政府購買養老服務存在的問題與對策研究

[摘 要]政府購買養老服務已經成為我國養老服務體系的重要組成部分。在購買機制尚不完善的情況下，政府在購買養老服務的過程中出現很多問題，直接影響政府購買服務的效率與公平。因此，在政府購買制度的制定和實施過程中應從監管制度的建立、關注老年人口個性化需求和政府主導產業發展等方面促進養老事業向更好的方向發展。

[關鍵詞]政府購買;養老服務;需求評估;養老產業

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.053

國家統計局發布的最新數據顯示，截至2019年年末我國60歲以上老年人口已達到25388萬人，占總人口的18.1%;其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%，我國的老齡化程度日益加深，養老問題已經成為我國突出的社會問題，老有所依、老有所養是全社會的共同愿景，然而我國目前的養老服務情況卻不容樂觀。

居家養老是我國傳統的養老模式，受老齡化、獨生子女政策、全面二孩政策的影響，居家養老的弊端開始凸顯。隨著老人年齡的增長，身體機能逐漸下降，需要更多的生活照料，而子女由于學習、工作、家庭等原因，所提供的照護十分有限，僅僅依靠家庭來解決養老問題難度很大。面對這種矛盾，政府介入十分必要。政府購買是政府介入養老事業的重要舉措之一，即政府與企業或非營利組織之間就居家養老服務的買賣簽訂協議，作為契約雙方，由政府出資，企業或非營利組織運作、負責管理并提供服務。

1 政府購買養老服務的現狀

我國政府購買養老服務的政策已實施多年，最早在一線城市開展試點，之后逐漸在二、三線城市推廣，目前已在全國多個城市推行。在當前政府購買的養老服務項目中，主要包括以下四個部分：

第一，財政補貼。主要是指政府對養老事業與機構組織的直接財政支持。以吉林省為例，省政府確立了實施養老服務產業“1213”工程，即：到2020年，著力打造10個養老服務產業園區，培育200個知名養老服務企業或品牌，孵化1000個養老服務社會組織，提供30萬個就業崗位。

第二，老齡人口政策支持。解決養老問題離不開政策的支持，為此，我省政府針對老年人提出了一部分優待政策。例如，對于選擇居家養老方式的老年人口，長春市政府專門為城區居家養老的重點優撫對象、“三無”對象、“五保”對象、低保對象中的高齡、獨居、失能等困難老人每人每月發放200元養老服務券，由政府出資購買社會組織上門服務。

第三，稅收減免。對于參與居家養老服務的部分社會組織，適當的減免水電煤等基本支出，同時，在適當的范圍內減免一定的稅收比例，鼓勵和支持更多的人加入到養老服務產業中去。

第四，就業補貼政策，針對養老服務產業從業人員提供的政策支持。目前居家護理服務崗位已被列入政府扶持的公益性崗位，薪酬由基本工資、政府補貼和社會保險等其他政策補貼構成。這也是政府鼓勵更多人投身養老服務產業的重要措施。

2 政府購買養老服務存在的問題

以上政策實施之后，一定程度上緩解了當前急劇增加的養老需求。但是政府購買畢竟屬于一種全新的政府服務模式，在實際的推行過程中也產生了一些問題引起關注。

首先，政府供給與需求不匹配的問題。在前文的敘述中，看到政府在養老產業上投入了許多，但單純的加大投入力度并不能保證實現供給和需求的匹配。從全球范圍來看，養老產業的發展一般經歷三個階段——初期的政府主導、中期的政府引導企業進入、成熟以后完全由企業主導，我國目前則處于第二階段。“十二五”規劃中提出“9073”養老方針后，引發了企業大舉進軍養老產業的熱潮，許多新型、大型的養老綜合體陸續成立，但是數據顯示，這些養老機構的床位空置率高達48%。而在另一部分地區卻一床難求。這種地區之間供需失衡的情況非常常見，嚴重制約了養老機構作用的發揮。

其次，未突出重點扶持對象。由政府主導來提供養老服務，要盡可能保證受惠對象的全面和公平，而什么才是真正的公平？2013年武漢曾出臺一項政策，為90周歲以上老年人發放每月200元的高齡補貼。乍看之下，這個政策非常公平，每位老人200元。可細想下來，就發現這個政策其實存在著很大的問題。200元錢，對于經濟條件較好的家庭來說，可能僅僅是一頓飯錢、一件衣服，而對于經濟條件中等偏下的家庭來說，卻可能是大半個月的生活費。養老服務的提供應該是有所側重的，應該根據每位老人的實際情況給予不同的支持。

再次，缺乏完善的需求評估制度。需求評估制度的缺位直接影響著政府投入的供需失衡。現有的絕大多數的需求評估制度只關注老齡人口的數量，卻未能真正考慮到老年人的經濟負擔能力和實際的需求狀況。例如在選擇居家養老還是機構養老的問題上，如果老人愿意選擇機構養老，那么建立更多的養老院就算是滿足老齡人口的需求了嗎？事實并非如此，筆者2016年年底曾在長春市的部分社區進行實地調查，通過調查數據顯示，老年人在選擇養老機構的時候，最看重機構的服務質量和環境，價格因素僅排在第三位。也就是說，即便建立了足夠多的養老機構，如果在這些具體的方面無法滿足老年人口的需求，那這些養老院最終也無法逃脫“有床無人”的尷尬境地。

最后，政府購買制度缺乏有效的監督和監管。養老服務的購買制度之中，購買僅是第一環節，真正發揮作用的是購買之后如何使用。主要針對以下問題：社會成員是否獲得了有效和恰當的公共服務？購買服務所使用的財政資金是否合規和合理？社會組織是否能盡職盡責地完成政府委托的工作？可以確定的是，現存的監管制度并不能滿足全部訴求，這也對監管制度提出了更高的要求。

3 政府購買養老服務問題的解決對策

在政府購買養老服務的發展進程中，確實存在著許多問題，但是這并不意味著購買制度是不合理的，只是提示了在購買的過程中政府及相關人員還存在著一些問題。為此，文章試圖針對更好的建設政府購買養老服務制度提出一些可行性對策。

第一，完善相關的購買服務制度和監督監管制度。在比較理想的市場運行中，對于公共服務的質量監督主要應由社會組織自身來進行，而現實情況卻不盡如人意。目前我國還未形成完整有效的自我監督環境，還需要依靠政府力量來進行監管。因此，由政府來牽頭制定相應的監管制度是現階段最有效的方式，設立專門的部門負責執行制度和監督制度的運行，避免出現權責體系劃分不明確的問題。此外，還應注意到養老服務是一種比較特殊的公共服務，因為它最直接的面向公共服務的接受者，服務質量的好壞是最直接的反饋，因而監管制度之中還應包含對服務對象接受服務之后評價的反饋環節。通過反饋內容倒逼監管制度的實效。這需要通過完善的程序來督促執行，也就是說在服務提供之初就按照制度來嚴格執行，首先由服務提供方向服務對象提供服務，經過一段時間的服務后定時向服務對象獲取反饋，以便及時知曉服務的水平和質量以及可能存在的問題。

第二，購買養老服務要更加關注老年人的個性化需求。社會救助本質上是促進和維護社會公平的手段。考慮到我國當前貧富兩極分化的現實情況，政府的購買過程應盡可能地去關注老年人的個性化需求，有計劃有重點地投入資金。首先要對當地的老齡人口盡可能完備的調查，包括家庭組成情況、經濟收入情況、健康情況、文件水平、主要經歷等，針對不同的問題提出具體對策。例如政府投資建立養老機構，針對經濟狀況普通的家庭，建立的養老機構主要考慮的就應該是價格水平，以及在同等價位水平上如何提供性價比更高的服務;針對經濟狀況較好的家庭，價格就不再是唯一的考慮因素了，就像前文所說，在經濟水平允許的前提下，老年人追求的更多的是服務水平和環境質量，那么此時就可以建立收費相對較高但服務更加完備的養老機構。通過這種方式來保證服務的效果最大化，發揮更大的作用。

第三，由政府主導謀求養老產業未來的長遠發展，采用項目支持而非單純的資金投入來發展養老產業。養老產業屬于公益型產業，利潤低，前期需依靠政府政策和資金的支持才能促成養老產業建立起完整的產業鏈條。北歐國家的養老產業主要由國家政府出資、社會組織出力，政府資本占全部產業支出的70%～80%，負擔沉重，不利于國家和社會的未來發展。從更加長遠的角度來考慮，可以參考美國式的購買方式。美國的養老產業發展完全依靠市場自主運行，政府制定嚴格的法律法規和行業條例，由市場來決定產品的生產，并在政府的規范監督下形成完整的產業鏈，這就要求政府減少直接的資金投入，更多地通過項目的支持來促進養老產業發展，例如支持科研機構或高校關于養老服務和養老產業方面的項目研究等，從側面給養老產業提供支持，不需要政府全部支出，又可以幫助建立完整的產業鏈條。

4 結語

總體來說，隨著我國老齡人口比例逐漸擴大，伴隨著老齡社會到來的一系列問題也慢慢地出現在公眾視野之中。結合我國特殊的時代背景，政府購買在未來必將成為養老服務的主要提供方式之一，應該追求政府的購買服務向更加縱深的方向發展，因此，關注政府購買服務所能輻射的范圍與效用水平將成為全社會的共同議題。這件事情需要政府、社會和家庭的共同努力，以期在全社會形成敬老、孝老、愛老的良好氛圍。

參考文獻：

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[基金項目]吉林省教育廳十三五規劃項目“吉林省政府購買養老服務的投入效用分析”（項目編號：JJKH20181307SK）;吉林省高教學會項目“供給側改革視角下高校養老服務專業人才培養模式探索”（項目編號：JGJX2018D418）。

[作者簡介]李卓（1991—），女，漢族，吉林白城人，碩士，助教，研究方向：老齡化與社會福祉。