三產(chǎn)業(yè)的移民近350多人，一些從草原走出來的牧民放下了手中的牧鞭，走進了紡毯車間、生產(chǎn)廠房等。雖然目前這部分牧民人數(shù)不是很多，但是從中能看到移民們努力適應新環(huán)境、新生活的積極變化。

1.2 移民收支方式發(fā)生改變

移民戶收入在搬遷前主要是以家庭性經(jīng)營性收入為主，平均每年收入約為10000元。搬遷后移民戶在收入方面表現(xiàn)出不同程度的變化，除了家庭性經(jīng)營性收入之外，還有工資性收入，如從事第三產(chǎn)業(yè)的收入;財產(chǎn)性收入，主要是移民所擁有的資金或有形非生產(chǎn)性資產(chǎn)，供其他機構(gòu)單位使用，從而獲得利息等;轉(zhuǎn)移性收入，主要指不需任何投資或勞動力獲得的貨物、 服務、資金或資產(chǎn)所有權(quán)所得，主要是政府補償補助。搬遷后的總體收入有高有低，個體差異比較大。

支出方面，相比搬遷之前，搬遷后的消費支出中飲食、醫(yī)療、教育等費用增加明顯。大部分移民戶把錢都花在了飲食上面，在支出結(jié)構(gòu)中占較大的比例，這與搬遷前截然不同，過去他們在飲食方面基本上是自給自足。另外，移民群體的一大特征是老年人口和學齡兒童比例較高，老年人的身體素質(zhì)普遍較差，醫(yī)療負擔較重。同時，教育支出約占移民家庭總收入的20%。好在處在義務教育階段的學生都能享受國家的教育優(yōu)惠政策，減輕了移民的經(jīng)濟負擔。

1.3 牧民子女上學條件得到了改善

移民之前，由于牧民居住分散，遠離學校，采用寄宿制，成本較高。而且很多牧民認為讓孩子放牧比上學收益好，所以入學率很低，完全是被動地接受教育。移民后為子女的上學提供了便利條件，學校的硬件設(shè)備及其軟件管理、教學水平等各方面都得到很大提高。特別是近年來各地加大“兩基”攻堅力度，狠抓民族地區(qū)基礎(chǔ)教育，落實“兩免一補”政策，加大民族地區(qū)招生力度，積極開展移民子女異地辦班、辦學等，教育環(huán)境有了很大改善。同時，移民的思想觀念也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，入學率及教育質(zhì)量均得到大幅度提高。

1.4 牧民的生活條件和質(zhì)量得到提高

搬遷前，大部分牧民過著游牧生活，住在帳篷或用土墻和石頭砌成的簡陋房子里，許多牧民需依靠政府的幫扶生活。實施移民工程后，政府積極落實生態(tài)補償政策，牧民們走出草原，住進了由政府統(tǒng)一新建的寬敞溫暖的房子。房子里有了電視機、洗衣機、電冰箱等現(xiàn)代家用電器，大部分家庭擁有了電話、手機等現(xiàn)代通信設(shè)備。搬遷后牧民的飲食結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，從原來單一的酥油、牛羊肉、奶茶為主，增加了新鮮的蔬菜、水果、米面等，比例達到69%。而且在婦聯(lián)、社保等部門的幫助和支持下，許多家庭婦女還學會了炒菜。同時，移民點社區(qū)的水、電、路、衛(wèi)生室等配套設(shè)施健全，為移民的生活、就醫(yī)、出行等提供了方便，解決了以往吃水難、就醫(yī)難等問題，喪失了勞動能力的老年人享受了國家補貼，牧民們的基本生活得到了保障，生活質(zhì)量比以前有較大提高。

1.5 遷出地的生態(tài)環(huán)境得到有效保護

移民工程實施以來，牧民們的環(huán)保意識得到了加強，通過退牧還草、減畜禁牧等辦法，過度放牧情況基本杜絕，砍伐林木為薪材等的生態(tài)破壞現(xiàn)象得以有效遏制，草牧、林牧矛盾得到有效緩解。牧民遷出地實施植被恢復、水源保護、防風防沙、水土保持等生態(tài)保護措施，進行黑土灘治理、草地補播、封山育林等一系列辦法，同時政府部門通過人工增雨等措施，使江河流域、湖泊、沼澤地水位有所上升，使草地的蓄水和水土保持能力得到了一定的提高，鼠害防治使區(qū)域內(nèi)的鼠害得到了有效控制，草場和畜牧之間的矛盾大為減緩。

2 久治縣生態(tài)移民和生態(tài)補償中存在的問題

2.1 基本生活保障程度有待進一步提高

由于移民工程浩大，補償資金有限，一次性投資健全有一定的困難，部分移民區(qū)的公共設(shè)施如學校、醫(yī)療、供電、供水等方面的保障條件還有待進一步完善。目前大部分移民戶都是一家兩代在一起居住的形式，甚至還有一家三代或四代一起居住的情況，移居條件和環(huán)境有待改善。

2.2 移民戶收入不高，擇業(yè)就業(yè)困難

由于以往長期從事放牧為生的牧民文化水平普遍低，又沒有其他技能，移民搬遷后傳統(tǒng)的生計方式被打破，從單一的放牧形式轉(zhuǎn)換到其他生產(chǎn)經(jīng)營方式需要一個持續(xù)而艱難的過程，加上移民后可供選擇和適合的實際產(chǎn)業(yè)較少，經(jīng)濟收入方式單一的問題越來越明顯，所以移民收入較低，而生活費用相比以往在不斷增加。

2.3 職業(yè)培訓難度較大

由于大部分移民文化水平不高，自身素質(zhì)較低，搬遷后難以很快適應城鎮(zhèn)生活，在就業(yè)技能培訓方面的任務相當艱巨。但是，移民本身的傳統(tǒng)觀念和生活習慣制約了后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大部分牧民說的都是藏語，漢語普通話水平很低甚至不會說，大多數(shù)移民除了放牧，沒有其他勞動技能，這導致他們無法從事專業(yè)性較強的工作。加上當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平有限，無法為牧民提供更為系統(tǒng)、科學的就業(yè)技能培訓，牧民也無法從事技術(shù)含量高、收入高的崗位供他們選擇。

2.4 “等、靠、要”思想嚴重

大部分移民認為是政府讓他們搬遷的，是政府讓他們改變了以往自給自足的生活方式，所以搬遷后遇到問題和困難，總覺得政府應該給他們幫助，必須要求政府給他們解決。加上大部分移民文化程度低，培訓擇業(yè)難度大，收入來源渠道窄，思想比較保守，和外界的交流少，很難適應新的生產(chǎn)生活方式，總是被動地參與各種技能培訓，導致培訓受眾面小，積極性普遍較低。長此以往，逐漸形成了依賴政府“等、靠、要”的思想。

2.5 生態(tài)補償機制和標準不合理

由于三江源地區(qū)大多數(shù)移民搬遷后短期內(nèi)難于適應新生活方式，收入來源大幅度減少，主要依賴政府補償，有的甚至難以維持基本生活。三江源地區(qū)的生態(tài)補償基本上以國家補償為主，沒有建立起多元化補償機制。而且當前采取的方式主要是資金補償和實物補償，都是為了解決移民基本生活問題，很少考慮后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，沒有建立起一種長效的補償機制。同時，補償由發(fā)展改革委、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多部門分別實施，但是由于部門間溝通、協(xié)調(diào)不夠到位，存在補償范圍小、標準低的情況。

3 構(gòu)建多元化生態(tài)補償和幫扶機制，提高移民生活質(zhì)量對策與建議

3.1 盡快構(gòu)建多元化生態(tài)補償機制

目前久治縣生態(tài)補償主要采取的是現(xiàn)金補償和實物補償?shù)姆绞剑@種補償方式可保障牧民基本的生活，解決他們的后顧之憂。但是這種補償方式?jīng)]有建立一種長效機制，難以通過補償提高被補償者的可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，從長遠來看，必須要采用多元化補償方式，除現(xiàn)金和實物補償外還可采用技術(shù)補償、智力補償、政策補償?shù)龋扇∽钸m合當?shù)貙嶋H需求的補償方式，在促進生態(tài)建設(shè)的同時提高被補償?shù)貐^(qū)自我發(fā)展能力，將“輸血式”補償變?yōu)椤霸煅健毖a償。

3.2 適度擴大生態(tài)補償范圍，提高生態(tài)補償標準

久治縣已按照國家和青海省有關(guān)規(guī)定，初步建立和實施了生態(tài)補償政策，收到了積極成效。但是存在補償范圍過小，補償標準過低的問題。應結(jié)合當?shù)貙嶋H，在現(xiàn)行補償政策的基礎(chǔ)上，逐步建立草地、森林、濕地、水資源、資源稅費等新型生態(tài)補償政策，進一步擴大補償范圍，完善長效的生態(tài)補償機制和政策。同時，根據(jù)青海省對6類10項生態(tài)補償標準進行的提標擴面測算依據(jù)，提高補償標準低，提高農(nóng)牧民參與生態(tài)保護的積極性，保障移民戶生活質(zhì)量。

3.3 轉(zhuǎn)變移民思想觀念，適應新的生活方式

移民戶要適應新的生活方式就要發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性，打破等待、依賴等思想觀念，建立信心，提振精神，用自己勤勞的雙手去改變現(xiàn)狀。政府要加大宣傳，從心理上對生態(tài)移民進行疏導，使他們擺脫“等、靠、要”的心態(tài)，減輕他們在心理上的依賴性和挫敗感，使他們重新樹立起主動權(quán)和自力更生的信念，提高其適應現(xiàn)有條件的能力。同時，政府也要充分考慮移民戶的真實需求和利益訴求，提高他們在政策制定過程中的參與度，發(fā)揮他們的主體作用，調(diào)動移民戶的積極性，培養(yǎng)移民戶對新環(huán)境的認同感和歸屬感。

3.4 積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實增加收入來源

政府要引導移民必須不斷地適應市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依靠當?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，積極開拓新市場，使移民戶的收入方式更加多樣化，增加移民戶收入。例如久治縣內(nèi)有年寶玉則風景區(qū)，可合理利用，在國家允許的范圍內(nèi)，有效開發(fā)，將紡紗織毯、唐卡繪制、石刻、制造民族服飾小掛件等旅游產(chǎn)品經(jīng)過加工并銷往旅游區(qū)，以滿足游客對當?shù)靥厣糜萎a(chǎn)品的需求。再如當?shù)氐亩x夏草產(chǎn)業(yè)資源豐富，可改變以往采挖變賣的傳統(tǒng)方式，通過招商引資或合作研發(fā)，進行產(chǎn)品深加工，挖掘這一產(chǎn)業(yè)價值，增加移民戶就業(yè)和收入。

3.5 加大技能培訓力度，增加移民家庭收入

移民戶搬遷后，把自己的牛羊牲畜全部售賣，放棄了草場所有權(quán)，單靠國家政策補助已經(jīng)無法滿足移民戶生活需求。在這種情況下，提高牧民的就業(yè)就成為生態(tài)移民發(fā)展的重點工作。然而對于世代依靠放牧為生的移民戶來說是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，他們沒有任何專業(yè)技能，無法勝任具有專業(yè)性的職業(yè)。這就需政府組織對移民戶開展相關(guān)專業(yè)知識的培訓，使他們能盡快學習實用的專業(yè)技能，如中藥材采挖和開發(fā)、民族工藝品制作、商品銷售、交通運輸，以及勞務輸出等增加移民戶家庭收入，保障和提高生活質(zhì)量。

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[基金項目]青海省科技創(chuàng)新智庫決策咨詢調(diào)研課題“青海省創(chuàng)建多元化生態(tài)補償機制研究”（項目編號：2019KX15）階段性研究成果。

[作者簡介]張翔（1973—），男，漢族，青海湟源人，碩士，青海民族大學副教授，研究方向：公共管理。